推动精准扶贫有效实施 提高财政资金使用效率

●张 绘

推动精准扶贫有效实施 提高财政资金使用效率

●张 绘

提高精准扶贫资金使用效率是当前扶贫财政专项资金管理中非常重要的问题。我国扶贫工作经历了多年的努力后，取得了一定成效。但是在经费运用和管理方面依然存在一些挑战，特别是对扶贫项目、扶贫对象论证不充分，对致贫原因分析不充分，对扶贫资金运用不充分，对扶贫信息掌握不充分。今后在扶贫工作中需要注重运用信息化手段，提高扶贫的技术保障；各部门形成合力，有效实施精准扶贫；以绩效为导向，有效管理扶贫资金。

精准扶贫 经费管理 资金使用 效率

为贯彻落实《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》精神，实现农村贫困人口有效脱贫，有效解决区域性的整体贫困问题。我国各级政府通过近几年的不懈努力，在扶贫攻坚方面取得了一定进展，很多地方政府已经在为打好扶贫攻坚的最后一仗而不懈努力。要真正实现这一步就需要进一步发挥绩效评价对财政专项扶贫资金使用管理的导向和激励作用。2017年9月财政部、国务院扶贫办印发的 《财政专项扶贫资金绩效评价办法》（财农 〔2017〕115） 是对2008年印发的《财政专项扶贫资金绩效考评试行办法》（财农〔2008〕91 号）的修订，并提出从2018年起，辽宁、江苏、浙江、福建、山东、广东等省要按照本办法有关要求开展财政专项扶贫资金绩效目标管理工作，率先探索积累经验，中西部省份也要选择未纳入贫困县涉农资金整合试点的若干县开展试点，并结合实际逐步推进。这是对我国扶贫专项资金管理提出的新要求和更为严格的规定，其目的是提高财政资金的使用效益。此处文件的出台很大程度上是迫于要实现2020年我国农村贫困人口全面脱贫的目标，尤其是实现对集中连片特困地区的脱贫；同时国内经济下行压力加剧，财政收入增长趋缓而各方面支出压力不减，因此，在当前的背景下，提高财政资金的使用效率对于奋斗目标的实现至关重要，对财政专项扶贫资金进行绩效评价和考评正是为了有效监督财政扶贫资金的使用，实现扶贫绩效目标。

一、我国精准扶贫工作取得的成效

我国扶贫事业的发展随着扶贫对象的改变共经历了四个阶段：第一，从20世纪80年代中期主要针对县级贫困区域加大扶贫资金的投入力度；第二，2001年开始实施整村推进扶贫，形成了15万个村级贫困区域；第三，从2011年开始将14个集中连片特困地区作为重点扶贫对象；第四，从2013年开始对贫困人口进行分类指导、推动精准扶贫工作有效开展，这是对以往扶贫工作中出现的以县、村和区域为代表的扶贫模式的一种大胆改革，有利于进一步瞄准和分析扶贫人口的差异性。针对不同扶贫对象的需求提供更为准确的信息，真正实现对贫困家庭和贫困人口的帮扶。

（一）扶贫工作取得的成效

从2011年到2017年，我国需要脱贫的人口在逐年下降，减贫幅度也在逐年降低，这就很好地说明了扶贫资金的持续投入对于近年来的减贫工作推进有较大的帮助，下一步需要将绩效管理和预算结合，以进一步推进扶贫工作顺利进行。

贫困地区农民生活收入水平和支出水平显著提高，家庭生活状况获得了明显改善。以往的一些国家级扶贫开发重点县的人均收入水平获得了明显改善，在收入提高的同时扶贫开发带动县域农业、服务业和产业结构的调整与发展，地区经济获得了显著增长，这些扶贫开发重点县的人均纯收入增长幅度明显快于全国平均水平。收入水平的提高也带来了家庭消费观念的改善，农民家庭除了增加生产和生活资料支出外，还注重增加家庭发展的支出，在职业教育培训和子女就学上增加明显。同时，贫困地区道路交通运输和工厂用房等基础设施条件改善明显，教育事业得到迅速发展、医疗卫生改革稳步推进、村卫生室和县级医院建设条件改善，养老等社会服务也得到了快速发展，特别是对于很多贫困家庭子女接受基础教育的水平获得了明显提高，贫困人口的劳动力素质和家庭未来发展空间获得了较大改善。

