唐山在京津冀协同发展中公民参与政府决策对策研究

梁艳，王胜本

(华北理工大学 管理学院，河北 唐山 063210)

唐山在京津冀协同发展中公民参与政府决策对策研究

梁艳，王胜本

(华北理工大学 管理学院，河北 唐山 063210)

京津冀协同发展；公民参与；政府决策；对策建议

京津冀一体化进一步深入，唐山借势京津冀协同发展不断开拓创新。唐山市政府从大局着眼，结合自身实际，进一步做出规划和进行公共决策。然而在京津冀协同发展的大背景下，唐山市民并没有真正地参与到公共决策这个过程中。从参与主体、制度、法律以及参与渠道对其提出可行性建议，为完善唐山政府科学决策、加强政府与公民良性互动、促进京津冀协同发展开拓新局面。

一、问题的提出

进入“新常态”后，京津冀协同发展更是被提上国家议程，京津冀成为我国下一阶段发展的重要战略性区域。在京津冀协同发展的大背景下，唐山市作为京津冀城市群重要节点城市，需要把自身的发展放在京津冀协同发展的大格局中来谋划和推进，那么需要唐山市政府从大局着眼，结合自身实际，进一步做出规划和进行公共决策，而在这个过程中是否有公民参与，是其决策是否合理、合法和可行的重要前提。城市的发展和治理都需要公民参与，吸纳公众意见，然而在京津冀协同发展的大背景下，唐山市民并没有真正的参与到政府的决策与城市的建设中。国内学者对京津冀协同发展的研究精力与重点主要放在了整体的发展战略及产业经济发展，或是在环境、交通等环节进行进一步探究，而在京津冀协同发展的背景下对公民参与政府决策方面的研究还处于空白地带。

二、京津冀协同发展下唐山市民参与政府决策存在的问题

通过对唐山公民的调查发现，在京津冀协同发展的背景下，唐山公民参与政府决策存在着许多问题，具体表现为京津冀知晓程度底，唐山公民在对京津冀一体化的了解上只停留在大的方针政策上，或是对出台的某些政策的简单知晓，没有更为深入的了解，了解基础薄弱；参与渠道、知晓程度及参与率低；参与主动性自觉性不高；公民主动参与率不足；唐山公众不能及时将自己的意见表达给政府，并且政府的反馈率低；非政府组织发展的不完善等。

三、唐山市民参与政府决策存在问题原因分析

通过问卷调查，了解了唐山市公民在京津冀协同发展的背景下参与政府决策所出现的问题，通过对问卷问题以及与北京天津城市的对比进行分析，找出其存在问题的成因，主要包括宣传力度不够，缺乏有效的信息共享、公民自身素质能力不高、传统政治文化思想的束缚、公民参与机制不健全以及法律不完善这几个大的方面。

(一)唐山资源型城市特点

唐山地处大北京城市圈，北依燕山、南临渤海，是我国沿海重工业城市。作为“因煤而建、因钢而兴”的唐山，属于典型的资源型城市。现如今，唐山成为全国第一产钢大市、全国焦煤主产区以及三大铁矿区之一。据2014年《唐山统计年鉴》中数据了解到，截至2013年，唐山市的工业增加值到达本市生产总值的百分之六十，其中百分之九十五为重工业，黑色冶金、煤炭加工的从业人员占唐山总从业人员的近六成。重工业的城市特点决定了唐山在政治、文化、教育、公共服务等相比于北京、天津等城市来讲投入较少，这样一来公民素质以及各方面条件设施相对较弱，从而使唐山公众参与在一定程度内受到限制。虽然，在京津冀协同发展的背景下，唐山力求转型升级，加大服务型政府建设和城乡基础设施建设，优化社会治理体系和治理能力，但距离北京、天津还有一定距离，并没有实现真正的协同。

(二)缺乏有效的信息共享

对京津冀一体化相关知识以及政府政策等信息的缺乏制约公民参与，特别是有效的参与。参与与有关京津冀一体化及唐山政府决策信息密切关联。知情才能举事，公民进行有效政策参与的重要前提便是拥有充分、可靠的信息。目前，北京、天津城市信息共享已相对完善，天津市信息中心有对于政府决策服务的信息共享平台，而北京也已具备完善的信息资源管理中心及信息共享咨询平台。当今唐山处在京津冀协同发展的大背景下，唐山政府决策作为一个地方性的政府决策，不能单纯的把自身作为一个个体，而是要把自身的角色和今后的发展定位在京津冀一体化这个大背景下来考虑，所涉及的范围和视角更为广泛，难度也有所增加。同时唐山所出台的公共政策，程序复杂，公民只有掌握充足及可靠的政策信息，才能根据所掌握的信息对政策出现的问题进行客观、缜密、充分的分析；才能做出有效的判断和及时的交流与沟通。唐山大部分公民对京津冀的了解停留在大的方针政策上，或是对出台的某些如跨城市交通便利、三地取消漫游费等单项政策的简单了解。在对没有参与政府决策唐山公民的原因调查发现，对京津冀一体化了解欠缺所占的比重较高。一方面公民素质有待提高，当然政府及社会各界的宣传也是必不可少的。如图1所示：

