交通建设贯彻国防要求法规体系建设研究

李遂汝，常春伟，张艳萍，王 丙

(军事交通学院 国防交通系，天津 300161)



● 国防交通 National Defense Traffic

交通建设贯彻国防要求法规体系建设研究

李遂汝，常春伟，张艳萍，王 丙

(军事交通学院 国防交通系，天津 300161)

为深入落实《国防交通法》关于交通建设贯彻国防要求的有关规定，在分析相关规定的基础上，比较现行主要交通建设贯彻国防要求法律法规与《国防交通法》的联系与区别，总结提出构建完善法律法规和行政规章制度、建立民用运载工具建造贯彻国防要求目录管理制度、配套交通建设贯彻国防要求技术规程和技术标准体系的具体建议。

《国防交通法》；法规体系；目录管理；技术标准

2016年9月3日，第十二届全国人大常委会第二十二次会议通过了《中华人民共和国国防交通法》(以下简称《国防交通法》)，并于2017年1月1日正式施行。《国防交通法》是党的十八大以来第一部国防军事立法，是深入贯彻军民融合发展战略，落实习主席依法治国理念的重要举措[1]。《国防交通法》关于交通建设贯彻国防要求的有关规定，从法律层面明确了我国交通建设贯彻国防要求工作的基本制度、程序和各部门职权，为规范交通建设贯彻国防要求工作提供了基本的法律依据。现实地看，《国防交通法》的贯彻落实特别是交通建设贯彻国防要求工作是一项复杂的系统工程，涉及多个领域和单位、部门与行业，关联规划、计划、建设、监理、竣工验收、运用管理乃至规范标准等诸多环节与要素，需要系统配套的行政规章特别是技术规范的支撑。因此，研究基于《国防交通法》的交通建设贯彻国防要求法规体系建设问题尤显重要。

1 《国防交通法》关于交通建设贯彻国防要求规范的主要特点

1.1 强调规划先行，明确交通建设贯彻国防要求工作起点

加强顶层设计，将规划阶段作为交通建设贯彻国防要求工作的起点，有利于保持交通建设贯彻国防要求的系统性和科学性，减少实际工作中落实贯彻国防要求的困难，这是世界主要军事强国的普遍做法。如，俄罗斯强调由交通运输部门负责整合军队作战需求，制订近期和长远的道路建设规划与计划，在重要方向特别是国防部指定的方向上修建公路、枢纽、迂回线、联络支线和公路备用桥梁及隧道，在公路沿线储备修复器材等[2]。我国现行法律法规中对交通建设贯彻国防要求规划的规定较少，特别是缺少对政府有关部门规划职责的规定，在实际工作中极易出现军地沟通不畅、交通建设项目贯彻国防要求内容缺失的问题。《国防交通法》第二章“国防交通规划”中，明确规定交通建设贯彻国防要求纳入国家发展规划的层级、范围以及编制规划的基本程序等内容，强调了交通建设贯彻国防要求规划的地位与作用。

1.2 突出军地协同，明确交通建设贯彻国防要求管理体制

交通建设贯彻国防要求工作涉及军地多个单位和部门，通常按照部队有关部门提出军事需求，交通战备部门协调军地双方并将军事需求转化为功能需求，地方政府有关部门负责落实的体制机制组织实施。军地协同的贯彻国防要求管理体制，是新中国自建国以来实施交通建设贯彻国防要求工作的一条重要经验。特别是在2011年，根据国务院、中央军委《关于进一步加强交通战备工作的意见》和《交通战备现代化建设工作规定》的有关精神，建立了由原总后勤部、国家发改委、交通运输部、原铁道部、工业和信息化部、国务院国资委、中国民航局、原总参作战部参与的国家交通建设贯彻国防要求协商制度，各省、自治区、直辖市根据实际，也建立了相应的协商制度，并在军事斗争准备重点方向交通设施建设中得到成功验证。《国防交通法》第三章、第四章的相关条款是对这一组织管理体制的进一步明确。例如：第三章第二十五条规定“县级以上人民政府国防交通主管机构”要向军事机关征求贯彻国防要求的意见，体现出军队提出需求的基本原则；第二十六条规定“人民政府发展改革部门、财政部门、交通主管部门”会同交通战备部门和有关军事机关，“与建设单位协商确定贯彻国防要求的具体事宜”，等等。上述条款体现出《国防交通法》军民融合的国家战略，有助于进一步规范军地双方在交通建设贯彻国防要求工作中的协同配合。

