环太湖地区水生态合作治理：建构跨域水环境治理体系

杨征征

（中共苏州市委党校，江苏 苏州 215006）

环太湖地区水生态合作治理：建构跨域水环境治理体系

杨征征

（中共苏州市委党校，江苏 苏州 215006）

在具有顶层意识的综合治理方案的引导下，环太湖地区以不同类型的示范区建设为点，以水环境综合治理重大重点工程建设为线，通过制度建设和制度创新促进各级政府、各类社会组织、公民个体积极参与评介监督，推动着环太湖地区的生态合作治理的良性运转。

环太湖；综合治理；生态文明

在生态文明建设中，水生态占据着非常重要的地位。水是一切生命的源泉，是稀缺的天然资源，水资源的稀缺性和流动性决定了生态文明建设必须坚持全局性和整体性，建立多元联动跨区域的综合合作治理体系成为必然。环太湖地区城市在水环境治理实践探索中，形成的跨界综合水治理体系，为全国范围内的生态合作治理积累了经验。

一、太湖水生态建设面临的挑战

太湖流域面积约3.69万平方公里，行政区划包含沪苏浙皖三省一市，其中江苏省占比最高，达到53%，浙江省占33.4%，上海市占比13.5%。太湖作为我国第三大淡水湖，处于太湖流域中心，源接西部山区水系，和黄浦江水系、吴淞江水系贯通，人工运河江南段与之紧密联系。环太湖周边城市主要有苏州、无锡、常州、湖州、嘉兴五市，关涉了江苏浙江两省，构成了一个地缘性新概念——环太湖地区，意指以太湖为核心的地区，是太湖流域水环境治理的关键地带。作为长三角的重要组成部分，环太湖地区城市在长三角一体化进程中，借助工业化、城市化、信息化等模式快速发展，成为中国经济发展中不可小视的地带。与此同时，由于城市经济的快速发展，人口基数也不断增长，给太湖流域水生态环境带来了巨大的压力。自20世纪80年代以来，太湖水体水质每10年下降一个层次，水污染事件、水事纠纷不断。

水资源是一种非常重要的经济资源，环太湖地区早期的经济发展从某种程度上来说，就是依托水资源便利的粗放型发展。依靠水资源优势、区域环境优势和交通优势，环太湖地区城市吸引了大量外资或民间投资，形成了以房地产和基础设施建设为主导，以制造业为龙头的工业化的经济发展模式。以苏州、无锡、常州等地为代表的“苏南模式”一度成为全国各地追捧和仿效的对象，并在中国地方城市发展中长期位于领跑者行列。经济的高速增长往往伴随着高能耗、高污染，而这些高能耗、高污染最直接的表现就是对太湖水生态的破坏，村村点火、户户冒烟的村镇工业化模式，让太湖水体水质开始直线下降，到21世纪初期，太湖平均水质降为劣Ⅴ类。工业经济早期的发展以牺牲自然资源为代价，在这个过程中，作为公共资源的太湖水系，就像奥斯特罗姆所言的“公共池塘资源”，作为“一种人们共同使用整个资源系统但分别享用资源单位的公共资源，在这种资源环境中，理性的个人可能导致资源使用拥挤或者资源退化的问题”。［1］5太湖水生态的恶化状况给环太湖地区敲响了警钟，2007年太湖蓝藻事件更是让人们对经济发展中的经济理性思维进行了深刻反思。太湖水环境面临的现实问题，一方面来自人口数量和产业发展造成的污水总量的增加，另一方面还面临发展过程中围湖造地等普遍做法对水域面积的侵占。虽然从二十世纪九十年代末期，成为江浙经济较发达城市的环太湖五市就开始优化产业结构，努力实现产业结构调整与增长方式的转变。但是，由于太湖流域行政区域的分割和水体的流动性，不同标准和体系的水环境治理方式，会使得处在水域不同位置的市民和企业承担不同的水资源管理制度成本与收益，水环境治理的效果并不明显，甚至一度恶化。