图1 没参与过唐山在京津冀发展中所做政府决策的原因

(三)公民自身能力素质不高

公民参与政府决策中，作为主体的唐山公民或是由公民组成的相关组织的素质及能力所起着的作用是至关重要的。北京、天津作为国家的政治、经济中心，其在经济、教育等各个方面优势明显。受历史原因及经济、教育的影响，其公民的素质能力水平高于河北省其他地区。在京津冀一体化的大背景下，唐山公民需掌握京津冀协同发展的相关信息、参与所需要和涉及的知识，并且知晓了解是如何参与到政府决策中，明白如何为了保护和实现自己的合法需求和利益去有效参与的能力。要成功地进行参与，必须发展并使用这方面的的能力。在对数据进行分析时发现，对京津冀一体化了解少、不知道如何参与、参与渠道太少无法参与以及认为公民参与意义不大这四个大的方面占据了唐山公民没有参与到政府决策原因的主要部分。这说明由于公民自身文化素质的限制以及缺乏充足的信息的支撑等因素，唐山公民在参与政策制定的实践中表现出参与能力不足。

(四)传统政治文化思想的束缚

公民参与政府决策作为一种政治行为，社会的政治文化及意识形态一定会对它产生影响。虽然我国政治文化从传统向现代进行转型，参与倾向越来越明显明显，但传统文化的消极方面仍然影响着公民的参与观念和意识，这会使公民缺乏使命感和责任感，缺乏参与的积极性和主动性。北京为深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，推进首都全国文化中心建设，根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》《京津冀协同发展规划纲要》《中共北京市委北京市人民政府关于贯彻〈京津冀协同发展规划纲要〉的意见》等文件，编制《北京市"十三五"时期加强全国文化中心建设规划》，为北京营造良好政治参与氛围提供了支持。相比之下，北京、天津等中心城市具有良好的政治文化氛围。

根据调查，唐山大部分公民认为京津冀协同发展是国家的事，是领导层的决定，公民参与往往流于形式，无实际意义；也有部分公民认为京津冀一体化，政府所做的决策和采取的措施是政府的事，无需操心。这些缺乏主动性和积极性的参与意识正是受传统文化思想的影响，这种思想必然会影响公民参与的行为方式和程度。事实上，京津冀协同发展不仅仅是国家大事，同时也与百姓的生活息息相关，三地的公民都应挣脱传统政治文化思想的束缚，积极参与到政府决策以及实施的过程中去。

作为"京津冀城市群东北部副中心城市"唐山来讲，公民参与到市政府的决策中，对唐山更快更恰当的实施中央所做的决定，更好地融入到京津冀一体化以及加快一体化进程都有着不可或缺的作用。

(五)法律不完善

我国宪法和法律对公民参与及公民参与政府决策有相关的规定，但是对其行为和权力的法律保障仍然很弱。根据资料查阅，唐山也没有一个对公民参与行为系统的地方性规章制度。具体表现为三个方面：

(1)从宪法角度来讲，在作为一项基本政治权利的公民享有参与权方面没有起到有力的作用，对公民义务的强调大于权利的保护，淡化公民参与的权力，同时也削弱了公民参与的作用。在普通法律方面，对公民参与的权力的涉及很有限，只有极少数立法涉及到公民参与，而对公共政策制定中的公民参与权利和地位方面的法律还很欠缺。

(2)无论是从国家法律还是唐山市地方性法规很少有对公民参与具体内容、形式、程序以及步骤以法律形式进行确认。对公民参与政府决策的程序性规范少，这不仅会导致政府及相关部门人员滥用职权，对公共事务包揽包办，还会使公众在公共政策的参与中不被重视，地位降低，使公众参与可有可无，从而也导致公民参与的积极性降低。

(3)国家法律、宪法以及唐山市地方性规章制度很少有对侵犯公民参与权利的行为进行惩罚的。事实上，一些侵犯公民参与权利的事件时有发生，甚至有部分相关法规和管理行为也对阻碍着公民参与政府决策。而缺少宪法、法律以及地方性法规对这类行为的惩罚规定，决策者可能因此省略公民参与这项环节。正因为此，也会导致公民的权利受到侵犯时得不到法律的保护，不知该如何维权，投诉无门，使公民参与热情和积极性降低，更严重时，会导致社会矛盾，甚至激化矛盾而出现静坐、上访、游行等过激行为，严重影响着国家稳定和社会和。

