“京人京车”背后的管制逻辑

刘湘琛

在一个利益分配關系业已成熟的传统行业，一种新的生产方式如何与法律所代表的传统的利益分配方式博弈？政府的选择至关重要。

[城·事]

“京人京车，沪籍沪牌”

如何弥合政府的管制思维与社会对政府的公共服务期待之间的差距，在当下的治理实践中仍是一个富有挑战性的问题。最近，颇为引人注目的网络预约出租汽车管理办法的出台，就是一个典型的例子，又一次折射出两者间的对立。

自11月1日起，由交通部牵头，联合工信部、公安部、商务部等国务院六部委制定通过的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》正式施行。一直以非法身份存在的“地下黑车”、临时载客的私家车、顺风车等拥有了合法的“网络预约出租车”的新身份。此举有望改变长期以来一直存在的“出行难”、“出行贵”的状况，公众对此充满期待，称之为“网约车新政”。

作为这一部门规章的后续制度跟进，截至11月2日，全国已有58个城市公布了网络预约出租车实施细则意见征求稿，特别是北京与上海同时发布网约车新规细则。然而，以北京、上海为风向标，不难看出，各地的实施细则对网约车基本持“严控”的态度。北京规定网约车须为京人京车，上海网约车则需沪籍沪牌，各地的实施细则均对车辆和驾驶员作了标准不一的明确限制。“京人京车，沪籍沪牌”成了网约车新政的代名词。

公众对此颇为失望，认为这一管控过严的地方细则将对网约车的发展造成严重影响，网约车的数量将会急剧下降，车费将翻倍，老百姓出行又将回到“打车难”、“打车贵”的状况。更有行政法学专家直言不讳地指出，“京人京车”的管制逻辑已经涉嫌户籍歧视，违反了行政许可法规定的市场统一原则、公平原则和市场自主原则。

[分析]

网约车的生存逻辑

“行”作为人最基本的生活需求之一，近年来随着城市交通拥堵现象日益严重，如何便捷经济地出行成为城市人的主要困扰。对此，公众期待尽可能获得方便、快捷、经济的出行资源。

但现实往往是，我们一面苦苦等候，在急需用车的特定时段，甚至愿意溢价支付出行费用，却仍然等不到一辆空车；而另一方面，空载行驶的出租车司机也在苦苦寻找客源。这一供需之间的时间差和信息不对称，既是之前孕育“黑车”的温床，又催生了以“优步”、“滴滴”等打车软件为平台的网约车运输市场。

以“优步”为例，其创始人特拉维斯·卡兰尼克有感于某次打车的艰难，意识到弥合这种信息不对称也是一种商机，遂产生开发一种实时打车软件的念头——只要在手机上点几下，就会有一辆最近的空车向自己驶来。就是凭借这一创意，依托互联网技术和强大的后台计算方法，实现用户与最近车辆的有效对接，“优步”在短短五年时间里打入全球58个国家。

无论是“优步”还是“滴滴”，均采用线上线下同时运作的经营方式。线下和出租车司机、汽车租赁公司和私家车主签订合同，由他们提供车辆。线上则实时接受客户通过打车软件发出的用车信息，利用互联网实现客户与车辆的对接，有效降低了空载率，实现了市场资源的更高效配置。调查显示，在使用打车软件后，45.1%的出租车司机认为每月空驶率下降10%以上，40.8%的出租车司机认为每月行驶里程增加10%以上。

深入分析“优步”及“滴滴”的运作模式，不难发现，它们是以方便的软件平台对接老百姓最基本的生活需求，在短时间内就可以拥有大量用户；而凭借这一坚实的用户基础，又可以打出“高科技产业牌”和“互联网经济牌”吸引资本大量注入。这一模式，被视为共享经济或新经济的代表。

如今这个世界，互联网无处不在。不仅是交通出行领域，许多传统行业，如住宿、餐饮、医疗、教育等领域，都已经发生、或者在酝酿着同样的变革。

市场乱相：各国政府的管制逻辑

然而，正当网约车市场的共享经济以摧枯拉朽之势迅速成长之时，怀疑甚至遏制的力量也在集结。

作为全球打车软件的鼻祖，“优步”最致命的问题在于触碰了客运行业的法律底线。考虑到交通设施的空间容量，特别是交通秩序、公共安全等重大公共利益，以及乘客自身的安全等重要因素，各国的法律大多将营利性运输服务纳入法律监管的范畴，制定相应的市场准入标准，并实行严格的政府审批和行政许可。

到目前为止，各国的惯例是，城市客运系统主要依靠公共交通运输和地铁线路，对出租车行业则通过运营牌照控制司机、车辆的资质和数量，实行政府管控。利用城市公共交通资源进行营利性服务的交通工具，如出租车等，必须取得国家交通管理部门登记核准的营运牌照，否则就是非法营运。

根据这一法律红线，没有相应营运资质的私家车如果进入有偿客运市场，实质就是“黑车”。

无需讳言，网约车的前身，仅有一部分是原来就取得道路运输经营许可证的出租车，但还有相当数量是公众熟知的“黑车”，以及散见于生活中的私家车“拼车”和“顺风车”。

大量“黑车”借打车软件非法营运，这是对网约车市场进行政府规制的事实基础。有数据显示，自2015年年初至2015年7月，北京市交通执法总队共查处非法运营私家车、租赁车2147辆，涉及“滴滴专车”平台从事非法运营车1211辆，涉及“优步”平台170辆，“神州专车”平台200多辆。

