国研中心宏观经济研究部研究员魏加宁：金融安全网建设至关重要

金融安全网理论的提出，对于防范金融危机至关重要。金融安全网存在漏洞，是2008年国际金融危机发生的重要原因之一。建立健全金融安全网，将是未来国际金融体系改革的主要议程，也是我国“十三五”时期的金融三大基础性改革之一。

什么是金融安全网？

狭义的金融安全网就是指存款保险制度。广义的金融安全网则包括金融机构的内控制度、外部的审慎監管，甚至还包括政府的危机救助。而金融安全网的核心内容是“三大支柱”或称“三大防线”。

第一支柱是外部的审慎监管功能。其目的是维护信用秩序；其主要任务是制订游戏规则，然后监管金融机构是否违规；其手段是现场检查和非现场检查等。

第二支柱是中央银行的最后贷款人功能。其目的是防范系统性风险，维护金融市场稳定；其主要任务是解决金融机构的流动性问题。其政策手段主要是再贷款等货币政策；其趋势有两个，一个是加强中央银行的独立性，另一个是使宏观货币政策与微观银行监管相分离。

第三支柱是存款保险制度。其目的是保护中小存款人利益；其任务是“付款箱”功能、金融机构重组功能（有人认为还应当包括辅助监管功能）；其手段是“限额保险”。从发展趋势来看，其覆盖面正在扩大，除了存款保险以外，还有证券投资者保护基金、保险保障基金等。

从金融安全网角度看2008年国际金融危机发生的原因

观察2008年国际金融危机可以有多种角度，从而得出不同的结论。这里，仅从金融安全网的角度来分析，似乎可以看到以下情况：

（一）关于美国次贷危机

2008年国际金融危机是由美国次贷危机引发的，究其原因，从金融安全网的角度来看，是由于美国金融安全网存在明显漏洞。

1.关于第一支柱

首先，与各国相比，美国的金融监管体系由于不断地“打补丁”，因而可能是世界上最为复杂的模式之一。美国金融监管实行所谓的“双层多元”模式，即在联邦一级有联邦储备体系、货币监理署、联邦存款保险机构、证券交易委员会等；但却没有全国性的保险监管机构。而在州一级，又有银行监管委员会、保险监管委员会等。体制错综复杂，既存在重复监管，又存在监管漏洞。其次，美联储身兼二职，既掌管宏观货币政策又负责部分银行的微观监管职责，容易导致二者的同步震荡。最后，近年来，尽管美国混业经营的趋势日益明显，但是其监管体制并未及时做出相应调整，导致监管漏洞出现。

2.关于第二支柱

进入21世纪以来，美联储的独立性被明显削弱。2000年IT泡沫破裂以后，美联储实行过度宽松的货币政策，成为美国政府实现“居者有其屋”社会政策的一个工具，结果制造了巨大的房地产泡沫。美国次贷危机爆发以来，美联储的独立性非但没有加强，反而更加弱化，其失衡的货币政策所潜伏的隐患将在今后逐步显现。

3.关于第三支柱

应当承认，如果没有美国联邦存款保险制度的存在，美国的这场金融危机还不知道会演变成什么样子。但是也应当看到，美国的存款保险制度保护的只是银行存款，没有覆盖到证券、保险等非银行金融机构，导致一些投资银行、保险公司等金融机构出现了“交易对手挤提”、“退保”等现象，并因此出现集中倒闭事件，引起金融市场震荡。

（二）关于国际金融危机

美国次贷危机迅速蔓延成国际金融危机，从金融安全网的角度来看，可以说主要是由于国际金融安全网几乎不存在。

1.在第一支柱上，明显缺乏一个强有力的国际金融监管机构

目前，虽有国际清算银行（Bank for International Settlements，BIS）、巴塞尔银行监管委员会（Basel Committee on Banking Supervision，BCBS）、国际证券事务监察委员会（International Organization of Securities Commission，IOSCO）、国际保险监管协会（International Association of Insurance Supervisors，IAIS）及联合论坛（The Joint Forum）1等，但大都为协会性质或论坛性质的机构，而非实质性的跨国综合监管机构。