(六)参与渠道不完善

在对唐山的参与渠道的查询和调查中发现，有43.13%的公民表示现有的参与渠道不太能满足需求，有36.49%的公民表示根本不知道通过何种途径进行参与。虽然，现有的制度化参与渠道也很多，如政治协商会议和人民代表大会，但这些制度化的参与渠道处于精英化和上层化，普通民众很少能够直接的参与进去。另一部分原因这些制度缺少程序法律保障，同时也没有相关措施进行细化导致形同虚设。

其他的参与途径也仅限于唐山政府门户网站中的政务公开、政民互动，以及政府或相关部门举办展览，地方媒体进行公示等比较单一的形式，这些并没有真正的吸引群众来真正的参与到政府决策中来。同时，这类参与途径也很少有涉及到京津冀相关政策的，例如唐山地方电视广播曾有过一个关于京津冀系列报道，但仅仅是对唐山相关发展进行了一下展示，而没有提出向大众收集意见建议的事项。

再者，唐山市的社会组织及团体在涉及到公民参与，尤其是在京津冀协同发展的大背景下，涉及到相关政策参与方面的组织及团体的表达功能还没有得到充分发挥，甚至这类非政府组织还没有建立完善，这致使力量单薄的个人，无力去参与到政府决策中，降低了公民参与热情。

图2 现有参与途径能否满足唐山群众的需求

四、完善唐山市民参与对策

(一)加强对京津冀协同发展相关知识的宣传

1 利用大众传媒平台

在我国，信息拥有权和管理权主要展握在政府手中，公民对京津冀的知晓很大程度上依赖于政府的宣传。当然，唐山民众对京津冀一体化的了解离不开唐山政府的大力宣传。政府应开辟多种信息渠道，充分利用本地电视广播、网络平台以及报刊杂志等手段，设立京津冀一体化专题，对京津冀协同发展进行系统报导，在向大众普及京津冀一体化知识的同时向社会公众发布一些唐山在京津冀协同发展的背景下所作的政府决策和出台的公共政策。

2 创造良好的宣传氛围

加强对京津冀的宣传，不仅仅是政府的事，同时也需要企业、公民的大力支持。在企业文化中，增添对京津冀的宣传，将涉及到各行各业的政策信息向员工进行汇报和普及，对于提高员工素质，使企业更好地融入京津冀发展创造有利的环境。此外，社区是城市管理的的最底层，直接关系着公民群众的利益和要求，它承担着传播文化、公共服务、社会参与等功能。所以要充分利用社区的便利条件，设置京津冀协同发展宣传栏，积极向民众宣传京津冀一体化中群众关心的政策信息，同时对于促进群众积极参与到政府决策做好前期铺垫。

(二)培养唐山民众参与意识、提高自身能力

1 培养新公民意识

首先，培养公民参与主体的意识。公民参与主体意识是指公民在参与政治生活中所表现出来的责任感和积极主动地精神。其次，培养公民参与意识。培养公民参与意识就是让公民为了实现自身的权力利益和责任感主动参与到政治生活中，这是公民参与的前提和基础，只有公民愿意并积极参与到政府决策中去，才能真正的实现民主政治。最后，培养公民法律意识。公民只有尊重法律、依法办事才能使参与行为成为一项普遍的政治生活，也只有依照法律办事，才能形成良好的政治环境，更好的保证公民参与、维护公民参与的权利。

2 提高公民自身能力

首先，增强公民自身知识及技能的传授。在对唐山的未参与到政府决策公民进行调查时，有24.8%的民众表示不知道该如何参与，在众多原因中处于首位，这表明唐山公众对公民参与政府决策的知识储备少、参与技能欠缺，从而导致公民参与能力的低下。其次，推进公民参与民主实践。在推进唐山公民在京津冀协同发展的大背景下去参与政府决策的实践中，应该从小范围、民众比较关心的公共事务来进行。公民通过自己比较熟悉的社区参与，在自己所关心的领域解决问题，提高他们的自身价值和政治功效感，从而培养公民更高层次的民主能力。

(三)构建参与式政治文化

1 树立唐山政府官员正确的参与理念

唐山政府部门是唐山市制定有关京津冀一体化相关公共政策主要负责者，在公民参与过程中起着关键的作用。在京津冀一体化的背景下，我市主动作为，围绕着制造业、医疗卫生和教育等公共服务业进一步谋划，这些政策必将与唐山公民的利益息息相关，所以政府官员应该意识到公民在公共政策制定上的主体作用，应树立正确的参与理念，积极推进公众参与到相关政策的制定，为公民参与公共政策创造良好的机会和环境。

