残疾人就业政策的转型历程与创新路径*——以诉求变迁为视角

董才生 接家东

残疾人就业政策的转型历程与创新路径*
——以诉求变迁为视角

董才生 接家东

残疾人就业政策是政府为改善残疾人在劳动就业领域的弱势地位而颁布实施的制度安排，其中蕴含着收入保障和社会融入两种核心价值诉求。在诉求变迁视角下，新中国成立以来的残疾人就业政策可以划分为“居养型”“庇护型”“明权型”和“赋能型”四个阶段，每个阶段的主要诉求各不相同。结合目前中国的现实发展状况，政府应坚持收入保障诉求和社会融入诉求并重，以法治精神完善残疾人就业需求，以治理思路优化完善残疾人就业供给政策，以实效理念促进残疾人就业政策落实，进而推动残疾人与健全人一道，平等且有尊严地行使劳动权利。

残疾人；劳动权利；就业政策；政策创新

作者单位：吉林大学哲学社会学院 吉林大学残疾人事业发展研究中心 长春 130012

一般而言，残疾人在身心上的缺陷往往使其陷入社会方面的弱势地位。因此，作为社会价值权威分配者的政府必须适时调整政策，确保残疾人享有与健全人一致的社会权利。从整体上来看，平等就业始终是残疾人群体的焦点诉求。平等就业不仅关系到残疾人个体层面的经济收入和自我实现，同时还关系着残疾人群体能否有效地转化为人力资源，进而推动社会和国家可持续发展等宏观层面的问题。残疾人平等就业的实现依托于完备有效的公共政策体系，因此，本文选择残疾人就业政策这一论域展开研究。与已有研究成果相比较,本文更加侧重于考察残疾人就业政策“内在价值诉求”的变迁。以此为视角，本文希望解决以下三个问题：残疾人就业政策承载着怎样的内在价值诉求?新中国成立以来残疾人就业政策的演进蕴含着怎样的内在价值诉求变化?政府应该从哪些方面着手对残疾人就业政策加以创新与完善?

1.残疾人就业政策中的诉求变迁视角

1.1 调配诉求比例：公共政策的核心任务

就属性来看，残疾人就业政策属于政府所制定和施行的公共政策。因此，我们可以从公共政策的特征着手，对残疾人就业政策的作用进行分析。根据视角的不同，来自政治学、行政学与公共管理学界的学者们提出了行为论和过程论等观点，对公共政策的内涵特质进行了探讨。但无论是将公共政策视为静态的政治活动准则，还是将其界定为动态的政治行为或过程，“公众”始终是公共政策权力的来源、作用的资源和影响的客体。也正是“公共性”将公共政策与社会政策和个人政策区分了开来。

在公共性的作用下，公共政策的核心任务逐渐清晰起来。越来越多的学者认识到，“现实的公共生活不能仅仅理解为一系列可测量的客观物体，而应该视为一个有组织的意义世界”[1]，在“处理组织内外事务”问题取向的基础上，公共政策还应具有“分配社会价值”的价值取向，而两者相较，“无论何时价值层面的考量和旨归都应居于首要地位”[2]。 在此基础上，以戴维·伊斯顿（David Easton）等为代表的学者们所提出的“分配论”逐渐成为主流观点，学界逐渐倾向于将公共政策界定为“政府对社会价值所进行的权威性分配”。公共政策的核心任务则聚焦于“调整问题取向中所内含的功利性诉求，以及价值取向中所包含的公共性诉求间比例，平衡两者间利益关系，解决两者间利益矛盾，进而确保公共利益最大化”。这也是本文对于残疾人就业政策展开研究的基本视角。

1.2 保障与融入：残疾人就业政策的双重诉求

在明确公共政策的核心任务之后，我们可以进一步对残疾人就业政策展开具体研究。直观地看，政府实施残疾人就业政策的目标在于改变残疾人在就业市场上“最后被雇佣，最先被解雇（Last hired，First fired）”的状况。在这一直观目标之中，同样隐含着问题取向和价值取向，简单地看，前者集中表现为“如何保障残疾人收入”，后者则代表着“如何确保残疾人能够融入社会”。

