《财政部门监督办法》部分条文的理解与适用（一）

●陈渊鑫

《财政部门监督办法》部分条文的理解与适用（一）

●陈渊鑫

财政监督是财政管理的重要组成部分，在保障财政职能作用发挥、提高财政管理水平、严肃财经纪律、推动源头治腐、促进社会和谐等方面具有十分重要的作用。我国财政部门实施的监督主要法律依据分散在 《预算法》《会计法》《注册会计师法》《政府采购法》《财政违法行为处罚处分条例》《财政检查工作办法》等法律法规中，缺乏整体性和系统性，并在一定程度上影响了财政监督职能作用的发挥。同时，各级财政部门在财政监督实践中积累的一些有效做法和经验，如监督理念由检查型向管理型转变，监督内容由注重查补收入向收支并重转变，监督方式由注重事后检查向事前审查审核、事中跟踪监控、事后检查处理有机结合的全过程监督转变，监督目的由关注和查处财政违规事项的“纠错”型向建立完善的内控机制、促进财政管理的 “预防”型监督转变，由安全性和合规性向效益性监督转变等等，也需要以法律制度的形式确定下来。为此，财政部为规范财政部门监督行为，加强财政管理，保障财政资金安全规范有效使用，维护国家财经秩序，制定了《财政部门监督办法》（财政部令第69号，以下简称 《办法》），自2012年5月1日起施行。《办法》包括总则、监督机构和人员、监督范围和权限、监督方式和程序、法律责任、附则6章，共计29条。其对财政部门实施监督的对象、原则、监督机构及其职责、监督范围、监督权限、监督方式和程序等方面内容作了全面规定，是一部综合性的财政监督管理制度。为此，本文结合财政监督实践对《办法》的部分重要条文予以解读。

一、适用范围

法律条文：

第二条 县级以上人民政府财政部门（以下简称财政部门）依法对单位和个人（以下统称监督对象）涉及财政、财务、会计等事项实施监督适用本办法。

省级以上人民政府财政部门派出机构在规定职权范围内依法实施监督。

法律条文重点内容解读：

本条是关于财政监督办法适用范围的规定。

法的适用范围，就是法的调整范围或者效力范围，通常包括空间效力范围、对人的效力范围和时间效力范围。空间效力范围，即适用的地域范围，也就是指法律规范能够在什么地方发生效力。对人的效力范围，也就是法律规范适用的主体范围，即对哪些主体有效。时间效力范围，即法律规范何时生效。本条主要涉及对人的效力，并重点对《办法》适用的财政监督主体、监督对象、监督内容等作出了具体规定。

（一）财政监督主体

我国财政监督主体一般是县级以上财政部门，财政部门内设的监督检查机构没有行政执法主体资格。由于我国尚未制定行政组织法，因此，财政部门的具体职权一般由“三定方案”予以确定。具体而言，《国务院办公厅关于印发财政部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、《中央机构编制委员会办公室关于印发财政部驻各省财政监察专员办事处职能配置、机构设置和人员编制规定的通知》分别对财政部及财政部派出机构的职权进行了规定；各省财政部门的“三定方案”分别对省级财政部门及其派出机构的职权进行明确。财政部门在行使行政执法权时，必须在法定的职权范围内行使职权，不得越权和滥用权力。值得注意的是，目前《财政违法行为处罚处分条例》已经明确了省级以上财政部门派出机构对财政违法行为的处罚权，但对于会计违法行为的执法资格并未赋予派出机构。另外，注册会计师违法行为的查处只能由省级以上财政部门实施，县级、市级财政部门无执法权。

（二）监督对象

监督对象是指国家机关、企业、事业单位、社会团体以及其他组织和个人。具体主要包括以下几个方面内容：

1、国家机关。国家机关是指从事国家管理和行使国家权力，以国家预算拨款作为独立活动经费的从中央到地方的各级组织。包括各级权力机关，即全国和地方各级人民代表大会及其常务委员会；行政机关，即国务院及其各部、委、办、局和中国人民银行、国家审计署，地方各级人民政府及其组成部门、直属机构、办事机构；各级司法机关，即各级人民法院、各级人民检察院。

