深圳市斯维尔科技有限公司诉广东省教育厅行政垄断案评析

徐树仁

摘要：随着我国《反垄断法》的出台、法制观念的普及尤其是市场经济的迅速发展，在实践当中，因行政垄断行为而遭受损失的个人和企业越来越多的诉诸司法途径来维护自己的经济利益。本文将在分析深圳市斯维尔科技有限公司诉广东省教育厅涉嫌行政垄断案的基础之上，探讨我国在市场经济发展过程中，应如何规制行政垄断行为。

关键字：行政垄断；强制交易；法律规则

一、行政垄断行为概述

所谓行政垄断，是指行政机关及准行政机关滥用行政权力干预市场经济运行，排除、限制市场竞争的行为。 我国《反垄断法》第八条规定：行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争”。由此可见，我国《反垄断法》对行政垄断概念的界定与当前学界的理论基本一致。

我国《反垄断法》第三十二至三十七条，以列举的方式规定了行政垄断行为，归结起来主要包括地区封锁、强制经营者实施危害竞争的垄断行为、强制交易、制定含有限制竞争内容的行政法规及行政命令。

具体来看后两种行政垄断行为。“强制交易”，是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。“制定含有限制竞争内容的行政法规、行政命令”则是指，行政机关滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。从法条的规定上可以看出，这两种行政垄断行为的主体是不一样的，行政机关既可以是“强制交易”的主体，也可以是“制定含有限制竞争内容的行政法规、行政命令”的主体，而法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织只能是“強制交易”的主体。

去年备受关注的深圳市斯维尔科技有限公司诉广东省教育厅涉嫌行政垄断案涉及后两种行政垄断行为，而该两种行政垄断行为也是在经济生活中出现频率最高的。因此，有必要分析这两种行政垄断行为出现次数多的原因，并探讨如何规制这两种行政垄断行为。

二、案例解读

（一）案例简介

2014年3月11日，广东省教育厅发文成立了“2014全国职业院校技能大赛”高职组广东省选拔赛组织委员会，明确将涉案“工程造价基本技能”纳入赛项。2014年4月1日，广东选拔赛工程造价基本技能赛项组委会发文明确了本次大赛是由广东省教育厅主办，广州城建职业学院承办，广联达公司协办，并且明确要求在省赛中独家使用第三人即广联达软件股份有限公司的软件。此外，经报送省教育厅审核通过后于2014年4月8日发布的《技术规范》以及《竞赛规程》也明确要求在省赛中对涉案赛项独家使用第三人广联达公司的软件。

原告认为广东省教育厅滥用行政权力，违反了《反垄断法》及《反不正当竞争法》的相关规定，侵害了原告的公平竞争权利，为此，向原审法院提起诉讼，请求确认被告滥用行政权力，指定或变相指定使用广联达公司独家软件的具体行政行为违法。

关于省教育厅在涉案赛项中指定独家使用第三人软件的行为是否合法的问题，广州中院一审认为，因省教育厅未能提供证据证明其在涉案赛项中指定独家使用第三人的相关软件经过正当程序，所以被诉行政行为符合《反垄断法》关于行政机关滥用行政权力，排除、限制竞争行为的规定。据此，一审法院判决： 确认被告广东省教育厅指定在涉案赛项中独家使用第三人广联达公司相关软件的行为违法。广东省教育厅、广联达公司不服一审判决，以原审判决认定省教育构成行政垄断行为属认定事实及适用法律错误等为由向广东省高级人民法院提起上诉。

（二）争议焦点——独家“指定”行为是否构成行政垄断

本案的争议焦点是广东省教育厅指定广联达软件的行为是否构成行政垄断行为。原告斯维尔认为广东省教育厅指定广联达软件为赛事的唯一软件，排除了其在市场中公平竞争的可能；被告广东省教育厅认为，其指定行为是根据教育部发布的文件作出的，根本没有“垄断”一说；第三人广联达则认为他们是通过公平、正当的程序使得赛事组委会选用其公司的软件，他们根据组委会的规定提交合作意向书，通过答辩被选为赛事的指定软件，因此，广东省教育厅作出在赛事当中使用其公司的软件的行为也是合法的，不存在行政垄断行为。

针对原告的主张，根据反垄断法第三十二条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。”该条其实就是对于“强制交易”规定。根据该条的规定不难看出，广东省教育厅“指定独家参赛软件”行为符合行政垄断的要素条件，的确属于行政垄断行为。首先，在主体上，广东省教育厅是“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”。其次，在行为上，其“指定独家参赛软件行为”符合“限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”；对于“滥用行政权力”，依据《行政诉讼法》的规定“行政机关应对自己的具体行政行为负有举证责任”，而在案件审理过程中，省教育厅对自己“指定独家参赛软件”行为不能提供证据证明其合法性，由此可以推出，教育厅构成“滥用行政权力”。最后，在结果上，广东省教育厅的独家指定行为，将原告生产的软件排除在省赛之外，限制了其公平竞争的机会。广州中院也是基于该条的规定，认定广东省教育厅的独家指定使用本案第三人广联达公司生产的软件的行为属于行政垄断行为，违反了《反垄断法》。

三、行政垄断行为的规制

我国自改革开放以来，市场化程度不断提高，市场竞争也在逐步成熟。但是，由于原有体制中的行政化、官本位权力机制等因素的影响，使得我国市场经济发展的并不完善，行政权力往往依托不健全的市场机制，干预经济生活。在我国，行政垄断的实质是国家行政权在起作用，在经济转型过程中，由于没有低于国家权力的市民社会基础，所以诸如地方垄断、行业垄断等垄断行为不可避免地不断加剧。

行政垄断现象是我国经济转型过程中的特殊产物，其在经济发展中的危害主要体现在降低了经济效率，阻碍了经济进步，损害了消费者的利益，十分不利于我国市场经济的发展，有些学者甚至将其成为市场经济中的“毒瘤”。除此之外，行政垄断还会造成政企不分，政府效率低下等问题，甚至会成为孳生腐败的温床。这些年来，在我国行政垄断现象严重的地区和部门出现的一系列腐败的事例，有力地说明了这一点。

面对出现的这些问题，我认为有两点是急需解决的。

（一）增加行政垄断的民事责任

规制行政垄断行为亟待解决的就是要增加行政垄断的民事责任。我国《反垄断法》规定了四种行政垄断行为，对于垄断协议、经营者集中、滥用市场支配这三种经济垄断行为，如果给他人造成损失，要依法承担民事责任。但是，《反垄断法》对于行政垄断的主体，只规定了行政责任，没有规定民事赔偿责任。企业要为自己实施垄断行为负责，政府实施的垄断行为却不需要负

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