1.3 强化政府责任，明确交通建设贯彻国防要求经费来源

当前，我国已逐步形成“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的多元投融资机制。对于交通建设贯彻国防要求项目，同样由政府和建设单位共同承担建设经费。如，大连海洋岛红石滚装码头贯彻国防要求改建工程，除国家专项资金外，其余部分均由海洋岛集团自筹解决。这样一来，对于在市场经济中自负盈亏的建设单位来说，由其承担贯彻国防要求经费，会影响其承担贯彻国防要求项目的积极性。基于此，《国防交通法》第三章第二十七条规定“交通工程设施新建、改建、扩建项目因贯彻国防要求增加的费用由国家承担”，第四章第三十三条规定“民用运载工具因贯彻国防要求增加的费用由国家承担”，明确了交通建设贯彻国防要求的经费来源为国家，强化了政府的责任。同时，这也是主要军事强国贯彻国防要求经费方面的主要做法。如《美国交通法典》第二十三篇“公路”规定：州际国防公路系统的建设资金，联邦政府承担90%，其余10%由州和地方政府承担；如果道路穿过未开垦的公共土地、免纳税和印第安土地、私人或部族土地，政府拨款将达95%。

1.4 依托配套制度，明确交通建设贯彻国防要求政策支撑

在计划经济条件下，国家可采取行政指令的形式要求交通企业承担贯彻国防要求建设、建造工作。但是，在市场经济条件下，企业自主经营、自负盈亏，在国家没有相关政策支持的情况下，交通企业承担经济性较差的贯彻国防要求项目的建设、建造，会造成与没有承担贯彻国防要求任务企业竞争地位的不平等，势必影响交通企业开展贯彻国防要求工作的积极性。因此，《国防交通法》第二十八条规定“各级人民政府对国防交通工程设施建设项目和贯彻国防要求的交通工程设施建设项目，在土地使用、城乡规划、财政、税费等方面，按照国家有关规定给予政策支持”；第三十三条规定“各级人民政府对贯彻国防要求的民用运载工具在服务采购、运营范围等方面，按照有关规定给予政策支持”。这些条款是我国现行法律法规中首次明确提出对交通建设贯彻国防要求实施政策支持的法律条款，体现了军民融合的思想，是采取市场手段调动企业开展贯彻国防要求工作积极性的做法，有利于促进交通建设贯彻国防要求工作的良性发展。

2 现行交通建设贯彻国防要求法规体系的比较分析

2.1 《国防动员法》

《国防动员法》是现行法律层级中与交通建设贯彻国防要求关系最为密切的一项法律。从广义上来看，交通建设贯彻国防要求是国防动员平时工作的一部分，属于《国防动员法》规范的范畴。较之《国防交通法》，在交通建设贯彻国防要求方面，《国防动员法》主要体现了3个特点：一是《国防动员法》的立法出发点与《国防交通法》存在差别。《国防动员法》是规范国防动员中的有关事项，仅从动员对象，即贯彻国防要求的设施、设备和运载工具，以及管理的角度在第四章“与国防密切相关的建设项目和重要产品”中进行了规定，并未规范交通建设贯彻国防要求的全部内容。二是《国防动员法》有关条款是《国防交通法》的重要补充。《国防交通法》在立法过程中，参照了现行法律法规中的有关条款，即在《国防动员法》中已规定的关于贯彻国防要求目录管理的有关内容，在《国防交通法》中未重复规定，仅在第二十九条通过规定国防交通主管机构应“确定需要贯彻国防要求的民用运载工具的类别和范围”予以明确。三是《国防动员法》与《国防交通法》均体现了军民融合的立法思想。如《国防动员法》第二十四条鼓励企业事业单位投资或者参与列入贯彻国防要求目录的建设项目；《国防交通法》第二十九条“鼓励公民和组织建造、购置、经营”规定类别和范围的民用运载工具及其相关设备。