2.在第二支柱上，最后贷款人功能不健全，国际货币体系存在明显缺陷

二战后初期实行的布雷顿森林体系，虽然由美元主导，但是有35美元兑换一盎司黄金作为约束条件，美元尚不能任意发行。20世纪70年代，布雷顿森林体系瓦解，对美元的约束条件消失，但是美元的主导地位依然存在，于是就出现了美元作为主要储备货币，可以任意发行却不受任何国际约束的奇怪局面。因此国际金融市场上缺少一个能够对国际储备货币进行有效约束的世界中央银行。

3.在第三支柱上，存款保险资金捉襟见肘，且不能覆盖所有投资者

此次国际金融危机以来，各国纷纷调整各自的存款保险限额，美国将其调高至25万美元，而有的国家干脆实行临时全额保险。各国各行其是，明显缺乏国际协调。甚至在一些国家，如美国，银行倒闭规模迅速扩大，导致存款保险机构资金捉襟见肘。此外，存款保险不能覆盖所有证券、保险等其他投资者，这也是此次危机迅速蔓延的一个重要原因。

从金融安全网的角度看未来国际金融体系的改革方向

目前，围绕着国际金融体系改革的话题，众说纷纭。但如以金融安全网（三大支柱）的理论框架作为分析工具，我们就不难找出正确的方向。

（一）关于第一支柱：成立国际性综合监管机构

从国际金融监管体系的角度来看，应当推动金融审慎监管的国际协调，早日成立一个能够肩负起跨国、跨金融业态的国际性综合监管机构。最近的一个趋势是，国际社会在努力强化金融稳定委员会（Financial Stability Board， FSB）2的作用，但能否最终发展成为跨国、跨金融业态的国际性金融综合监管机构还需世界各国达成共识并付出艰辛努力。而笔者认为，国际清算银行（BIS）可能更适合于做国际金融监管的协调者。

（二）关于第二支柱：成立世界性中央银行

从国际最后贷款人的角度来看，最理想的方案是成立世界性中央银行，发行统一的世界货币。但是从目前来看，这一方案路途尚遥远。作为一种过渡方案，可以考虑以20国集团（G20）为中心，成立一个“国际中央银行”，在一定范围内对超主权货币进行超主权约束。但此种方案的功效有一定局限，只能在20集团的范围内发挥主要作用。

作为现实可行的替代方案，可以将现有的国际货币基金组织（International Monetary Fund， IMF）改造成未来的“世界中央银行”，但条件是必须增强中国等发展中国家的发言权和投票权。

（三）关于第三支柱：做实国际存款保险协会

从存款保险角度来看，应当将现有的国际存款保险协会做实，使之成为一个具有较强协调能力并具有一定资金实力的国际存款保险再保险机构。此外，还应当逐步督促各国将存款保险的保障范围扩展至证券、保险等非银行金融机构，形成一个全面覆盖各类投资者的保障机制。

总之，只有将国际金融安全网尽快建立健全起来，才有可能有效防范各种金融危机，以及防范金融危机由一国范围演变成国际性金融危机。

加快完善我国金融安全网建设

对于金融领域改革与开放的顺序问题，即究竟应当是先改革后开放还是先开放后改革的问题，国内外学术界一直存在争议。麦金农的《金融自由化的顺序》一书，虽然明确阐述了作者自己的观点，但并未能平息这场争论。

对于中国来说，放眼当前世界经济形势，发达国家经济普遍走弱，国际金融市场动荡不定，各国汇率此起彼伏，因此正是推进人民币国际化的大好时机。但是，如果从国内金融体系状况来看，在金融机构改革尚未真正完成，利率市场化随时存在逆转的可能，金融安全网存在诸多漏洞的条件下，过快推进人民币国际化，就必然要冒巨大的外部风险，也很难经得起国际金融市场动荡的冲击，搞得不好还会出现倒退局面，重新实行外汇管制或冻结利率汇率。

因此，从稳妥的角度来看，首先还是应当加快推进国内金融改革，尤其是利率市场化、金融机构民营化以及金融安全网建设这三大基础性改革。这三项改革做不好或者不到位，其他方面的改革就无从谈起，即使是勉强异军突起也会带来较大风险，可能在出现危机后再倒退甚至退回到原点。受篇幅所限，本文仅谈金融安全网建设这一基础性改革。关于我国金融安全网建设，仍应从三大支柱着手。