2、企业。企业是指从事生产、流通、服务等经济活动，以提供产品或者劳务满足社会需要并获取盈利，依法设立，实行自主经营、自负盈亏的经济组织。

3、事业单位。事业单位是指不以盈利为目的，服务于社会的科技、教育、卫生、体育等社会组织，所需经费由其创办者提供或者接受捐赠，或者向接受服务的对象收取适当的费用。

4、社会团体。社会团体是指由一定数量的社会成员为了社会公共事业所结成的，依靠国家拨款或者参加者交纳的会费进行活动的社会组织，包括人民群众团体、社会文艺工作团体、宗教团体以及其他按照法律规定而成立的团体。

5、其他组织。其他组织是指除了国家机关、企业、事业单位、社会团体以外的一切实行独立核算、办理会计事务的社会组织，特别是社会经济组织。例如，农村的集体经济组织，外国在我国的常驻机构等。

6、个人。个人是指涉及财政、会计等事项的自然人。主要包括法定代表人、会计人员、注册会计师等。

（三）财政监督内容

财政监督内容是指财政监督的事项。财政部门对监督对象的监督，不是对监督对象所有的业务活动实施监督，而是对监督对象涉及的财政、财务、会计等事项进行监督。近年来，随着市场经济体制的建立和完善，政府职能发生了深刻的转变，财政职能相应地进行了较大调整。财政监督作为财政管理的重要组成部分，其内容也有了很大变化，概括起来主要包括财政收支、会计管理和财务管理三个方面的内容。本《办法》第十六条对财政监督的内容予以具体化。

二、财政监督的管辖

法律条文：

第三条 财政部门应当按照财政管理体制、财务隶属关系对财政、财务等事项实施监督；按照行政区域对会计事项实施监督。

上级财政部门应当加强对下级财政部门监督工作的指导；下级财政部门应当及时将监督中发现的重大问题向本级人民政府和上级财政部门报告。

法律条文重点内容解读：

本条是关于财政监督管辖的规定。

财政管理体制是指国家管理、规范中央与地方各级政府之间财政分配关系的根本制度。财政管理体制有广义和狭义之分，广义的财政管理体制主要包括预算管理体制、税收管理体制、公共部门财政管理体制等；狭义的财政管理体制是指政府预算管理体制。政府预算管理体制是财政管理体制的中心环节，它是中央与地方政府之间以及地方各级政府之间划分财政收支范围和预算管理权限的一项根本性的制度。本条财政管理体制的概念是狭义的财政管理体制，就是指政府预算管理体制。财政管理体制的主要内容：一是财政分配和管理机构的设置。一般是一级政权构成一级财政管理主体，也就是通常所说的“一级政府一级财政”。与政府管理体制相适应，目前我国的财政管理机构分为中央、省、市、县、乡五级。二是财政管理权责的划分。确定各级财政以及同级各管理部门之间在财政分配和管理上的权利和责任。三是财政收支的划分。政府间财政收支划分是财政管理体制的核心内容。为了维护中央政府的权威性，以及更好地发挥地方政府在为本地提供公共产品和服务方面的针对性、便利性等优势，收入结构划分以中央政府为主，支出结构划分以地方政府为主，政府间财政收支划分呈现出非对称性的特点。四是政府间财政转移支付制度。它是协调中央政府与地方政府间财政关系的一项重要配套制度。建立政府间财政转移支付制度，其目的是为了解决地方政府收支不平衡的问题，以及因地区间经济发展不平衡而引起的全国公共服务水平不均衡的问题，实现经济社会的稳定协调发展。我国目前实行的是分税制财政管理体制。分税制财政管理体制是适应我国社会主义市场经济体制的要求建立的，它将国家的全部税种在中央政府和地方政府之间进行划分，以此确定中央财政和地方财政的收入范围。其实质是根据中央与地方政府的事权确定其相应的财权，通过税种的划分形成中央与地方的收入体系。分税制包括分事、分税、分管三层含义。分事，就是按照一定时期的政治体制和经济体制的要求，在各级政府之间划分社会管理和经济管理权，并以此为依据确定各级政府的预算支出范围；分税，就是在划分事权和支出范围的基础上，按照财权与事权相统一的原则，在中央与地方之间划分税种，即将税种划分为中央税、地方税、中央与地方共享税；分管，就是在分事和分税的基础上实行分级财政管理，按照分级财政管理的原则，与各级财政预算内外收支相关的单位，由同级财政部门进行管理和监督。