在取得这些成效的同时也要充分认识到，从现在到2020年，是全面建成小康社会的决胜期。依据党的十九大报告提出的实现“两个一百年”奋斗目标的两个发展阶段路线，扶贫攻坚必须做深做细做实，这就要求从传统粗放式、大水漫灌式的经费保障和投入模式逐步转变为更为“精准”的扶贫投入模式，否则扶贫难以达到预期成效，将直接影响发展目标的实现。

（二）精准扶贫资金运用取得的成效

各省在推动实施精准扶贫发展战略时，注重创新财政资金投入方式，全力支持发展短板。近几年，部分省份聚焦脱贫攻坚、产业结构调整，在整合涉农资金、拓宽扶贫资金渠道、创新投融资体制等方面做了许多积极有益的探索，这些对于扶贫工作的开展具有显著成效。在经费支出方面，从2008年以来扶贫资金一直呈现出快速增长的势头，其中公共财政支出中农林水事务的扶贫资金，从2008年的320亿人民币增长到2016年的2286亿人民币。特别是从2015年到2016年，该项资金几乎翻了一倍，投入力度非常明显，增幅之大前所未有。

在精准扶贫实施的过程中，资金运用也有一些值得关注的特征和成绩，主要表现在：第一，通过进一步整合涉农资金，使扶贫资金的使用效率得到进一步提升。多地纷纷探索出台涉农资金整合方案将扶贫资金纳入统一的大盘子中通盘考虑，建立各省级精准扶贫、脱贫资金整合使用管理办法，将涉农资金和扶贫资金一次性下达到县一级，并由县一级统筹安排使用。依据“县提需求、省定盘子、县管实施、省抓指导、共同监管、各负其责”的要求，开始对涉农资金和项目进行整合。2016年7月，国务院办公厅下发了《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，通过对以往实施方案的总结和研究，制定出具体的实施意见，进一步整合资金，改变扶贫财政资金管理分散、使用碎片化、多部门协调困难、财政扶贫资金使用难以形成合力的乱象，初步形成多方支出、集中投入使用的经费管理机制。第二，撬动金融杠杆，实现财政资金有效应用，助推产业扶贫。通过财政资金的带动将惠农金融资产投入的倍数放大，一定程度上缓解了财政资金压力也增加了惠农力度。通过财政和金融结合推动扶贫地区产业发展的需求，推动财政资金撬动金融资本为产业投入提供了保障，这成为破解扶贫资金瓶颈制约的大胆创新，是贫困群众获得感最强、欢迎程度最高的惠民政策，也是受益面最广、综合效应最为明显的扶贫举措。

二、精准扶贫政策实施过程中经费管理面临的问题及其症结

随着经济社会的迅速发展和人民生活水平的快速提升，收入差距继续扩大，扶贫和贫困的内涵也发生了深刻变化，扶贫工作也有新的深化和扩展。当前在精准扶贫推进的过程中，经费使用和管理中存在效率低下的问题，在长期扶贫的过程中，影响了人民对政府的公信力，妨碍了扶贫实施的效果，使得导致扶贫资金运用结果不理想。