收入保障是残疾人就业政策需要解决的首要问题。获得收入是残疾人解决生存问题的基本条件。残疾人所固有的劣势，使其在与正常群体竞争时大多处于弱势地位。在就业市场，此类弱势地位往往表现为工作机会和薪酬水平等方面。此类弱势地位很难通过个人和家庭解决，因而需要政府担负起责任，以出台就业政策的方式确保其优先权。社会融入是残疾人就业政策所隐含的另一个目标。政府所出台的残疾人就业政策，较为直观地表现为对于残疾人的就业权益的庇护。这种政策庇护所希望达成的目标，并不局限于解决残疾人在经济层面的生存问题，同时还隐含着彰显权利平等，以保障残疾人劳动权为契机，促成残疾人融入社会的愿景诉求。

这样，我们在明确残疾人就业政策作用的同时获得了较为宏观的政策分析视角。借助这一视角，我们可以进一步对残疾人就业政策的发展历程加以审视，探寻出政策流转变迁背后的内在规律。

2.残疾人就业政策的转型历程审视

回顾历史，在儒家文化的影响下，新中国成立前的残疾人社会政策处于政府、家庭和个体三者间的张力中[3]。这一时期的政府多从仁政思想出发，对残疾人实行“居养”政策，以集中的形式确保“鳏、寡、孤、独、废疾者，皆有所养”，并没有颁布系统的就业政策。自新中国成立后，残疾人就业政策才开始真正地出现在中华大地上。围绕着残疾人就业政策发展进程这一议题，学界中有着以居养、自立和发展等就业模式为视角[3]，以集中就业、按比例就业和灵活就业等就业形式为视角（廖娟，2015）[4]，以生存保障、劳动权利、就业服务和择业自由等就业目标为视角（高圆圆，2016；代懋，2014）[5，6]等多样化研究思路，并形成了丰硕的成果。在相关研究基础上，本文拟立足于杨立雄教授对中国残疾人社会政策阶段划分的基础上，运用内在诉求变化的视角来对残疾人就业政策的转型历程进行分析。

2.1 以生存权利保障为主要诉求的“居养型”就业政策阶段（1949—1978）

新中国成立后，面对大量处于社会底层的残疾人群体，政府出台了系列救助政策，其中就包含着就业政策。

从理念来看，本阶段的残疾人就业政策以“彰显社会主义制度优越性”为前提，以“专门养护”等传统文化观念为基石，以救济和社会规制结合为手段，以解除残疾人生存困境为目的。

从内容来看，政府采取了区别化的政策设计：对于严重残障、精神病人和麻风病人等无就业能力的残疾人，政府设置了伤残福利院、荣军院、精神病院与麻风村等设施集中居养；对于有一定劳动能力但暂未就业的残疾人，政府在全国范围内兴办了大量的手工合作社（农村）和福利企业（城市），以集中就业的方式加以安置。截止到1978年，全国共有福利企业920家，安置残疾人3.5万人。同时，政务院于1951年颁布并实施了《中华人民共和国劳动保险条例》，为伤残职工的基本生活保障提供了政策支持。

从效果来看，本阶段的残疾人就业政策给予了残疾人群体最基本的生活保障，真正意义上改变了解放前贫困残疾人群体朝不保夕、流离失所的生活困境。但是需要指出的是，本阶段的残疾人政策所侧重的是残疾人的基本生存权利，所采取的措施也多以“输血式”的集中性生产资料供给为主，对于残疾人劳动技能的培训与指导较为鲜见。也正是由于政策设计中对于劳动权利支持的缺乏，残疾人群体并没有被真正纳入劳动力市场之中[7]。

2.2 以劳动权利保障为主要诉求的“庇护型”就业政策阶段（1978—1988）

改革开放后，残疾人就业政策进入了调整期，开始探索市场经济体制下残疾人就业之路。

从理念来看，本阶段的残疾人就业政策以“发展社会主义市场经济”为前提，以“做大做强”等市场经济理念为基石，以增加福利企业数量和规模为手段，以保障残疾人劳动权利为目的。