随着长三角经济一体化的发展，已经进入后工业阶段的环太湖地区，人口会持续增长，人均消费水平会不断提高，生态和环境将面临着新一轮发展带来的巨大压力。城际高速公路、铁路、轻轨更是加速了人的流动和各种生产消费，在这些生产、流动、变化中，最终的消费依然是水资源的消费。相较于其他治理，水治理是最能体现一个政府和地区现代化程度的地方，突击整治方法无法应对水环境的挑战，在城市现代化进程中伴生的环境问题，必须以绿色生活方式来解决。2007年的太湖重大水污染事件，让全国人民对水健康和水安全问题有了一个清醒的认识，也启动了太湖跨界水生态合作治理的重要实践。虽然不同利益主体之间有着不同、甚至相互矛盾的利益诉求，但水治理却不能存在差异，必须以系统整体化思路来统摄。2008年《太湖流域水环境综合治理总体方案》的出台，可以说是太湖流域从各自为政，到综合治理的一个标志性转折。在全国经济发展的新常态下，环太湖地区经济转型依然是一个关键词，而水生态环境建设却是城市转型发展中不变的主题。

二、太湖水环境治理的路径选择

党的十八大报告把生态建设理念提到了前所未有的高度，在改革进入深水期，摆在环太湖城市面前的水生态建设也走到了必须以全域生态理念为导向的全面转型的历史关口。按照中央要求，结合地方实际，太湖水生态建设需要在先进理念指导下的顶层设计来统领太湖水域的综合治理。顶层设计（TOP-DOWN）作为一种对目标实现的战略规划，绝不仅仅只是中央设计或者说上层设计，更应该是每一个社会组织、社会公民的思维意识。中国社会结构的现实是大政府小社会，公民的水生态意识在过去的几十年中虽然有了较大的进步，但是仍然还处在较低层次。在跨界水生态建设上，依然需要依靠中央统筹协调主导。事实上，跨区域资源调配工程本身就是我国的一项重要的长期的战略工程，通过对不同地区资源的合理调控，实现对自然资源的高效利用，让中国的社会经济持续快速地发展。常规的生态补偿机制，遵循损害者付费的原则来进行水污染治理，在机会成本和生态补偿/修复成本进行系统调配，这种方式在协调生产和污染之间的矛盾上发挥了一定作用，但是由于计算体系的不完备性以及早期社会生态意识发展的低层次性，这种财政转移支付并不能真正化解生态破坏问题。先污染后治理或者边污染边治理在缺乏顶层意识的基础上，并不能遏制水生态恶化的状况，更不要说水生态环境的改善和修复了。

太湖水生态是环太湖地区整体文明建设的基础，解决太湖水生态环境问题必须从思想源头上进行转变，要祛除对水资源的工具化和功利化的使用。理论和理念是行动的先导，无锡、嘉兴、湖州、苏州、常州等城市早在1997年就联合召开了跨省市的可持续发展战略研讨会，邀约了百多位专家学者就环太湖地区可持续发展的水资源、产业结构、城市建设等问题进行了研讨，在太湖水生态建设需要跨界综合治理上获得了共识，并尝试打破以政府为主体这种单一模式下的水环境治理。在社会转型帷幕之下，利益主体和社会结构的变化更是要求新的生态治理模式与之相配，而这种新模式转换的重点就在于社会整体思维意识的革新，其显著特征就是政府、社会、个人三者共通的顶层意识和顶层设计。