（一）经费管理面临的问题

1、对扶贫项目论证不充分。一是项目论证时间较短，立项依据不充分。一些扶贫专项政策的前期论证时间较短，论证依据不够合理，资金并未按照专款专用的要求执行，存在超范围使用资金现象。二是项目难以实现长期经济效益，资金运用没有形成合力。一些扶贫项目在前期项目论证时，没有将长期经济绩效考虑充分，虽然对财政涉农资金进行了整合，但是对于扶贫项目资金的整合度却不高，部分地方没有打好组合拳，综合施政，没有将发展壮大农产集体经济和农业特色产业开发结合。部分扶贫资金并没有用于支持产业发展和职业培训等提升扶贫对象就业技能等方面，对产业的引领和带动作用不强，资金的使用效率不高。三是项目选择不科学，扶贫资金成本高，贷款存在违约风险。研究者对西部部分贫困地区和省份的调研发现，一些扶贫开发项目依然采用传统思维，将农业生产和农业产业结构调整作为项目开发支持的重点，依然是在传统农业生产内部进行资源的整合和再分配，只不过是将以往种植粮食的改为种植蔬菜水果，种植生产改为养殖生产或者从事渔业水产，而且是不计后果在整体连片贫困地区大规模实施。研究者发现农产品具有较为明显的季节性，当农产品丰收后集中在市场供应时，就导致供需矛盾突出，农产品价格齐跌，这种将财政资金分散支持农户家庭脱贫的发展模式难以为继，很多项目资金成本难以回收，提高了扶贫贷款的违约风险。

（2）比特币诞生[13]的特殊社会背景。2008年末，受美国金融危机影响，许多国家的人民陷入恐慌，一些政府为应对金融危机甚至做出过激反应，政府和银行的信誉也因此受到重创。与此同时，NAKAMOTO S[14]在metzdowd.com中发表了一篇名为《Bitcoin:A Peer-to-Peer Electronic Cash System》的论文，并且实际运行了其所提出的比特币理论系统，即比特币“挖掘”过程。2009年1月3日，比特币的第一个区块问世，其中含有系统奖励的50枚比特币。

2、对扶贫对象论证不充分。一是扶贫对象难以实现“精准”。一些扶贫项目并没有做到“精准”二字，对扶贫对象是否满足“精准”扶贫要求论证不足，难以瞄准，导致对贫困人口的识别不精准，供需错位的现象严重。二是真正需要扶贫的对象难以获得资金支持。虽然部分省份为了运用金融杠杆撬动资金加大扶贫力度，提高扶贫效果，但是一些政府公务员利用财政资金撬动金融资金的机会，按照贷款银行提出的担保人身份要求，利用个人的职务身份为自己在农村的亲友提供银行金融贷款担保，为其获得扶贫贷款，使亲友从中获得不少收益，但是那些真正在扶贫线边缘挣扎的贫困人口却由于没有人脉和担保人而难以获得扶贫款项，导致扶贫资金的使用并没有实现对资金应用的有效监督和约束。也有一些地区控制村内扶贫资源的是一些村民集体，而非贫困人口，导致扶贫对象产生较大偏差。在贫困地区经济和人民生活水平整体改善的背景下，容易导致贫困地区内部在不同收入层次之间的农业人口或扶贫对象、脱贫对象之间收入差距持续扩大，给扶贫工作带来新的困难和挑战。

3、对扶贫资金利用不充分。一方面，现有扶贫经费投入的过程中，过分强调财政资金的投入和使用，然而对财政资金的使用管理不到位，扶贫开发资金在使用的过程中没有做到实时监控，在扶贫资金使用后对相关投入绩效评价结果运用不到位，没有对资金使用形成有效的问责和监督机制。另一方面，市场和社会资本参与度不高，政府资金资源整合能力较低，行业支持扶贫和社会参与扶贫并没有形成扶贫治理的合力，对于有效减少财政对扶贫支出的压力作用不明显，政府负担依然较重。在财政资金运用的过程中，对于具体项目脱贫成效的考核不足；扶贫资金的拨付进度较慢和资金结转结余情况把握不全面，扶贫资金和项目信息公开、监督不到位，地方政府资金监管责任落实不到位等情况时有发生；在扶贫资金绩效管理上，对于绩效评价结果的应用，还不能做到有效应用，特别是当出现违规使用扶贫资金时，难以对相关负责人进行相应问责，资金奖惩力度不够。对于扶贫资金和涉农资金如何更好整合应用评价考核不足，相应评价指标体系的构建还不完善。

