智慧城市“顶层设计”内涵解读及与相关概念的辨析

智慧城市“顶层设计”内涵解读及与相关概念的辨析

【课题项目】“十二五”国家科技支撑计划课题“智慧城市顶层设计管理和多规信息融合技术研究与示范”（2015BAJ08B01）

引言

当前，许多国家都进行智慧城市的规划与建设实践，各式智慧城市“规划”陆续出台。从世界范围来看，智慧城市相关规划在各国法定规划体系中的定位尚不明确，对于其建设目的、研究架构、表现形式等内容，不同国家、城市存在不同理解。2014年，我国八部委联合发布《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，首次提出了智慧城市的“顶层设计”概念，为探索科学的智慧城市规划研究模式提供了一种新的可能性。

目前，“智慧城市”的内涵存在多种解读。在我国智慧城市建设的整体背景下，“顶层设计”作为与其一脉相承的概念，其确切内涵仍有待深入探索。本文试图从我国的新型城镇化相关要求出发，提炼“智慧城市”的关键性内涵特征，在此基础上，结合我国城市发展的现状与需求，进一步提出一种智慧城市“顶层设计”的内涵解读，可对构建适应我国国情的智慧城市规划模式、完善智慧城市建设的理论与实践体系有所帮助。

1 “智慧城市”内涵的关键要素

《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出，“智慧城市”应满足以下要求：城市规划管理信息化、基础设施智能化、公共服务便捷化、产业发展现代化、社会治理精细化。它描述了理想的“智慧城市”具备的典型特征，对“智慧城市”本质特性的外在表现进行了归纳。

此外，我国住房和城乡建设部提出：“智慧城市是综合运用现代科学技术、整合信息资源、统筹业务应用系统，加强城市规划、建设和管理的新模式。”这表明：在我国，“智慧城市”的建设，强调将“信息”作为新型城镇化发展的重要驱动力，以数据、信息及相关技术对城市结构与功能进行优化、整合与统筹，从而提升城市整体运行效率，提供高品质的城市生活。

上述表述为进一步挖掘“智慧城市”的深层特征与内涵提供了参考。在此基础上，分析“智慧城市”典型特征的来源，可将智慧城市的内涵进一步提取为3个关键要素：信息、开放与整合、效率。

“信息”统指一切可用数字化、信息化手段采集、加工的城市运行相关数据，它是智慧城市建设的必备要素，是城市智慧化运行的动力来源。

“开放与整合”指智慧化城市对于信息资源的运用原则。在传统的城市管理模式中，政府是决策与执行的主体，社会公众的参与程度不高，这种主要依靠单一主体“单点智慧”的方法将不再适应复杂的现代城市巨系统。因此，现代城市的运行管理系统须进一步向企业、市民等社会力量开放，借助先进技术手段，将社会公众的需求与智慧与政府决策权、执行力相结合，从而使城市的运行管理更加高效率、人性化。

“效率”是智慧城市建设的最终目标[1]。将信息数据作为重要资源引入城市的规划、建设与管理，配合信息化技术手段，将“开放、多元、整合”作为资源配置与建设管理的指导原则，根本目的是使城市的建设管理资源得到科学配置、功能体系得到优化提升，以更少的资源投入获得更好的城市建设管理运行效果，从而改善城市生活品质。

综上所述，“智慧城市”应是一种“以更少投入获得更优质、更高效产出”的城市系统。可以认为：信息化、精细化、便捷化、现代化等或为特征，或为手段、或为结果，实质上都是对一种优化的“投入-产出”功能体系进行的描述，是一种能够良性运转的可持续发展系统。因此，“智慧城市”的本质，应是实现城市良性运转、达到“可持续发展”目标的一种手段，“智慧”本身并不构成城市建设的根本目的。从根本上讲，其内涵与“可持续发展”的内涵相一致。

2 智慧城市与“城市病”：现代城市的理想与现实

智慧城市的关键特征，反映了其相对于传统城市建设管理模式的优越性，也表明传统城市建设管理模式存在种种弊端。这些弊端导致现代城市孳生了一系列“不智慧”现象——城市病。从根本上缓解、治理“城市病”，是现代城市智慧化建设的必要性来源。

2.1 我国“城市病”的成因

“城市病”是城市运行状况的恶性表征，其成因则是现代城市在规划、建设、管理和运行中存在大量“非理性”因素，造成城市功能体系的运行效率低下。如：大城市周边建设的大量新城最后成为“卧城”、“鬼城”，并使交通拥堵现象不减反增，是盲目扩大城市规模、忽视功能体系构建，致使城市结构畸形发展的结果；城市规划方案“朝令夕改”、执行不力，其法定约束力和权威性被破坏，是由规划技术体系不完整、规划管理实施体系不健全、缺乏必要公众参与和监督所导致[2]；在城市管理执法中，由于管理体制机制未能理顺、相关部门权责分工不明确，导致多头执法、“踢皮球”问题并存，导致管理执法效率低、民生利益受损等现象。