根据《预算法》的有关规定，本级各部门与本级政府之间存在财政隶属关系。本级各部门的预算，由本部门所属各单位的预算组成，从而构成了所属各单位与上级部门之间的财务隶属关系。《预算法》规定的决算组成，与预算组成是一致的。按照财务隶属关系，某一部门的财政关系隶属于哪级政府，某一单位的财务关系隶属于哪级部门，则该部门、单位就由该级财政部门实施监督。如中央各部门的财政关系隶属于中央财政，则属财政部管辖范围；省级各部门的财政关系隶属于省级政府财政，则是省级财政部门管辖范围；依此类推。在地方的中央部门的下属单位，由于其财务关系隶属于中央部门，所以应是财政部管辖范围，而不是地方财政部门管辖范围。如中国人民银行在地方的分支机构，财务关系隶属于中央部门的企事业单位等，都是财政部管辖范围。

会计事项按照行政区域实施财政监督，即实施地域管辖。会计工作管理体制，是划分管理会计工作职责权限关系的制度，包括会计工作管理组织形式、管理方式权限划分、管理机构设置等内容。我国会计工作实行“统一领导，分级管理”的管理体制。即在国务院财政部门统一规划、统一领导的前提下，实行分级负责、分级管理，充分调动地方各级人民政府财政部门管理会计工作的积极性和创造性。地方各级人民政府财政部门根据国务院财政部门的规划和要求，结合本地区的实际情况，管理和监督本地区的会计事项。

三、全过程监督原则

法律条文：

第四条 财政部门实施监督应当坚持事前、事中和事后监督相结合，建立覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制。

法律条文重点内容解读：

本条是关于全过程监督原则的规定。

随着我国国库集中收付、部门预算、“收支两条线”、财政专项资金绩效评价、“金财工程”建设及财政机关办公自动化等各项改革的稳步推进，侧重于事后检查，事前审核、事中监控相对弱化的传统财政监督方式和手段已无法满足公共财政管理需要。按照公共财政的管理要求，财政监督工作应全面融入财政管理，服务财政改革，从偏重事后检查、外部监督模式转向事前、事中、事后监督相结合，以实现对财税政策执行和财政收支活动全方位、全过程的动态监管。为此，本条规定财政监督应当加强源头监控、过程跟踪，做到事前审核、事中监控和事后检查相结合，实现对财政资金运行实时、动态、全程监管。

（一）源头监管

源头监管要求财政监督与预算编制紧密结合起来。推进监督关口前移，认真开展部门预算编制审核、重大支出项目审核以及政策调研等工作，强化事前监督。通过完善预算草案编制制度，建立分工合理、程序规范、公开透明的预算编制机制，强化预算约束力，真正把部门预算、综合预算、零基预算落到实处。源头监控是提高财政资金效益，充分发挥财政职能作用的根本途径。

（二）过程跟踪

过程跟踪要求财政监督与预算执行紧密结合起来。通过对预算的批复、预算执行的监督、资金拨付的审核、资金账户的管理等手段，做好有关财政财务事项的事中监控，强化财政资金的管理、使用过程的检查、控制、分析，及时发现并纠正财政违法行为。过程跟踪是财政监督服务于财政管理的关键环节，是提高财政资金效益的重要保证。