4、对致贫原因分析不充分。扶贫地区区域差异很大，人口分布差异也较大，贫困人口产生的致贫原因也存在很大差异。经过多年的扶贫政策实施，目前剩下的扶贫人口存在一些共同的贫困特征。比如：不易脱贫、容易反贫、常规的扶贫手段不能奏效，这些扶贫对象是当前扶贫攻坚的难点和重点。由于贫困地区经济发展的后劲往往不足，加之国家“三去一降一补”政策的实施，化解过剩产能对县域经济的冲击，可能导致脱贫人口重新返贫，这就使得扶贫工作的开展更加困难。在实际扶贫项目开展的过程中，如果县域内还是依据以往的模式，不考虑致贫因素和困难程度，对不同贫困区域采取“一刀切”的措施，仅仅通过扶贫贷款和赠送一些农业生产资料，采取一种依靠地方政府或区域内调整扶贫人口分布的简单扶贫搬迁手段，而没有将扶贫与经济结构调整或产业需求结合，这必然会带来扶贫资金使用效率低下和扶贫物质资源投入产出效益不高、生产生活资料闲置等问题，进一步还会影响到扶贫工作的长期服务管理成效。因此，如何精准识别和靶向定位贫困人口，需要在扶贫体制机制和方式方法上有突破和创新。

5、对扶贫信息掌握不充分。在当前扶贫形势复杂性和广泛性并存的情况下，对扶贫人口的帮扶不仅仅是经费支持和帮扶收入增长的问题，还涉及整个贫困家庭的长远发展，尤其是一些涉及教育、医疗和养老等领域的整体支持。这些领域有些也是导致贫困的致贫来源，因此在整个扶贫体系构建和治理过程中，如果无法有效掌握致贫因素，在贫困信息传递的过程中或多或少出现有意无意的简化和信息失真，就难以为精准扶贫提供有力支撑。扶贫工作者、地方官员和扶贫工作本身之间存在大量的信息、利益和处理方式以及政策执行中的合作与博弈。在扶贫工作中，中央政府作为委托人，地方政府作为执行者，两者之间也存在大量的信息不对称，导致扶贫工作在具体开展的过程中出现具体项目与扶贫对象不匹配、扶贫资金配备与扶贫项目不匹配、扶贫绩效目标设置与评价指标体系不能有效衔接等问题层出不穷。

（二）经费管理问题的症结分析

1、扶贫政策出台频繁，执行落地不到位。近年来，随着扶贫工作大力推进，推进速度加快，很多地方在政策出台后来不及消化吸收或积极落实，导致政策执行不力和落实不到位的现象时有发生。一些地方政府对前一个文件的要求还没有掌握新的文件又已经下达了，地方政府来不及认真领会文件精神，导致疲于应对中央的要求，存在理解不到位的现象。

2、扶贫管理意识淡漠，资金使用不到位。很多地方政府和扶贫工作人员对于精准扶贫的绩效意识淡漠，对扶贫项目、帮扶对象和贫困原因分析不充分，一些官员利用职权为个人和亲友寻租现象时有发生；部分财政扶贫资金使用不到位，该帮扶的人群并没有获得应有的补助，而一些官员和公职人员的亲友却在滥竽充数，造成财政专项扶贫资金的浪费和扶贫效果不尽如人意。

4、创新和针对性不强，科教扶贫不到位。在科技扶贫和教育扶贫等领域，创新意识和针对性不强，一方面科技兴农经费使用效率不高，扶贫地区的农业和服务业相关科学和技术推广的基础还比较薄弱，科技发展滞后于产业发展需求，在先进技术的引进和转化方面难以跟进，先进的科学技术带来的成果无法与贫困人口分享。另一方面，贫困人口对新技术、新产品和新知识的掌握和普及难度较大，职业教育等提高贫困人口人力资本和价值提升的培训手段不足。