在“城市病”的多种成因中，体制性因素的影响尤其不容忽视。由于城市规划、建设、管理和运行的相关体制、机制、配套流程中存在薄弱环节，非理性因素就易于侵入，使城市运行变得不经济，逐步走上恶性发展轨道。

以城市规划环节为例：现行的政绩考核体制偏重经济发展指标，使地方城市不顾自身禀赋条件，一味发展经济，导致城市发展定位不明、功能体系畸形；或使政府重形象工程、轻基础设施建设，居民基本生活条件无法得到根本性改善。此外，我国的财税体制、规划体制、土地制度等均或多或少存在弊端，在地方造成了土地交易混乱、政府盲目招商引资等乱象，导致城市建设资源配置的公平性被破坏，城市产业结构与功能体系的调整被干扰，进而造成农村拆迁的相关权益纠纷、城市内部空间结构碎片化等一系列城乡建设问题[3]。

2.2 治理“城市病”体现城市智慧

综上分析，我国现存城市问题的成因，其根源往往不在于技术落后、资金短缺，而在于城市规划、建设、管理和运行的配套体系与机制存在漏洞。真正的智慧城市，不仅应是技术先进的，更应当是体制先进的。在未来，单纯地依靠技术解决城市问题的思路，更无法适应应对现代城市日益复杂的发展需求及困境。

因此，治理“城市病”的过程，是逐步挖掘深层次病因的过程，也是一个从寻求“技术解决途径”到探索“体制解决途径”的过程。通过对城市管理运营模式、体制与机制进行改善，从根本上消除现代城市可持续发展的阻碍，使技术创新活力得到激发，已有的技术、资源被更有效地利用，达到优质、高效的城市发展目标，是“城市病”的最终解决之道。

仇保兴曾指出：能否诊断、治理城市病，是判断城市是否真正“智慧”的试金石之一,“智慧城市一定要着眼于提供公共物品，着眼于治理城市病和政府治理各种城市病的绩效”[4]。上文论述进一步证明了这一观点。治理“城市病”和建设智慧城市，两者的最终目标具有一致的本质，就是优化城市发展的“投入-产出”系统功能，提升城市运行效率、改善城市生活品质。一个城市系统真正实现“智慧”的目标时，由非理性因素导致的效率低下而造成的“城市病”也会消失。一个健康、良性运转的城市系统，正是其运行管理智慧的表现。

3 智慧城市顶层设计的内涵

“顶层设计”原是工程学术语，本义是“运用系统论的方法，从全局的角度，对某项任务或者某个项目的各方面、各层次、各要素统筹规划，以集中有效资源，高效快捷地实现目标”。由此可知：“顶层设计”服务于有着既定目标的任务，任务的执行和目标的实现必须经过一定的过程，“顶层设计”实质上是针对这一过程的整体设计。此外，顶层设计是以政府视角开展的工作，须体现政府的独特性，与传统IT企业提供的智慧城市建设方案有所区别。政府拥有最顶端的战略视角，负有引领方向、统筹全局、引导协调职责[1,5]，其层次高度与重要性，社会力量无法取代。政府须明确自身在智慧城市建设中的权责分工和角色定位，并在顶层设计工作中清晰地体现出来。

上一节提出：建设智慧城市，最终目标是实现城市的优质、高效运转。因此，顶层设计应致力于对城市的“规划-建设-管理-运营”全生命周期进行模式、流程与体制机制优化[6]，打通现代城市运营、管理体系中的各个流程环节，从根本上消除影响城市运行效率的阻碍因素。这其中不仅包括对先进技术手段的组织与运用，还必须包括政策、资金、制度乃至法律等方面的提升与必要保障，后者甚至更加重要。

图1 基于“智慧”总体目标的城市建设思路

图1阐述了一种以“智慧”为城市发展总体目标的任务工作思路：城市智慧化建设目标的实现，必须依赖完善的城市功能体系及相应的过程体系支持；城市功能体系的建立，有赖于一系列完善的相关体制机制。因此，从“优质、高效”的最终目标来看，智慧城市的建设，根本上是对城市运营管理体制的设计与构建。这一套体制包含了丰富的内容，可能包括建设资源、管理对象、支撑技术、保障政策与制度、必要的运营管理组织架构等。

综上，智慧城市顶层设计的内涵有以下要点：

（1）政府主体：顶层设计工作须明确体现政府在智慧城市建设中的角色与权责。

（2）全局统筹：顶层设计不是“建设指南”，其指导思想的高度，决定了内容的科学性和实践价值。因此，顶层设计须体现政府对城市发展全局的长远认识及统筹思路，这与“政府视角”一脉相承。

（3）任务视角：以任务流程视角将智慧城市的筹划、建设工作进行理性的分解，使顶层设计工作的过程、成果的合理性可以被论证、经得起检验。

4智慧城市顶层设计与传统城市规划的关系

当前，“智慧城市”概念被越来越多的地方政府认可，受国家政策引导，顶层设计相关的咨询服务需求也在增长。在我国，智慧城市顶层设计在现行城市规划技术体系中的定位同样尚未明确，有的城市将其作为城市总体规划中的一个专题，有的在总体规划体系之外开展相对独立的顶层设计工作。这种不确定性，可能导致的顶层设计内容与总体规划冲突，在一定程度上会影响顶层设计的编制科学性、执行有效性。为提高顶层设计的科学性和可行性，充分发挥“智慧城市”理念在现代城市发展中的独特性，有必要对智慧城市“顶层设计”和传统城市规划之间的关系进行梳理。