（三）事前审核、事中监控和事后检查相结合

事前审核、事中监控和事后检查相结合要求财政监督专项检查与日常监控并重，变检查型监督为管理型监督，逐步实现对财政资金运行全过程的动态监控。事前审核应当注重对将要发生的审核审批事项及相关行为的合法性、真实性进行审核，发挥财政监督的预警作用和源头控制作用；事中监控应当注重了解掌握事项的进展和状态，发挥财政监督的分析、控制作用；事后检查应当注重对已经完结的事项运行成果的考核和绩效评价，以及与结果相关的行为的合法性、合规性检查，发挥财政监督的查错纠偏、规范提高作用。

四、财政绩效监督

法律条文：

第六条 财政部门应当加强绩效监督，提高财政资金使用效益。

法律条文重点内容解读：

本条是关于财政绩效监督的规定。

财政绩效监督是指财政部门以提高财政资金分配与使用绩效为目的，在有效开展财政支出资金合规性监督的基础上，按照绩效管理的要求，运用科学的监督标准和分析方法，对财政支出行为过程及其结果进行客观、公正的评价与监督的活动。财政绩效监督包括行为监督和结果监督。行为监督体现了财政监督的监控职能，包括投入监督和管理过程监督。结果监督反映了财政绩效监督的最终目标，包括产出监督和影响监督。与传统的财政合规性监督相比，财政绩效监督不仅要审查财务收支的合法性，而且要评价财政支出活动是否经济、合理和有效。

2004年，财政部下发了《关于加强财政支出绩效监督工作的若干意见》，第一次对财政部门开展财政支出绩效监督工作提出明确要求。2008年，财政部《关于加强地方财政监督工作的若干意见》进一步提出：各级财政部门要按照因地制宜、循序渐进的工作思路，结合监督检查，选择一些与人民群众切身利益息息相关，同时各方面管理基础较好的专项资金开展绩效监督试点，探索尝试从项目合理性及实现程度、预算执行情况、资金使用合规性和合理性、财务管理状况等方面进行分析考评，促进完善绩效评价监督体系，逐步将绩效评价监督结果作为部门预算编制的重要依据，促进建立以结果为导向的预算管理体制。此后，财政部先后制定 《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）、《关于进一步加强和改进财政监督工作的若干意见》（财监〔2013〕1号）等规范性文件对财政绩效监督进行了规范。

通常，预算绩效管理是由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈及应用管理四个环节组成的综合系统。具体内容如下：

（一）绩效目标管理

绩效目标是预算绩效管理的基础。纳入政府预算管理的资金和纳入部门预算管理的资金，都应该实行预算绩效目标管理。但要根据试点引导、逐步推进的原则进行。推行绩效目标管理，要抓住绩效目标申报、审核、批复三个环节。预算单位在编制下一年度预算时，要根据本级政府编制预算的总体要求和财政部门的具体部署、国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划，科学、合理地测算资金需求，编制预算绩效计划，报送绩效目标。财政部门要依据国家和本级政府的相关政策、财政支出方向和重点、部门职能及事业发展规划等，对预算单位提出的绩效目标进行审核。绩效目标不符合要求的，财政部门应要求报送单位调整、修改；审核合格的，才能进入下一步预算编审流程。财政预算经各级人民代表大会审查批准后，财政部门应在批复单位预算时同步批复绩效目标。

（二）绩效运行跟踪监控

预算绩效运行跟踪监控管理是预算绩效管理的重要环节。通过跟踪监控可以对财政支出行为过程，尤其是预期结果进行客观、公正的制约和反馈，从而不断优化绩效标准，落实支出责任，加快执行进度，更好地实现绩效目标。各级财政部门和预算单位要建立绩效运行跟踪监控机制，定期采集绩效运行信息并汇总分析，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和督促检查，纠偏扬长，促进绩效目标的顺利实现。跟踪监控中发现绩效运行目标与预期绩效目标发生偏离时，要及时采取措施予以纠正。