2.2 《国防交通条例》

从层级地位上来看，《国防交通条例》属于《国防交通法》的下位法，对《国防交通法》起解释支持作用。但由于《国防交通条例》先于《国防交通法》颁布，其地位作用具有一定的特殊性，即在《国防交通法》出台之前，由《国防交通条例》代行《国防交通法》的作用。随着《国防交通法》颁布施行，《国防交通条例》则需要重新修订或者废止。较之《国防交通法》，《国防交通条例》主要存在3点不足：一是规定的内容过于宽泛。作为《国防交通法》的下位法，《国防交通条例》条款的规定应该更为细致，但由于其颁布时机的特殊性，《国防交通条例》的很多条款与《国防交通法》规定的程度大体相同，甚至比《国防交通法》更为宽泛。如关于贯彻国防要求项目的设计、鉴(审)定和竣工验收，《国防交通条例》第二十条仅规定由“国防交通主管机构同意”，而《国防交通法》第二十一条规定的更为细致，要求“国防主管机构组织军队有关部门参与”。二是《国防交通条例》的立法思想与《国防交通法》存在差别。由于诞生时代的不同，《国防交通条例》出发点主要是对政府、军队等组织机构行为进行约束，指令性较强，具有一定的计划经济烙印。而《国防交通法》是深入贯彻落实军民融合思想的产物，如《国防交通法》第二十九条“鼓励公民和组织建造、购置、经营”所规定的民用运载工具和相关设备，旨在通过政策、市场等多种手段促进交通建设贯彻国防要求的发展。三是《国防交通条例》的表述与《国防交通法》存在差别。如《国防交通条例》中将民用运载工具和交通基础设施统称为国防交通工程设施，《国防交通法》中国防交通工程设施仅指交通基础设施部分，表述更为准确科学。

2.3 《铁路建设贯彻国防要求技术规程》

该规程于2005年5月1日由原铁道部颁布施行，是现行唯一按照运输方式划分的较为全面具体的一项行政规章，能够较系统地为《国防交通法》提供铁路建设贯彻国防要求的基本依据。但是，从对《国防交通法》支撑的角度来看，《铁路建设贯彻国防要求技术规程》主要存在3个方面的不足：一是《铁路建设贯彻国防要求技术规程》所采用的依据不够准确。如该规程在第4.2.2条中规定，一级重点隧道各级别围岩材质下衬砌顶层围岩厚度最小值分别为21 m、33 m和41 m，但是根据最新研究表明[3]，在考虑间接破坏因素下，该值应定为22 m、34 m和42 m。二是《铁路建设贯彻国防要求技术规程》所涉及的贯彻国防要求项目不够全面。如该规程在第4章隧道部分中未考虑迂回倒运的要求、修建战备工程的要求等方面。三是《铁路建设贯彻国防要求技术规程》中部分条款规定得不够细致。如该规程第4.1.8条规定“重点保障桥梁应控制其桥台高度并限制后台填土高度”，但并未规定桥台高度和后台填土高度的数值或者确定方法。此外，从行政规章整个法规层级来看，更为关键的问题是，我国现行的法规体系中仅具有《铁路建设贯彻国防要求技术规程》一项较为全面具体的实施规程，未形成交通建设贯彻国防要求基本技术体系，不能对《国防交通法》的贯彻国防要求条款提供充分的工作依据。

3 交通建设贯彻国防要求法规体系建设的建议

3.1 统筹协调，构建配套完善的法律法规和行政规章制度

从上文的分析中可以看出，《国防交通法》的出台主要是明确规定了交通建设贯彻国防要求的基本问题和法律框架，对于交通建设贯彻国防要求工作的具体落实方式和方法，还有赖于下位法规和配套规章制度的支持与解释[4]。但是，从现行涉及贯彻国防要求的法规内容来看，《国防交通法》的下位法规和配套制度并不足以起到应有的支持作用，主要体现在3个方面：一是已颁布的《国防交通法》的下位法规不能提供充分的支持。如上文提到的《国防交通条例》存在内容宽泛、立法思想不一致和内容表述不一致的问题。二是《国防交通法》的下位法规存在较多缺项。如法规体系的行政规章层级，仅具有《铁路建设贯彻国防要求技术规程》一项较为全面具体的实施规程。三是与交通建设贯彻国防要求相关法律法规和规章制度尚未完全建立。如《国防交通法》中规定的在土地使用、城乡规划、财政、税费等方面的政策支持，在相应领域的法律法规和政府工作制度中尚未予以调整明确。基于此，为推进我国交通建设贯彻国防要求快速发展，应首先由国防交通主管机构统筹协调国家其他政府部门，逐步构建起与《国防交通法》相匹配的法律法规体系和行政规章制度(如图1所示)。具体来说，主要应从3个方向努力：一是通过顶层设计、系统论证，逐步修订、拟制交通建设贯彻国防要求各个法律层级的法律法规；二是通过国防交通主管机构牵头，协调国家其他政府职能部门，以司法解释、补充条款、修订等方式，调整其他领域涉及交通建设贯彻国防要求的法律法规；三是立足于《国防交通法》的基本要求，通过军地双方协商，调整完善交通建设贯彻国防交通工作制度。