4.1 目标一致性

智慧城市及顶层设计的本质是实现城市的可持续发展，其总体目标、分解目标应与城市发展的总体方向和战略定位保持一致，以城市的经济、社会、生态、文化系统健康运行为落点。应再次强调：类似“提高城市信息化、智能化、网络化水平”的表述，是智慧城市顶层设计运用的手段之一，而非顶层设计的目标。这是顶层设计的常见误区之一。

4.2 指导策略延续性

开放、创新与整合是智慧城市建设的重要指导原则和战略途径。在经济全球化持续深化的时代背景下，为抢抓机遇、在全球分工重组中占据有利地位，主动对外开放、积极进行创新融合也成为越来越多国家、城市的发展策略。强调信息整合、鼓励创新的智慧城市，可以说是应时代潮流而生的产物，其顶层设计的指导思想必然与全球城市发展的主流趋势相吻合；另一方面，还须考虑到我国国情、城市自身现状的独特性。因此，智慧城市顶层设计的指导思想，与城市的总体发展策略一脉相承，又因地制宜、有所创新。

4.3 内容差异性

智慧城市顶层设计具有任务视角，关注城市建设目标的实现过程。在内容上，不仅要明确智慧城市的建设总目标和分解目标，还须提出目标的实现路径，具有较强的可操作性[5]。这也是顶层设计意义的独特性体现。传统城市规划技术体系则更侧重于提出城市的发展目标、方向和策略，目标的实现过程并非其工作重点。

4.4 规划技术体系中的相对定位

目前，绝大多数智慧城市顶层设计面向单个城市展开，从设计对象的尺度来看，智慧城市顶层设计与传统城市规划技术体系中的“城市总体规划”相似。绝大部分城市在开展智慧化建设的顶层设计工作时，都将城市总体规划作为重要参考，根据总体规划制定智慧城市建设的总体目标，表明智慧城市顶层设计实际对城市总体规划存在一定依附性。

5 小结

作为新型城镇化背景下兴起的新概念，“智慧城市”及其“顶层设计”的内涵，将随着我国城镇化进程的持续推进而不断演变。未来，应基于对智慧城市顶层设计的内涵探讨，进一步开展顶层设计的工作思路、编制框架、实施管理研究，并结合国内外的不同实践案例，开展横向比较和归纳研究，以完善智慧城市顶层设计理论，指导调整我国智慧城市的建设实践方向。

[1]张国华. 中国的智慧城市之路[EB/OL]. http:// www.dcitycn.org/article.php?id=56, 2016-07-07

[2]程娟,徐邓耀,宋慧洁. 城市病的研究综述、病理剖析及治理对策[J]. 兰州财经大学学报, 2016, 32(3): 31-35

[3]林家彬. 我国“城市病”的体制性成因与对策研究[J]. 城市规划学刊, 2012 (201): 16-22

[4]仇保兴. 智慧城市设计应聚焦“公共品”[EB/OL]. http://www.dcitycn.org/article.php?id=97, 2016-09-24

[5]何军. 智慧城市顶层设计与推进举措研究——以智慧南京顶层设计主要思路及发展策略为例[J].城市发展研究, 2013, 20(7): 72-76

[6]程大章. 论智慧城市的体制与机制[J]. 智能建筑与城市信息, 2013(4): 26-30

王胤瑜，1991年生, 女, 山东济宁人, 硕士，规划师, 从事城市规划设计。

A Discussion on the Meaning of the Smart City Capstone Design and its Differences from Relative Concepts

王胤瑜，刘朝晖，田大江
（中国城市科学研究会，北京 100835）
WANG Yin-yu,LIU Zhao-hui,TIAN Da-jiang
（Chinese Society For Urban Studies，Beijing 100835,China）

在新型城镇化背景下，提取“信息”“开放与整合”“效率”作为“智慧城市”内涵的三个关键要素；指出“城市病”是由城市全生命周期体系流程中的非理性因素造成的低效现象，建设智慧城市的最终目标是优化城市运行管理效率。基于任务发展视角，智慧城市顶层设计须全局统筹，重视城市运行体制的优化设计，以此与传统城市规划工作有所区分，并为城市总规提供有效支持。

In the new-pattern urbanization in China, the connotation of “smart city” can be abstracted as“information”, “open and integrate” and “efficiency”. The urban diseases, which now large numbers of cities are faced with, is exactly the low-efficiency resulted in the un-rational factors disturbing the city’s normal life period. Therefore, the smart city construction aims to facilitate the efficiency of an urban system ultimately. Regarded as a project, the construction of a smart city should be planned on the top level, focusing on the optimization of the city’s institutions, then the function system. In this way, the capstone design of smart city supports the urban overall plan distinctively.

智慧城市;顶层设计;效率;体制

smart city; capstone design; efficiency; institution