（三）预算支出绩效评价

预算支出绩效评价是预算绩效管理的核心。原则上所有财政性资金，在预算执行结束后，都要对产出和结果进行绩效评价。预算执行单位要对预算执行情况进行自我评价，提交预算绩效报告，达到自我约束、自我控制、自我完善和改进的目的。对纳入绩效评价范围的项目，项目主管部门要组织开展绩效评价，提交绩效评价报告，认真分析研究评价结果所反映的问题，努力查找资金使用和管理中的薄弱环节，制定改进和提高工作的措施。财政部门要加强对预算单位绩效评价工作的指导、监督和检查，并对其提交的绩效评价报告进行审核，提出进一步改进预算管理、提高预算支出绩效的意见和建议。对以部门为主体进行绩效评价的项目，财政部门还可以进行再评价。与此同时，财政部门还要根据经济社会发展需求、社会关注度，以及上级要求和年度工作安排，组织力量，认真开展财政支出重点评价。

（四）绩效评价结果应用

结果运用是预算绩效管理的根本。绩效评价结果的应用，直接关系到绩效管理工作的进程和方向。抓好绩效评价结果的应用，关键在于建立“四个机制”。一是建立预算支出绩效评价结果反馈和应用机制。及时将绩效评价结果反馈给预算执行单位，要求其根据绩效评价结果，完善管理制度，改进管理措施，提高管理水平，降低支出成本，增强支出责任。二是建立绩效评价结果与预算安排有机结合机制。将绩效评价结果作为安排以后年度预算的重要依据，优化资源配置。绩效评价结果好的，予以表彰或继续支持；绩效评价发现问题、未达到绩效目标或评价结果较差的，予以通报批评并责令限期整改。不进行整改或整改不到位的，应当根据情况调整项目或相应调整项目预算，直至取消该项财政支出。三是建立绩效问责机制。要将绩效评价结果向同级人民政府报告，为政府决策提供参考，并作为实施行政问责的重要依据，充分体现财政资金使用主体责任，形成“谁干事谁花钱，谁花钱谁担责”的权责机制。四是建立绩效评价结果公开机制。逐步提高绩效评价结果的透明度，将绩效评价结果，尤其是一些社会关注度高、影响力大的民生项目和重点项目支出绩效情况，依法向社会公开，接受社会监督，倾听社会呼声，吸纳合理意见，不断改进财政管理工作。

五、财政监督信息化建设

法律条文：

第七条 财政部门应当加强信息化建设，充分运用现代技术手段实施监督，提高监督效率。

法律条文重点内容解读：

本条是关于财政监督信息化建设的规定。

当今社会，现代科技手段被广泛用于建设信息资源，扩大信息资源交流，实现信息资源共享，使信息资源发挥出更大的社会效益和经济效益。信息化已成为现代社会发展的重要特征，直接影响着社会的发展和时代的进步。世界各国都顺应信息化的时代潮流，加强本国信息基础设施建设工作，政府财政管理信息系统成为目前世界上主要市场经济国家政府信息管理系统的核心之一。全面推进财政信息化建设，将信息技术的最新成果有机融入到财政工作的每一个环节，有利于实现信息化对财政业务的全方位覆盖与支撑，避免信息“碎片化”和“信息孤岛”。财政监督作为财政管理的重要组成部分，推进财政监督信息化建设是提高财政监督效率的根本途径。财政监督信息化建设是指在现代信息技术条件下，借助电子计算机先进的数据处理技术、网络技术、信息数据库，并运用专业的监督软件对监督对象进行实时监控，使监督工作与计算机网络组成一个有机的整体，从而提高财政监督现代化水平。

为了全面加强财政部信息化建设的统筹规划与规范管理，确保建设工作协调有序开展，提高信息化建设水平，2008年财政部研究制定了《财政部信息化建设管理办法》及7个配套管理办法。《财政部信息化建设管理办法》明确了财政信息化建设的原则、司局职责分工和总体管理要求；7个配套管理办法则具体明确了应用系统需求审核管理、合同管理、组织实施、项目验收、网络建设、资金管理、监督检查等方面的工作规范，从而构建了一套比较完整的信息化建设管理制度体系。2009年，为进一步整合财政信息化建设成果及相关资源，以便更好地支持不断深化的财政改革，财政部制定下发 《财政部关于金财工程应用支撑平台在地方推广实施工作的通知》（财办 〔2009〕3号），要求各地方财政部门全面推广财政部金财工程应用支撑平台的应用。