（一）第一支柱：理顺监管体制

在审慎监管者方面，中国目前面临着两大关系需要加以理顺。

1.经营方式与监管方式存在错位，金融监管面临巨大的结构性风险

从经营方式与监管方式的关系来看，要么是分业经营—分业监管，要么是混业经营—混业监管。但是，中国金融监管领域目前面临的最大结构性风险就是，一方面在力推混业经营，而另一方面又坚持分业监管不变。这种监管体制与经营体制的扭曲和错配，必然会导致监管真空，形成金融隐患。美国次贷危机就证明了这一点：次级抵押贷款原本是一个银行业产品，将其证券化以后就跨到了资本市场，然后又给它上了各种保险之后就跨到了保险市场，因此在次贷产品层面上三个市场已经被打通，但是美国实行的是分业监管体制，以至于从每一个监管者的角度来看，自己所管辖的领域都似乎平安无事，但是整个金融市场却不断积累着巨大的系统性风险。

中国2015年的股市大幅下跌也再次证明了分业监管已经越来越不适应金融市场的发展，尤其不适应混业经营快速推进的态势。因此，必须加快推进金融监管体制改革，最好能够将“三会”合并，即使暂时还合并不了，至少也要在“三会”之上尽快建立起有效的监管协调决策机制，以应对日益深化的混业经营趋势和相互贯通的系统性风险。

2.中央与地方之间的关系不顺，地方政府有发展动力而无监管职能

长期以来，我国一直强调要维护全国统一的金融市场，因此迟迟不肯赋予地方政府一定的金融监管权限。但是一方面，从理论上讲，金融市场实际上是分层次的，并非所有金融机构都一定要跨区经营，更非所有金融风险都一定会跨区冲击。如果所有金融机构，不分大小，不分经营范围，都一律由中央政府统一监管，那么就有可能出现因信息链条过长而出现信息时滞、信息失真和决策时滞。

另一方面，从现实来看，近年来全国各地各级政府大都设立了形式各异、职能不同的金融办。 这些金融办有一个共同特点，就是大都只关心发展本地区各种类型的金融产业，但对于随之而来的金融风险却不闻不问或视而不见，于是就在地方层面形成了金融发展有动力、金融风险无人管的收益、风险与责任不对称的畸形局面。

我们早在2006年的《金融领域中央与地方关系》课题研究中就明确提出应当实行中央与地方分级监管，主张赋予地方金融办一定的金融监管权限；后来又进一步提出三级监管的主张，以便与财税改革和行政体制改革中将五级政府变为三级政府的改革目标相一致。

所谓三级监管，有三层含义：首先，凡全国性金融机构、全国性金融交易市场，包括外资金融机构，均由中央政府统一监管；其次，凡地方性金融机构、地方性金融交易场所，包括城市商业银行、农村商业银行、信用社，地方性金融交易所等，都一律由省级政府负责监管；最后，对于那些小贷公司、典当行等准金融机构的准金融活动，应交由市级政府负责监管。为此，需要尽快赋予地方政府（金融办）与其职责相适应的金融监管权限，以使其能够对基层的（准）金融机构和（準）金融活动进行有效监管，并承担相应的救助职责。只有各级政府的责任与收益、风险相对称，才不会出现监管真空。

（二）第二支柱：加强中央银行独立性

在最后贷款人——中央银行方面，主要存在四大问题。

1.中央银行缺乏应有的独立性

应当承认，在实行了大区分行改革之后，地方政府对于中央银行货币政策的直接干预已经大大减轻，但是迄今为止，货币政策仍会受到来自其他方面的干预，中央银行在货币政策方面的决定权仍然脆弱。

之所以要强调中央银行的独立性，一方面，从理论上讲，国外学者早有大量研究，并且已经成为教科书中的基础知识。另一方面，从实践上讲，最近的一个案例就是日本泡沫经济的深刻教训。