三、推进精准扶贫资金管理有效性的建议

要真正做到精准扶贫，就需要在资金管理上提高效率，实现绩效目标与扶贫目标的统一，建立科学的绩效评价指标体系，因地制宜地筛选和论证出合适的扶贫开发项目，将绩效评价的结果和中长期预算安排相结合，真正做到绩效和预算的有机结合，避免“两张皮”现象。

（一）加快信息化建设，着力提供技术保障

当前要真正实现扶贫资金的有效运用，瞄准和保障贫困人口真正实现脱贫攻坚，就需要运用好“互联网+”及相关信息技术，以支撑扶贫信息的有效采集，并对数据信息进行分析。要真正实现精准扶贫，需要建立有效的扶贫信息公开和采集系统，将系统用于支撑扶贫绩效管理和预算安排，通过社会公众对扶贫信息的监督，避免资金使用出现错配和违规。运用大数据、物联网等科学的“互联网+”信息技术和通讯手段，将贫困人口的精准识别、管理和帮扶与扶贫资源合理配置紧密结合，将物流、线上、线下、产品、服务等紧密衔接起来。逐步构建起连接政府、市场和社会广泛参与的扶贫信息化网络，对扶贫资金的使用绩效进行科学考核评判，将评价指标体系所需要的数据支撑系统有效构建起来，便于对扶贫资金的管理和对相关绩效评价结果的科学应用，实现精准扶贫所要达到的绩效管理目标，使扶贫工作获得人民群众的广泛认可，使扶贫资金真正发挥应有的效益。

（二）各部门形成合力，有效实施精准扶贫

1、打破部门之间条块分割，扶贫资金分散，部门扶贫主体责任不清的局面。逐步明确扶贫工作中各部门的主体责任，在党委、政府的领导下将扶贫工作推向纵深发展，扶贫开发领导小组担负起具体组织工作和实施计划。将具体产业发展、生态环境保护和投资开发、职业教育扶贫等项目优化整合，向贫困地区倾斜，促进贫困地区经济社会快速发展。根据扶贫战略的发展要求，对不同部门扶贫绩效进行整体考核，真正实现对部门整体支出绩效的管理。发挥各部门各自的专长通过多种措施和手段实现扶贫绩效，并依据绩效评价结果对扶贫工作进行激励和问责。

2、真正做到精准识别、精准判断贫困人口。为避免一些公职人员利用身份为自家亲戚朋友获得扶贫资金的现象，需要真正做到对贫困人口的精准扶贫和有效识别。只有做到有效识别精准判断和区分贫困人口与非贫困人口，在科学分析判断致贫因素的基础上做到精准帮扶，依据扶贫对象脱贫和反贫的实际情况，做到扶贫人口有出有进，对贫困人口实际存量和增量进行动态调整。在绩效目标的指引下对扶贫资金绩效评估结果进行有效运用，做到考核和问责并重。通过绩效评价逐步建立对扶贫项目和资金管理的负面清单，筛查不应给予扶贫资金的个人和群体，对违规使用资金给予强制否决和停止，将甄选的不应扶贫对象排除在贫困人口的范围之外，减少扶贫资金相关部门、领导和管理人员的人为操作空间和，避免弄虚作假现象，真正将贫困人口的计算和测量指标准确掌握，防止出现资金使用过程中该帮扶的没有获得帮扶，不具备资格的却大肆挥霍的现象。