目前，各级财政监督机构已开始利用“金财工程”协助监督检查工作，构建信息共享、开放兼容、功能较为完备的信息化监管工作平台，实现跨部门、跨地区、跨财政处室的联网共享，建立实时动态监控预警机制，提高财政资金投向的规范性、公平性、效益性，不断提高财政监督效率与财政管理效能。但由于长期以来，财政监督检查工作习惯于传统查账方式，通过对纸质报表、账册、凭证的详细检查来实施，在利用财政、财务、会计软件等电子信息管理系统方面还存在较大差距。因此，本条对财政监督信息化建设提出了原则性要求。

六、财政监督机构

法律条文：

第八条 财政部门的监督职责由本部门专职监督机构和业务管理机构共同履行；由专职监督机构实行统一归口管理、统一组织实施、统一规范程序、统一行政处罚。

法律条文重点内容解读：

本条是关于财政监督机构的规定。

财政监督是指财政部门为保障国家财政管理的有序和有效，依法对财政运行相关主体的财政财务行为所实施的监控、检查、稽核、制裁、督促和反映等活动的总称。《预算法》《会计法》《政府采购法》等法律及财政部门“三定方案”仅对财政部门的监管职责作出了具体规定。至于财政部门内部由谁承担具体监督检查职责，由财政部门根据自身管理的需要来确定具体行使监督检查职权的机构。在1998年，财政部税收、财务、物价大检查办公室撤销之前，财政监督的职责主要由财政专职监督机构来承担。1999年5月，财政部召开全国财政监督工作会议，明确提出财政监督是财政管理的重要组成部分，要把监督与管理更紧密地结合起来，逐步从监督检查型转变为监督管理型。为此，本条明确财政部门内部财政专职监督机构和业务管理机构是财政监督实施具体责任承担者。因此，财政专职监督机构和财政业务管理机构共同承担着财政监督的职责，但财政专职监督机构在专项检查方面发挥着主导作用。

（一）财政专职监督机构

财政专职监督机构是指财政部门专司财政监督职责的机构。按照“一级政府一级财政”的财政管理体制，我国的财政监督专职机构分为中央财政监督专职机构与地方财政监督专职机构。中央财政监督专职机构主要包括财政部监督检查机构和财政部驻各地财政监察专员办事机构。地方财政监督专职机构主要包括省、市、县等各级财政部门设立的财政监督专职机构。中央财政监督专职机构和地方财政监督专职机构在纵向上构成了我国的财政监督专职机构体系。

1、财政部监督检查局的主要职责。拟订财政监督的政策和制度；监督财经纪律执行情况，办理违反财税政策、法规、制度的重大举报案件，依法组织查处工作；研究提出完善财税法规、财会制度和加强财政管理的意见和建议；会同有关部门做好各类财务会计制度的检查处理及违纪款项的收缴入库工作；承担监督检查会计信息质量和注册会计师行业执业质量的有关工作。开展会计监管国际合作；监督检查财政系统及部内各单位执行财政法规、政策、制度和预算的执行情况；负责财政部内部控制管理，承担财政部内部控制委员会日常工作，负责牵头拟订、审定财政部内部控制制度和办法，组织实施内部控制专项检查、考核和评价，对存在问题研究提出处理意见。指导部内各单位内部控制工作；参与指导行政事业单位内部控制制度建设；负责财政部内部审计工作，监督检查部内司局、财政部驻各地专员办和部属单位执行财政财务法律、行政法规和规章制度情况，承担领导干部经济责任审计工作，开展出资人审计。