从内容来看，本阶段的残疾人就业政策开始超越传统的“行善”观念，将残疾人和福利企业视为宝贵的市场资源加以开发利用。伴随着对于市场规律认识的深化，政府愈发认真地思考经济建设的可能增长点所在，进而重新审视了福利企业的地位和作用，提出了“大力推进集中就业，做大做强福利企业”的政策走向，并出台了相关的优惠政策。1978年以来十年间，残疾人就业人数平均每年增长31.6%，全国共开设福利企业27800余家[8]。福利企业成为社会主义市场经济体制中不可忽视的角色，劳动力市场中开始出现残疾人群体的身影。

从效果来看，本阶段的残疾人就业政策突破了原有的“包袱”思路，开始从资源的角度思考残疾人群体的就业实践。在本阶段“庇护型”政策的帮助下，福利企业的发展态势确实较为乐观，残疾人群体的生活质量得到了切实提升，劳动权利得到了有效保障。但是同样需要指出的是，本阶段残疾人就业主要依托于福利企业，而福利企业在市场经济中的优势地位则来自于政府采用计划手段对其进行的政策庇护。此类政策设计虽然在短时间内效用明显，但还存在着企业竞争优势并非来自产品，企业员工（即残疾人）无法真正地在劳动力市场中自主选择就业机会等问题。

2.3 以发展权利保障为主要诉求的“明权型”就业政策阶段（1988—2008）

1988年是中国残疾人发展的里程碑：1988年3月，中国残疾人联合会在北京正式成立，邓朴方出任残联主席团主席；同年，国务院制定并颁布《中国残疾人事业五年工作纲要》，开启了残疾人就业政策的跨越式发展。

从理念来看，本阶段的残疾人就业政策以“同步推进市场经济和民主政治建设”为前提，以“生产力发展和人的发展并重”等马克思主义经典政治理念为基石，以扩充残疾人就业形式为手段，以明确并保障残疾人基本权利为目的。

从内容来看，本阶段的残疾人就业政策在种类和内容上都有了长足的进步。具体而言，1990年颁布的《中华人民共和国残疾人保障法》，指明“国家保障残疾人劳动的权利”，并将残疾人就业的渠道扩充为“集中安置就业、按比例安排就业和个体就业”。以此为契机，立法、行政和残联等准民间团体组织先后颁布了《社会福利企业招用残疾人职工的暂行规定》（1989），《分散按比例安排残疾人就业办法》（1995），《残疾人就业保障金管理暂行规定》（1995），《残疾人就业信息网建设发展规划》（2000）和《残疾人就业条例》（2007）等文件，明确了残疾人的就业权利，阐明了政府和用工单位的职责，并详细说明了招收残疾人员工的流程、比例和政策优惠等内容。

从效果来看，在本阶段，残疾人就业的政策体系基本建构完成，以劳动权为代表的残疾人权利得到了法制保障。在集中就业和分散就业相结合方针指导下，残疾人多元就业格局正式形成。残疾人不仅可以根据个人的情况自主选择就业岗位，还可依个人或自愿组织起来从事个体经营。“多元就业格局在很大程度上保证了残疾人就业的稳定性和持续性，对残疾人就业权利的保障起到了支撑作用……提高了残疾人就业政策的操作性和可行性。”[6]

2.4 以社会权利保障为主要诉求的“赋能型”就业政策阶段（2008—今）

伴随着经济的高速发展，公民的权利意识逐步增强。残疾人的身心缺陷并不影响其公民身份（citizenship），残疾人群体有权享有与其他公民同样的权利。正是在这样的时代和社会背景下，残疾人就业政策2008年前后迎来了新的发展阶段，开始向增强残疾人就业能力、确保残疾人社会权利落实方向进发。