环太湖水生态建设在中央精神的指导下，以跨界综合治理高层次联席会议制度、统一协调的流域水环境管理体制、主要领导人目标责任制来全面展开，融水生态建设于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的全过程中，这种治理新格局要把传统的单一主体的生态治理推向多元主体参与治理，更是需要在顶层设计下形成“持续性的发展意愿、凝聚力极强的经济行政机构、良好的政商关系以及有选择性的产业政策”［2］8，将地方经济发展的逻辑与多元主体的生态环境诉求统一起来，避免国家政策失灵和府际矛盾的产生，毕竟大政府模式就像托克维尔所指出的：“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。”［3］100传统的以政府为中心、社会自治力量为辅助的治理模式，已经无法解决当今复杂和多元的社会问题，特别是新出现的、更为复杂的水生态问题。在新的历史条件下，必须形成协作共治的新型治理模式，而生态利益就成为协调公共责任与个体责任、国家利益与地方利益的共同价值诉求，是形成有效沟通和合理利益分配方案的最好平台。要使得公共责任与个体责任、公利益与私利益在更高层面达成一致，首先是要树立“公共人”意识，培养和培育社会公民的权利本位意识、参与意识，充分调动利益相关人的有效参与，从“公共人”的公共利益最大化角度来产生有效制度，提升生态治理总效率，实现经济发展、生态优美、人民满意的多赢局面。

三、环太湖跨界水生态建设的实践

保护生态必须依靠制度建设，跨界水生态建设更是需要建立、健全水生态的各项制度，为太湖水生态提供长期稳定的动力和保障。《太湖流域水环境综合治理总体方案》作为环太湖地区综合治理的指导，从流域角度来解决太湖水环境可持续发展问题，是太湖水生态建设上的一个有效举措。方案从总体上来看，主要集中解决饮用水安全，通过重点项目和一般项目管理来推进太湖水生态修复，同时倡导社会参与。在整个太湖流域内的主要入湖河流和行政交界河流断面都设有水质监测点，实施动态监测，并由国家权威部门定期考核跨界断面数据，对太湖污水总量和行政区控制断面的出境污染物浓度超限严格问责。在完成太湖治理第一阶段目标后，太湖综合治理机构在2013年根据太湖治理面临的新情况和新问题，对《总体方案》进行修编，并通过国务院批复，形成《太湖流域水环境综合治理总体方案（2013年修编）》，并通告两省一市（江苏省、浙江省、上海市）人民政府，要求各级政府增强“一盘棋”的全局观念，将太湖治理纳入常态化工作，明确各个层级的任务及责任考核，不断巩固和深化太湖水环境综合治理工作成果，提升治理水平，同时总结经验，为全国湖泊治理提供有益借鉴。

生态资源和生态环境是城市繁荣发展的根本。环太湖地区作为一个历史上就紧密关联的区域，作为长三角的一个核心地带，已经不是单纯的临湖而在的五个城市，更是一个整体性存在的 “流动的空间”。生态环境问题虽然在先天上会引发不同利益阵营、不同利益主体间在资源利用上的利益冲突，但是水资源的流动性却把利益冲突集中于一点，让环太湖流域水生态治理达成共识，就像恩格斯所指出的：“我们也逐渐学会了认清我们的生产活动的间接的、较远的社会影响，因而我们也有可能去控制和调节这种影响”［4］385。在水生态问题日益凸显的今天，形成相互联动的综合生态治理体系成为解决环太湖地区水治理问题的必然选择。通过综合协调的行政区域管理，破除太湖行政割据，强调整体性管理，环太湖地区在太湖水生态建设上做出了有效尝试。绿水青山才是金山银山，太湖流域辖区在恢复太湖碧波总目标的指引下，致力于化总体目标和宏观政策为明确的行动。例如在江苏省现代化指标体系建设中，水环境指标就是一个极其重要的标尺，环太湖的苏州、无锡、常州通过对国际国内现代化指标体系的深入考察和广泛研究，结合自身以及太湖关联城市的实际发展状况，拿出了系统详实的分析报告，指导辖区太湖水生态建设。在过去十来年中，具有地方特色的市级现代化建设指标体系纷纷出台，这些现代化指标的集合，指向的是经济发展程度、产业结构水平、综合竞争能力这些现代化的核心内涵，体现了节约优先、生态优先的理念，丰富了生态现代化发展的内涵。与此同时，以城市群为单元的国家自主创新示范区建设也在创新驱动、转型发展上为太湖跨域水生态建设提供了强有力的智力支持。太湖流域有其特定的自然属性，目前太湖地区的综合治理是以水安全为第一目标，并在此基础上形成全流域范围内的生态管理、环保管理、风光管理等内容的目标与制度，依循太湖的自然属性的流域管理为太湖的建设与发展奠定了良好的基础与环境。环太湖流域五市所处地势各不相同，湖州处来水，东北面苏州、无锡处出水，总的来看，入水口与出水口繁多，沟通了众多排水河道，这要求各区域必须执行各有侧重而又相互关联的管理措施，也就要求在制定统一体系时的参数设定要考虑到各自特点，实现各有分工的整体联动。通过客观描述并剖析环太湖区域发展中的问题，太湖各区域针对环太湖地区生态体系发展的总体原则，结合本地实际状况，探索出适合水生态大系统的生态子系统，共同推进太湖水生态建设。