2、财政部驻各地财政监察专员办事处的主要职责。开展属地省区中央预算单位预算管理；审核中央对地方转移支付资金预算相关基础资料，监督中央对地方转移支付资金预算执行；监督中央重大项目预算执行和财务管理。根据相关项目资金管理办法，对中央重大项目预算执行和财务管理进行监督；监督国家重大财税政策执行情况；监督中央预算收入执行和国库业务；承担中央财政预算支出绩效管理工作；监督地方政府债务；监督会计信息质量；配合参加财政部内部审计。

3、地方财政监督专职机构的主要职责。代表本级财政部门监督检查本级和下级政府所属的各个部门、各个单位的预算执行情况，并对发现的违法违纪行为提出处理意见；监督检查本级和下级政府所属的各个部门、社会团体、企事业单位的财务收支，以及执行财税法规、政策和财务以及会计制度的情况，并对其违反财经法纪法规的行为和案件进行处理；监督检查社会经济中介机构执行财税法规、政策和财务及会计制度的情况，并对其违法违纪行为进行处理；受理违反财税法规、政策和财务以及会计制度的举报事宜，办理对坚持执行财经纪律人员进行打击报复的重点案件；研究确定财政监督检查的工作规划与强化财政监督检查的措施，提出改进和完善财税法规、政策和财务以及会计制度的意见或建议；对本级政府的各项国有资产进行监督；根据授权办理其他有关监督检查的事项；配合有关部门开展财政法制的宣传教育等。

（二）财政业务管理机构

财政业务管理机构主要包括预算管理机构、国库管理机构和会计管理机构等，财政业务管理机构主要是从日常管理的角度开展财政监督，履行日常监管职责，在预算编制、执行的各个环节、全过程发挥着监督职能，实现了监督与预算编制、预算执行、决算编报同步，监督与资金流向、流程和使用结果同步。

值得注意的是，为加强财政监督，更好地协调财政专职监督机构和财政业务管理机构之间的关系，《办法》采用列举方式，分别在第九条、第十条明确了财政专职监督机构和财政业务管理机构各自的监督职责。财政专职监督机构的监督职责主要包括：制定本部门监督工作规划；参与拟定涉及监督职责的财税政策及法律制度；牵头拟定本部门年度监督计划；组织实施涉及重大事项的专项监督；向业务管理机构反馈监督结果及意见；组织实施本部门内部监督检查。财政业务管理机构的监督职责主要包括：在履行财政、财务、会计等管理职责过程中加强日常监督；配合专职监督机构进行专项监督；根据监督结果完善相关财政政策；向专职监督机构反馈意见采纳情况。

财政专职监督机构在专项检查中发挥着主导作用。专职监督机构实行统一归口管理、统一组织实施、统一规范程序、统一行政处罚。即财政专项检查要实现四个“统一”。一是统一归口管理。《财政检查工作办法》第六条规定：“财政部门应当制定年度财政检查计划，按计划组织开展财政检查，或者根据日常财政管理需要，组织开展财政检查。”财政监督检查实行年度计划管理是财政部门依法行政的必然要求，也是财政监督检查实现规范化、制度化的重要措施。年度财政监督检查计划应当由财政专职监督机构会商财政业务管理机构拟定，并报财政厅（局）长办公会议研究决定。二是统一组织实施。根据年度财政监督检查计划，由财政专职监督机构根据专项检查的工作任务抽调检查人员组成检查组，组织对监督对象统一实施检查。需要注意的是，财政专职监督机构组织专项检查的实施并不意味着财政业务管理部门无权开展专项检查，其不过是为了财政内部管理的需要由财政专职机构统一送达检查通知书、统一抽调人员组织检查组等。三是统一规范程序。按照《财政部门监督办法》《财政检查工作办法》等有关规定，严格按照法定的程序和权限对监督对象实施检查。四是统一行政处罚。对财政监督检查中涉及的违法违规行为进行处理处罚的，由财政专职监督机构会同财政法制机构审理后，统一按法定程序下发处罚决定。■（作者系曲阜师范大学法学院教师、武汉大学法学院法学博士，曾在山东省日照市财政局监督科、财政部监督检查局、中央治理“小金库”工作领导小组办公室工作或借调）