从理念来看，本阶段的残疾人就业政策以“实现社会公平”为前提，以“非歧视”等现代政治理念为基石，以扩充残疾人就业服务政策为手段，以提升残疾人融入社会能力为目的。

从内容来看，在本阶段，就业政策更加侧重于公平就业环境的营造，因而更多地呈现为“辅助性”或者“配套性”政策。具体来看，以2007年的《残疾人就业条例》、2008年《中华人民共和国残疾人保障法》修订和《关于促进残疾人事业发展的意见》发布为契机，近年来我国立法和行政机关先后制定和实施了《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》（2011）、《关于继续推进2013年残疾人就业服务有关工作的通知》（2012）和《中华人民共和国就业促进法》（2015）等系列化政策，在进一步稳定残疾人就业格局的同时，增设了辅助性就业和公益性就业两种残疾人就业方式，明确了就业服务和职业培训的重要性，并对不同类型残疾人就业的政策支持内容和行动方略进行了细致的规划。

从效果来看，包含待业需求、失业登记、职业技能培训和实用技术培训等内容的残疾人就业服务体系已经初步完成，对原有的就业政策体系形成了有效的补充。通过就业服务的开展，“（本阶段）每年城镇新增就业残疾人数达26.3万—36.8万”[5]。更让人欣喜的是，就业服务政策体系不断完善的背后，隐含的是对于残疾人平等参与社会公共事务、行使社会权利的鼓励。就业服务政策不仅赋予了残疾人提升就业能力的机会，还使得残疾人通过自强自立提升社会地位、获得社会尊严成为了普遍的可能。“本阶段的就业服务政策要求国家和残疾人既正视‘残疾’事实，又重视公民身份……其基本诉求是‘正常化’而不是‘特殊化’。”[3]通过就业服务获得能力提升的残疾人将不再纠结于“国家、社会和他人能为我提供什么”，而能够与其他公民一道，自信地思考“我能够为国家、社会和他人提供什么”。

3.残疾人就业政策创新的路径思考

新中国成立以来，残疾人就业政策完成了从无到有的巨大飞跃，目前，较为完善的政策框架已经基本建构完成。残疾人就业政策的发展完善，隐含的是相关主体对于残疾人内在发展诉求认识的不断深化。也正是在这样的视角下，我们将1949年以来的残疾人就业政策划分为“居养型”“庇护型”“明权型”和“赋能型”四个阶段。放眼国际，20世纪中后期以来西方主要发达国家先后制定并实施的政策法案，如1969年奥地利施行的《残疾人就业法》（DPEA），1974年德国通过的《重度残疾人法》（SDPA），1992年美国开始实施的《残疾人法案》（ADA）以及1996年英国实行的《残疾歧视法》（DDA），同样也呈现出了诉求重心由“就业扶助（就业保障）”向“反歧视性（社会融入）”转变的态势[4]。

当然，政策中所蕴含的诉求并非是排他性的。对于就业保障诉求的彰显并不代表对于社会融入诉求的忽视，反之亦然。政策制定主体必须根据客观现实的具体变化来确定当前诉求的主次关系，从而对政策内容进行动态调整，适当地分配公共资源，才能够真正地提升残疾人就业政策的效度。从现实层面来看，现阶段的残疾人就业政策框架完善程度较高，但是残疾人就业过程中依然存在着“就业率和收入水平较低、失业人数逐年上升、失业风险较大等问题。”[4]结合我国发展现状，本文认为应该从以下三方面着手，推动残疾人就业政策的创新变革。

3.1 以“法治”精神完善残疾人就业需求政策设计

劳动市场中的岗位直接来源于雇主的需求。残疾人就业需求政策正是旨在影响雇主行为，促使其做出增加或减少残疾人就业岗位的制度安排。残疾人就业需求政策的最高制度设计源于《中华人民共和国宪法》，我国宪法中明确规定，“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”。此类顶层设计在世界范畴内都不多见。但是具体来看，在制度承接上，能够与宪法对接的残疾人就业专门性下位法暂未出现；在内容设计上，残疾人就业需求政策主要由强制性政策和雇主津贴政策两大类构成，前者主要包括定额就业政策和反歧视立法，而后者则主要体现为补偿津贴政策和税收减免政策。以上内容在相关政策体系中确有涉及，但更多地散见于《劳动法》《残疾人保障法》《残疾人就业条例》及各地方政府出台的不同层次的法律、法规、制度和规章之中，且表述方式和具体要求尚未完全统一；在内在理念上，当前的残疾人就业需求政策依然较为侧重体现就业定额设计等就业保障诉求，而对无障碍设施改造等社会融入诉求则较少提及。因此，相关主体应该切实践行法治精神，推动残疾人就业政策立法的同时，以统筹的视角来整合相关政策体系的共同伦理内核，尽可能消除制度体系内部由内在诉求问题引发的制度冲突，为残疾人就业的顺利开展提供完善稳定的制度、秩序和环境保障。