值得注意的是，原本属于非法性质的“黑车”、私家车“拼车”及“顺风车”等，因为有互联网及打车软件的支撑，得以改头换面，成为新生的“网络经济”、“共享经济”，在为民众带来看得见的方便、实惠的同时，也获得业界的一致叫好。正因为社会舆论几乎一边倒的支持，中国政府曾经对这一类包装在“网络经济”、“共享经济”名义下的非法营利性交通服务颇感为难。

与中国对应的是，不论是在美国本土，还是近几年其主攻的海外市场，“优步”面临的相关争论甚至法律纠纷从未停止过。在美国本土遭遇费城汽车公司起诉之后，它在波士顿、纽约、华盛顿多地也因违规而受限。

从2014年年初至2014年7月中旬，从伦敦到巴黎，从马德里到米兰，从布鲁塞尔到柏林，欧洲多座主要城市，上万名出租车司机走上街头参加游行示威活动，抗议“优步”的“不正当竞争”。所谓不正当竞争，是指“优步”能够让消费者打到无运营牌照的“黑车”。法国政府随即宣布，2015年在全国范围内禁止使用“优步”私家车拼车服务——“优步Pop”软件。

德国、荷兰和西班牙也对它进行了“封杀”。2014年，德国汉堡和柏林监管部门先后以司机没有合法经营执照、乘客安全没有保障为由，禁止“优步”提供营利性私家车载客服务。“优步”向法庭起诉失败，不得不下调服务价格，以符合私家车不得营利搭载的规定，并与正规出租车合作。

同样的法律背景也使“优步”在进军亚洲市场时屡屡受挫。韩国立法禁止私家车提供出租车服务；在泰国，“优步”被指控没有适当的职业登记，司机没有适当执照；在印度，“优步”被禁止在新德里提供任何形式的服务。

【路径】

以规制促转型：管制的逻辑与艺术

以“优步”为代表的网约车打车平台在现代社会遭遇了“冰火两重天”。一方面，是世界各地出租车司机的围剿、行业协会的排挤、政府与法院联手下达运营禁令；另一方面，是基数庞大的普通民众纷纷加入使用者大军。它的被打压以及广大用户对它的接纳，实际上折射出社会发展中永恒存在的一个问题：在一个利益分配关系业已成熟的传统行业，一种新的生产方式如何与法律所代表的传统的利益分配方式博弈？

“优步”代表了一种新的资源分配方式和理念。它的创立源于一个梦想：建立一个自来水般流畅的出行网络。依靠后台先进的计算方法和互联网大数据，“优步”采用派单模式，为每一个用车客户，精确匹配最近的车辆，在提供服务和需求服务之间，建立一个无缝高效的运转渠道。正如它的创始人特拉维斯·卡兰尼克所描述的：无处不在，有求必应，对一切都是开放的。这同时也是共享经济的理念。

私家车在大多数情况下确实是闲置不用的。“优步”以更优的资源配置方式和共享经济理念，实现更快捷更经济的出行，但是却触到了法律的雷区。“优步”进入的国家几乎无一例外地禁止私家车进行营利性交通运输服务，由于城市交通运输容量有限，出租车经营牌照同样被严格限制。

以北京为例，尽管北京的常住人口不断增加，但出租车数量长期维持在65000辆，十年未变。无论从哪个方面来说，法律几乎都未给网约车留下必要的空间。强行打压不可能奏效，但也不能放任其发展，网约车的法律僵局应该如何破解？

对此，中国政府表现出较为灵活的与新兴事物妥协的艺术，以规制促成传统出租车行业与共享经济的共同发展。

在全球尚无先例的情况下，我国政府首次将网约车定位为“网络预约出租车”，将其融入整个城市综合运输体系之中，赋予其合法身份，并明确了“适度发展”的指导方针。而对于传统的巡游出租汽车，则以“互联网+”思维促进其转型升级，推进两种业态的出租汽车融合发展。在这一过程中，同时发挥市场机制作用和政府引导作用。

发挥市场机制作用体现在，对于网络预约出租车，实行市场定价。而政府的引导作用则是通过对驾驶员的户籍和驾照的地域限制、对网约车辆的车牌、车龄和车型限制体现出来，以间接控制网约车数量，杜绝其无序发展，也间接影响市场定价。而对于传统出租汽车，虽然仍实行严格的政府定价，但因網约车加入竞争产生的倒逼机制，促使其在不提高价格的情况下提升服务质量，这又是市场机制的作用。

这种规制网约车的中国逻辑，在现有法律政策基础上为网约车开拓出合法的生存空间，虽然步子迈得不是很大，但符合城市发展的整体利益。

政策环境始终是影响一个产业尤其是一个企业勃兴败亡的基础要素，而且往往不可逆转。在一个利益分配关系业已成熟的传统行业，一种新的生产方式只能凭借更高效的资源配置方式撼动传统行业的利益分配格局，从而促使政府设定新的制度环境。在这一过程中，是加速其落地还是阻碍其发展，政府的选择至关重要。