2 推进新型参与型政治文化的社会化

参与型政治文化的社会化就是指参与型政治文化的形成、维持、传承和变革的过程。它包括个体层面和社会层面的社会化。其中，个体层面的社会化是指个体对民主参与所持有的态度情感、社会观价值观的形成过程。个体通过后天学习等方式，使自己形成对民主参与理念的向往，并会通过已有知识和方式，运用民主手段追求自身的参与权利。社会层面的公民参与便是政府等政治系统通过一系列的手段和途径将其认同的参与模式和规范向大众推广，以期被大众所认同和接受。将个体层面与社会层面相结合、互动，在民主参与决策上达成共识。

(四)实现公民参与的制度化、程序化、法制化

1 实现公民参与制度化

首先，加强具体制度建设。通过文献查阅，我市近年来除已有的人民代表大会制度、政治协商制度，已逐渐建立起信息公开制度、公民批评建议制度、社情民意反映制度。因此，需要对公民参与的制度进行进一步完善，增强相关制度的可操作性，并且要落实相关程序和配套措施，增强已有制度的可操作性。其次，加强制度创新。随着京津冀协同发展的不断深入，唐山政府面临的公共事务和政府决策不断增加，其难度及复杂性也越来越大。再者，近些年唐山公民的参与意识也有所提升，现有的制度渠道已不能满足广大公民的要求，追求制度的创新刻不容缓。

2 实现公民参与程序化

事实上，无论在国家层面还是唐山地方政府，公民参与的基本制度大多属于原则性的，缺乏程序上的可操作性。这导致公民不知如何参与，在对唐山公民调查中也发现，这一原因占公民没参与过政府决策的原因之首。唐山在对公民参与进行程序化时，应借鉴在公民参与的程序方面比较健全的国家或地区，结合京津冀协同发展相关政策性质，制定出细化并程序化的规定办法，并将已有法律政策的原则性规定具体化，利用制度明确规范公民参与的形式、内容、途径和步骤等，使公民按照可操作性的程序来进行参与。

3 实现公民参与法制化

京津冀额协同发展大背景下在唐山实现公民参与法制化，首先，要保证唐山公民的知情权，要进行制度公开，尤其是响应京津冀协同发展并与公民息息相关的政策上。所以要制定信息公开法，利用法律形式保证唐山公民的知情权。唐山应制定一个明确规定政府是否公开信息、公开哪些信息、如何公开信息的法规条例。其次，如上所提到的，应制定一个加强公民参与的程序法。制定出细化并程序化的规定办法，并将已有法律政策的原则性规定具体化，利用制度明确规范公民参与的形式、内容、途径和步骤等，使公民按照可操作性的程序来进行参与。最后，要制定一个惩治对于侵害公民参与权利行为的法律规范。

(五)拓宽参与渠道

拓宽参与渠道我们应从两个方面入手：首先，对待原有参与渠道来说，应进一步继承和完善，针对唐山公民的素质以及资源来发展整合。并且，在在公民参与的中间环节上尽可能做到简化，缩短信息传送距离，以免造成公民表达传递利益诉求时出现损失。其次，根据唐山近些年社会的发展，公民素质的不断提升，公民表达诉求也越强烈，政府及社会也应与时俱进，拓宽新的渠道来满足不同群体和个人的利益诉求。以对唐山公民最能接受的参与渠道为依托，拓宽参与渠道以电子化参与、大众传媒和非政府组织三个方面为突破口。

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Study on Citizen Participation in Decision-making of Tangshan Government in Coordinated Development of Beijing-Tianjin-Hebei

LIANG Yan1, WANG Sheng-ben2

(College of Management, North China University of Science and Technology, Tangshan Hebei 063210, China)

the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei; Citizen participation; government decision-making; countermeasure and suggestion

As the integration of beijing-tianjin-hebei region is developing, tangshan is borrowing the coordinated development of beijing-tianjin-hebei constantly and blaze new trails. Tangshan government, from the overall situation, combines its reality to make further planning and public decision. However, under the background of the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei Tangshan citizens, there is no real public decision-making in the process. This article from the participation subject, system, law,and participation channels,puts forward feasible Suggestions to improve the tangshan government scientific decision-making. It can strengthens the government and citizen benign interaction, and promotes the coordinated development of beijing-tianjin-hebei pioneering a new situation.

2095-2708(2017)02-0052-06

2016-11-23

2017-01-12

梁艳(1992-)，女，汉族，河北唐山人，华北理工大学行政管理专业研究生。

D621.5

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