3.2 以“治理”思路优化完善残疾人就业供给政策设计

单方面地将残疾人就业问题归咎于雇主方面，无疑是有失偏颇的。残疾人的劳动技能是否能够满足劳动市场中岗位的需求也是决定其就业成功与否的重要因素。残疾人就业供给政策即是以提升残疾人就业能力，帮助其迅速胜任工作，进而顺利融入社会为目的的制度安排。从内容来看，残疾人就业供给政策主要包括职业康复、培训项目和就业援助等。“职业康复和培训项目的直接目的在于保留并开发残疾人的就业能力，其中主要包含工作能力的测评、长短期培训、工作配置服务以及职业咨询……就业援助则侧重于帮助残疾人更好地融入工作场所，其主要措施包括就业环境优化、工作节奏调整和专职工作导师等。”[6]从传统思路来看，上述残疾人就业供给政策依旧被解读为对雇主的要求，其核心思想依旧停留在“就业保障”方面。但是此类以庇护为主的政策设计早已在实践中被证明对于残疾人的主观积极性调动，以及社会层面对于残疾人群体的看法的改进作用有限[9]。从社会融入的角度来看，残疾人在与其他公民分享公共权利的同时，也应该承担相应的社会责任。当然，根据罗尔斯的差别原则，这种责任与其他公民相比略有不同。但是残疾人承担社会责任无疑是其融入社会的起点之一。在这一意义上，残疾人同样应该成为就业供给政策的主体之一。因此，残疾人应当主动地参与就业供给进程，结合自身经验，与雇主及其他社会成员一道，在就业政策咨询、职业能力评估、岗位开发匹配、融合环境营造、岗前技能培训等方面积极发挥主体作用，在帮助受众的同时确证自身的社会角色，从而使残疾人群体更加快捷地融入社会之中。