历史发展表明，城市的真正发展，各行各业都要向一个目标努力才能达成，环太湖地区水生态环境治理经历了频率失调、勉强协调，最后达成一体化协调的过程。在太湖水环境综合治理过程中，环太湖地区聚焦太湖治理的重大科技需求组织科技攻关，完善“政府引导、市场运作、多元投入”的投融资机制组织，以高标准、全覆盖、最先进的要求，进行太湖水环境监控和治理；通过深入开展生态创建，生态市、环境优美乡镇等系列示范点的创建，发动全社会参与，形成太湖治理工作齐抓共管的良好局面；综合运用法律、经济和必要的行政手段，推进太湖流域产业结构调整。对环太湖地区城市而言，水生态体系要在借鉴以往体系的基础上来发展，由于上海的辐射，环太湖城市大量外来人口聚集，其生产和生活方式的差异和碰撞，对客观分析环太湖地区经济社会发展与资源环境的相协调造成了一定的难度，需要各地加大数据采集，并在此基础上进行统计分析和实证分析。在大数据分析和展望的基础上，实施严格的水资源保护与集约利用制度，强化工业废气废水污染防治，试行土地生态服务功能管理制度，新建和修复太湖湿地。“十三五”期间，太湖流域水环境综合治理，通过明确了目标、行动、责任，全面深化河长制，在“和中有异，和而不同”的太湖文化定位中，以科学化、法治化、智能化的太湖协调治理制度为基础，持续完善跨域水环境治理体系，努力构建多元化主体积极参与的跨界太湖水生态治理格局。

［1］埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道：集体行动制度的演进［M］.余逊达，陈旭东，译.上海：上海三联书店，2000.

［2］朱天飚.比较政治经济学［M］.北京：北京大学出版社，2006.

［3］托克维尔.论美国的民主［M］.董果良，译. 北京：商务印书馆，1995.

［4］马克思恩格斯选集：第4卷［M］. 北京：人民出版社，1995.

The Governance of Water Ecological Cooperation around Taihu Lake and the Construction of a Trans-regional Water Environment Governance System

YANG Zhengzheng
(Party School of Suzhou Municipal Party committee of the CPC, Suzhou 215006, China)

The water environment management of Taihu Lake is a new model under the top-down guidance. A trans-regional water environment governance system has been constructed in Taihu Lake areas. In order to ensure the efficient trans-regional system, the construction of both key projects and types of demonstration areas has been strengthened, and the system construction and innovation have been promoted, which calls for active participation and close supervision by not only the government but also social organizations and citizens.

Taihu Lake areas; comprehensive treatment; ecological civilization

TV213.4

A

1008-2794（2017）03-007-04

2017-03-26

杨征征（1979— ），女，湖北钟祥人，讲师，博士，主要研究方向为党的建设、生态文明。