3.2 试点先行，组织确立民用运载工具建造贯彻国防要求目录管理制度

正如上文所述，《国防动员法》主要是在第四章规定了交通建设贯彻国防要求项目管理的有关事项，规定了“与国防密切相关的建设项目和重要产品”实行目录管理的程序和基本组织方法，即确立了交通建设贯彻国防要求目录管理制度的基本框架。《国防交通法》在第四章“民用运载工具”中也规定国防交通主管机构应向社会公布“需贯彻国防要求的民用运载工具的类别和范围”，实质上再次确认了目录管理这一制度形式。但需注意的是，《国防动员法》中的规定是要求在民用运载工具和交通基础设施中均采取目录管理的形式，《国防交通法》中仅在民用运载工具部分确认了目录管理的制度形式。基于此，为落实《国防交通法》关于交通建设贯彻国防要求管理制度的有关规定，应以先行确定民用运载工具建造贯彻国防要求的目录管理制度为突破口。具体来说，主要应完成两项工作：一是由国防交通主管机构牵头，协调国务院各职能部门和军队有关部门，在行政法规层级确立各类交通运输方式贯彻国防要求目录管理办法；二是以目录管理办法为基本依据，参照其他领域的已有的管理目录，逐步公布各型民用运载工具开展贯彻国防要求的目录。

3.3 科学论证，完善交通建设贯彻国防要求技术规程和技术标准体系

交通建设贯彻国防要求技术规程属于贯彻国防要求法规体系的行政规章层级，而技术标准属于广义上的贯彻国防要求法规体系，二者均为《国防交通法》的落实提供了最基本的底层支撑，是交通建设贯彻国防要求规划结果的载体，并作为贯彻国防要求项目设计、建造、验收等工作的依据。这一点在《国防交通法》中有直接的体现，如《国防交通法》第十五条规定有关国防要求应“纳入交通设施、设备的技术标准和规范”，第二十一条规定应按照“相关技术标准和规范”进行“设计、施工和竣工验收”。因此，鉴于当前我国现行法规中仅有《铁路建设贯彻国防要求技术规程》一项较为全面的技术规程，国防交通主管机构应当尽快牵头，通过科学系统地论证，逐步构建完善的交通建设贯彻国防要求技术规程和技术标准体系。但是，考虑到当前我国关于交通重点目标分级理论、重点目标国防价值评价理论、精确制导武器对交通设施毁伤评估理论、国防路网规划理论等贯彻国防要求基础理论的研究尚不完备，可以借鉴铁路领域的实践经验，先行推出各类运输方式贯彻国防要求的技术规程，来规定贯彻国防要求的项目内容，进而逐步构建具体可行的贯彻国防要求技术标准体系。

图1 交通建设贯彻国防要求法规体系和配套行政规章制度构成

4 结 语

《国防交通法》的出台，有力地推进了国防交通法制化的进程，但就交通建设贯彻国防要求领域而言，《国防交通法》有关规定的落实还有赖于下位法规、相关领域法规、技术规程和技术标准体系以及目录管理制度等配套体制机制的逐步完善。需要以国防交通主管机构为主体，以《国防交通法》为基本遵循，系统论证交通建设贯彻国防要求法规体系构成和建设规划，通过协调军地双方，不断将交通建设贯彻国防要求法治化工作推向深入。

[1] 张春林，高志文.《中华人民共和国国防交通法》公布[R].解放军报，2016-09-04(6).

[2] 赵康，常春伟，王晓安，等.美俄两国公路建设贯彻国防要求的成功经验及对我国的启示[J].军事交通学院学报，2011，13(11)：1-4.

[3] 许超.隧道建设贯彻国防要求研究[D].天津：军事交通学院，2014：84-90.

[4] 康小歧，刘春生，郭学青.国外国防交通法规建设的特点与启示[J].后勤学术，2015(5)：62-64.

(编辑：张硕)

Legal System of Traffic Construction Implementing National Defense Requirements

LI Suiru, CHANG Chunwei, ZHANG Yanping, WANG Bing

(National Defense Traffic Department, Military Transportation University, Tianjin 300161, China)

To deeply carry out regulations of traffic construction implementing national defense requirements according toNationalDefenseTrafficLaw, after analyzing related regulations, the paper compares the relation and difference between current legal system andNationalDefenseTrafficLaw. It also summerizes and proposes following concrete countermeasures: setting up complete regulations and administrative rules, building catalog management system with civilian vehicles, and establishing technical regulations and technical standard system of traffic construction implementing national defense requirements.

NationalDefenseTrafficLaw; legal system; catalog management; technical standard

2016-11-15；

2016-12-28．

李遂汝(1989—)，男，硕士，助教．

10．16807/j.cnki.12-1372/e.2017.03.003

E234

A

1674-2192(2017)03- 0009- 05