3.3 以“实效”理念促进残疾人就业政策落实

完善的制度体系需要周延的机制设计配合，才能够真正地落到实处。残疾人就业政策的完善，不仅需要政府加大政策供给，还应着意探讨政策衔接过程中的机制设计。机制完备与否，往往是影响残疾人就业政策效用的“最后一公里”问题。在社会主义市场经济不断发展完善的宏观背景下，劳动力市场是残疾人就业的需求政策和供给政策的共同作用领域。正因如此，市场规律也是残疾人就业政策落实过程中应当重视的行为指南。但客观地说，如果单纯地依照市场规律将残疾人就业视为雇主和残疾人的二元博弈活动，那么前期的政策设计很可能在趋利性的作用下归于沉寂。第二次经济普查中高达69.1%的残疾人就业缺口所折射出的企业宁愿缴纳残疾人就业保障金，也不愿按1.5%的比例招收残疾人员工的现象就有力地证明了这一观点[4]。因此，政府在关注残疾人就业需求和供给政策的同时，还应该通过机制设计的方式切实地确保政策的落实状况。本文所提出的机制设计的作用域即集中于需求政策与供给政策之间，以及整体就业政策设计与市场规律之间的衔接过程中，其目的即在于尽可能地促成残疾人就业政策的有效实现。具体来看，在实效性理念下，残疾人就业政策的落实还需要以下配套机制。首先，就业能力评估机制。根据失能程度的不同，残疾人这一整体概念还可以划分为不同的劳动力群体，其所胜任的岗位也不尽相同。因此，政府应设立专门化的评估机构，结合现代化职业指导技术，从物理和心理方面对残疾人职业能力展开评估工作，对每一位有就业意向的残疾人进行客观、科学、全面的评估，从而证明其从业能力，确保其能够胜任岗位职责，帮助其“精准就业”。其次，政策审批简化机制。单纯从内容上来看，符合政策要求的企业和残疾人个体，在税收、招投标和商品工艺要求等方面享有一定的扶持，但是从客观的角度来看，相关政策扶持必须通过繁复的行政审批手续才可获得。申请政策扶持所需的大量文书、表格和证明材料，以及递送上述材料过程中的多部门往复过程，都是横亘在残疾人面前的客观障碍。建议政府通过机制设计的方式进一步简政放权，尽可能地采取“一站式”“一张表”的方式将残疾人就业扶助政策惠及更多群体。再次，政策范畴扩展机制。基于历史原因，当前政府所出台的残疾人就业政策有着非常明显的条块分割现象。集中就业、按比例就业和自主就业的残疾人群体所享有的政策扶持各不相同，且不能互通。如残疾人灵活就业政策即限于个体就业的残疾人，而基于新技术而共同开设网店、微店的残疾人则因为不符合“有固定经营场所或场地租赁合同”要件而无法享有相应的政策扶持。因此，政府应适时运用政策解释权，结合当前经济发展态势，设计机制方案，在合理合法的前提下进一步扩展政策准入条件和涵盖范畴。最后，政策效果反馈机制。恰如帕金森定律所述，“政府往往重制定而轻验收”。政策制定之后的督导和反馈活动是确保政策得以落实的切实保证。因此，政府不能仅满足于残疾人就业政策的出台，更应该建立起长效机制，对政策落实情况加以监察，尽力杜绝残疾人证的出租和挂靠现象，同时将用人单位按比例接纳残疾人就业的真实情况纳入社会信用体系和社会责任考核体系之中，进而确保残疾人就业实践的有序展开。

[1][美]费希尔.公共政策评估.吴爱明等译，北京：中国人民大学出版社.2003:13.

[2]张康之.公共政策过程中科学与价值的统合.江苏社会科学，2001（6）:59—60.

[3]杨立雄.中国残疾人社会政策范式变迁.湖北社会科学，2014（11）：42—47.

[4]廖娟.残疾人就业政策效果评估——来自CHIP数据的经验证据.人口与经济，2015（2）：68—77.

[5]高圆圆.从生存保障到择业自由的残疾人就业政策变革.残疾人研究，2016（2）：20—24.

[6]代懋.国外残疾人就业政策转型：从保障到融合.中国劳动，2014（12）：32—34.

[7]杨伟国.美国残疾人就业政策的变迁.美国研究，2008（2）：63—76.

[8]中国残疾人事业年鉴（1994—2000）.北京：华夏出版社，1996:608.

[9]Marjorie L.Baldwin.Can the ADA Achieve Its Employment Goals?Annals of the American Academy of Political and Social Science.1+997,549（1）：37-52.

The Transformation Process and Innovation Path of the Employment Policy for the Disabled：In the Perspective of Appealing for Change

DONG Cai-sheng, JIe Jia-dong

The employment policy for the disabled is the institutional arrangement promulgated by the government to improve the disadvantaged position of the disabled in the field of labor and employment.It contains two kinds of core value demands of income security and social integration.In the perspective of changing, the employment policy of disabled persons since the founding of new China can be divided into four stages: "nurturing", "asylum", "righting" and "empowering".Combined with the current situation of China's real development, the government should adhere to both the income protection demands and social integration demands, and the spirit of the rule of law is to improve the employment needs of the disabled, with governance ideas to optimize the employment policy of disabled people thereby promoting the exercise of equality and dignity of the right to work of labor for the disabled.

Disabled people; Right to work; Employment policy; Policy innovation

C913.69

A

2095-0810(2017)27-0043-06

吉林大学企事业单位委托项目：“东北农村残疾人扶贫研究——以辽宁省P市为例”[ 2017（184）]

董才生 教授 博士生导师；研究方向：残疾人社会保障

接家东 博士研究生；研究方向：社会政策