3、杜绝贫困传递到下一代，继续加大对贫困地区的科技和教育投入力度。贫困地区存在很多留守儿童，近年来这些孩子的教育状况虽然在一定程度上获得了改善，但是贫困地区农村和周边城市的教育水平和差距依然较大，加之乡村教师人数的持续减少，很多农村办学点撤并，贫困儿童上学困难问题依然较为突出。因此，在注重公平的前提下，教育部门和财政部门需要考虑这些儿童的教育状况适当加大教育投入和综合考虑投入产出效率，减少贫困地区儿童辍学率。科技部门和财政部门需要有效配合加大对贫困地区科技推广的力度，需要将职业教育、在职培训等多种手段结合，依据产业发展需求和扶贫科技创新要求，提高被培训对象的自身人力资本积累和就业技能，真正实现精准扶贫与科技、教育结合，防止贫困在代际间传递。

（三）以绩效为导向，有效管理扶贫资金

1、进一步深入推进扶贫专项资金预算绩效管理工作，真正落实财政部的相关文件精神。在精准扶贫领域，加强对扶贫专项资金的预算绩效管理，逐步完善事前、事中和事后的全过程预算绩效管理体系，真正做到对扶贫开发项目事前有评估和目标、事中有监测和跟踪、事后有评价和问责。建立起对财政扶贫专项资金评价的指标体系和核心标准，逐步完善评价指标和评价目的对脱贫效益、效果和满意度的覆盖，以真正长久的脱贫为指导，激励扶贫工作有突出成效的地方发挥好财政资金使用部门的积极性。通过一个一个扶贫项目的规范合理科学开展，深入推进扶贫工作有序有效进行，通过科学制定出绩效评价指标体系，将评价结果的有效应用作为扶贫资金绩效管理的重点。对财政专项扶贫资金的使用管理过程及其效果进行综合性考核与评价。强化对扶贫专项资金的监督管理，保证资金管理使用的安全性、规范性和有效性。一是利用“互联网+”等信息技术手段，对扶贫对象进行科学甄别。通过对精准扶贫预算信息、扶贫帮扶对象信息、扶贫专项资金预算绩效评价信息进行公开，接受公众和舆论监督，也为实施更加透明的预算管理创造条件。二是将财政精准扶贫专项资金绩效评价的结果作为相关领导干部考核的依据和职务提升的标准，如果出现违规使用要进行严厉的问责。

2、统筹使用精准扶贫资金，发挥资金的最大使用效益。扶贫是一项系统工程，很多扶贫项目的有效推进不是某一个部门能够完成的事情，这就要求在经费的安排使用过程中，要有统筹全局、长远考虑的思维，将预算资金使用和安排与部门职责相匹配，将中央和地方的扶贫职责有效划分，对部门之间的扶贫职能进行有效界定，逐步形成政府、市场和社会共同推动扶贫事业合理有效开展的格局。将以往分散在各个部门之间的资金集中统筹，将“四本预算”、非税收入等相互割裂的现行预算管理体系统一为完整的一本预算体系，强化财政部门在预算资金统筹使用中的职责，防止出现预算分配权的肢解和碎片化，促使各类资金统筹形成合力，集中力量办大事，真正实现扶贫需要达到的绩效管理目标，实现绩效评价应用的脱贫目的，发挥资金使用的最大效益。

3、发挥多方力量采取多种手段，强调扶贫资金基金化管理。要真正发挥扶贫资金效益，仅仅依靠财政部门或相关政府部门的投入难以有效实现，还需要发挥企业、社会、金融等多方力量，将科学技术推广和教育职业培训等多种手段有机结合，将绩效管理思想理念贯穿于扶贫开发工作的始终，利用共享经济等多种经济和商业模式推动扶贫工作深入开展。扶贫开发工作还要用好政府引导基金，吸引带动股权投资、债权投资等各类形式的基金投入到扶贫事业中，促进扶贫攻坚能够真正落地，贫困地区产业能够得到长远发展。■

（作者单位：中国财政科学研究院科教文研究中心）

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[5]汪三贵，刘未.“六个精准”是精准扶贫的本质要求[J].毛泽东邓小平理论研究，2016，（01）.

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