2.货币政策决策机制不规范、不透明

中国要想参与全球治理，首先要实现自己国家治理的现代化，而中央银行的独立性和货币政策决策的规范性，正是市场经济条件下国家治理现代化的基本内容之一。

在加强中央银行独立性、规范货币政策决策方面，当务之急主要有以下两个方面。

一是将中央银行从政府序列脱离，转为对全国人大负责。同时，为了不降低中央银行的权威性，建议将央行行长纳入“三副两高”体制，并且为了确保中央银行的独立性，中央银行需要脱离财政预算管理体系，实行独立核算，直接对人大负责。

二是将货币政策委员会做实，从目前的咨询机构提升为决策机构，实行投票表决，发言记录在案，并延后予以公布（美联储是5年以后，日本央行是10年以后对社会公开），以供专家学者事后研究参考，实现社会监督和历史问责。

3.国家外汇管理局定位方面

一个国家在必要的时候稳定汇率是可以理解的，但是稳定汇率就要有人付费，要有人承担成本。在日本等国家，稳定汇率的职能是在财政部，当国家需要稳定汇率时，就会由财政部负责筹资或借款来购买过剩的外汇。在我国，由于稳定汇率的职能在国家外汇管理局，在中央银行下面，当需要稳定汇率时，或者通过发行货币，以外汇占款的形式来实施；或者收缩货币，动用外汇储备来进行，实际上不利于维持货币政策和宏观经济的稳定。因此，建议把外汇局职能转移至财政部下面。

4.大区行改革有待继续推进

近年来，一些人士提出废除大区分行，回到省分行体制。这里首先需要搞清楚的是，当初为什么要设置大区行？一个重要原因就是为了排除地方政府对货币政策的各种干预。应当承认，自设立大区行以来，地方政府的直接干预已经大大减弱，这是不争的事实。如果贸然倒退，会重蹈历史覆辙。

大区行的体制设计对其功能的发挥有重要影响。在实行大区行改革时，由于未将大区行定位为副部级，大区行的行政级别被人为压低，影响其正常运转。因此，建议将大区行定位为副部级，以加强大区行的作用。

强化大区行的作用还有一个更重要的经济理由，就是货币政策的差异化问题。众所周知，我国幅员辽阔，地区差异巨大，根据以往经验，每当经济升温时，大都是东部沿海地区先行升温，然后是中部地区，最后是西部地区，但每一次宏观调控都是“一刀切”，久而久之，地区间的差距就越来越大。于是就有一个货币政策要不要保留一定地区差异性的问题。在美国，各大区储备局之间是可以存在政策差异的。而中国同样是一个国土辽阔的大国，货币政策是不是也可以有一定的地区间差异？

（三）第三支柱：完善金融投资者保护机制

在投资者保护机制方面，中国早已有了证券投资者保护基金和保险保障基金，经过二十多年的努力，存款保险制度也终于在2015年5月正式建立起来。

但目前遗留问题主要体现为以下三个方面：一是应当尽快将存款保险基金独立出来，成为与“一行三会”并驾齐驱的一个法定机构；二是逐步将证券投资者保护基金、保险保障基金与存款保险整合起来，成为一个统一的、全覆盖的金融投资者保障机制；三是加快资金筹集、人员储备、技术培训等准备工作，以应对正在快速暴露的金融风险——因为风险暴露速度可能比我们原先预想的要快。（本文摘编自作者所著《如何实现国家治理现代化》一书，中国发展出版社即将出版；本文内容为作者个人学术观点，与所在单位无关）

注：1.1993年初，巴塞尔银行监管委员会、国际证监会组织和国际保险监督官协会成立了一个三方小组，主要研究对大型多元化金融集团的监管问题。1996年，3家国际监管组织建立了联合论坛（The Joint Forum），就金融集团的监管提出意见。

2.1999年4月，7大工业国（G7）在瑞士巴塞尔会议上决议成立金融稳定论坛（Financial Stability Forum），通过加强金融监管方面訊息交流与合作，进而促进全球金融体系稳定。2009年4月，由于金融风暴重创全球经济，20国集团（G20）于伦敦高峰会上通过，将原金融稳定论坛改为金融稳定委员会（Financial Stability Board），其权责包括评估全球金融系统优缺、监督各国金融体系进行改革、促进各国政府交换相关讯息、建议并加强合作，以及为跨境风险管理制订解决方案等。