加强公立学校管理 提升基础教育质量

王小栋++王璐

摘 要：英国公立中小学的教育质量低于私立中小学，这一直是英国政府关注的热点问题之一。为了改善这一局面，调整薄弱学校的管理策略，提高公立学校的教育质量，2015年1月，英国教育部发布了《引起关注的学校：地方当局法定指南》，该指南关注公立薄弱学校以及学校管理中的薄弱环节，为公立学校管理与发展提供了明确的参考依据。文章分析了认定标准、警告通知以及地方当局与国务大臣的权力，明确了地方当局在学校改进中所扮演的角色，强调了地方当局与学校、董事会、教育督导局等利益相关者的关系，总结并提炼出该指南的四个特征，即管理主体的多样性、角色的互相牵制、信息的公开透明、时间的严格管控。

关键词：英国；薄弱学校；公立学校；地方当局

近十年的教育改革中，英国政府逐步加大了教育管理和控制力度，加强了教育质量保障，提高了教育管理成效等。2016年6月29日，教育标准局（Ofsted）公布了2015-2016学年公立学校督导情况。结果显示，在接受督导的1906所公立中小学中，73%的学校达到“优秀”（9%）或“良好”（64%）等级，高于2014-2015 学年的 71%。其中，小学的该比例达77%（2014-2015学年为73%），中学为57%（2014-2015 学年为 51%）[1]。英国公立学校管理的改革，推动了基础教育的全面发展，这得益于教育督导局的评估问责、各部门间的相互协作、各方权利的有效制衡。同时，得益于地方当局的监督与管理。

为了促进学校改进，提高教育效能，2015年1月，英国教育部发布了《引起关注的学校：地方当局法定指南》（School Causing Concern：Statutory Guidance for Local Authorities，下文简称法定指南）[2]。该指南沿袭了已有政策文本的精神，如《1996年教育法》（Education Act 1996）、《2006年教育与督导法》（Education and Inspections Act 2006）、《教学的重要性：2010年学校白皮书》（The Importance of Teaching： the Schools White Paper 2010）等，用以指导上述法律的有效运行，其中对关注的主体、管理的事项、应对的措施、权责的分配等作了明确规定。同时，该指南重点强调了地方当局在公立学校管理中所扮演的角色，要求地方当局更多地关注薄弱学校，强调对薄弱（公立）学校早期指导管理的重要性。同时，也明确了政府的希望。

法定指南重申了《1996年教育法》[3]有关地方当局促进卓越教育发展的法定责任。该职责强调了地方当局必须提升教育功能。随着学校自主改进的提升，地方当局正在下放自治和问责的权力。除法定指导以外，在履行法定责任方面，地方当局享有绝对的自由权。同时，该指南也重申了《教学的重要性：2010年学校白皮书》[4]有关地方当局应扮演的角色。具体如下：

第一，了解公立学校的绩效情况，运用统计数据，明确需要改进和指导的学校；

第二，当公立学校管理出现问题时，能够采取快速而有效的行动，必要时通过警告通知（Warning Notices）和临时董事会（Interim Executive Boards）的指导，改变学校现状；

第三，当公立学校绩效下降时，有必要尽早给予介入指导，确保学校获得帮助和支持，提升其绩效，使其达到“良好”及以上的水平；

第四，鼓励“良好”和“优秀”的公立学校不断自我提升，并帮助其他薄弱学校；

第五，与当地教育领导者建立紧密的合作关系，鼓励学校骨干领导在工作中交流、互换；

第六，将资金送到“一线”，尽可能直接用于学生；

第七，帮助公立学校从优秀供应商处购买物品；

第八，（地方当局）有指示性作用，学校能够获得有效帮助；

第九，通过确定并支持资助者，给予薄弱学校明确的领导和管理支持；

第十，关注标准和领导力，寻求建设性的校际合作，并告知教育部。

一、认定标准

引起关注的学校通常是指薄弱的公立学校或者出现薄弱现象的公立学校，而关注的方面涉及学校的“低标准的绩效”“学生补助”“学校管理”“学校的战略关系”等。参照《2006年教育与督导法》中的相关内容[5]，学校出现如下情况需要引起重视：

第一，学校不遵守相关条例，要给予警告通知，不遵守地方当局的要求，地方当局也给予董事会书面通知；

第二，学校未能履行教师的工资和待遇，要给予警告通知，地方当局也给予董事会书面通知；

第三，学校需要获得有效改進；

第四，学校需要专门的应对措施。

公立学校发展未达标时，地方当局有责任介入并指导学校管理，帮助其改进。实际上，董事会是公立学校管理的核心，如果董事会缺乏核心战略规划导致学校管理失败，基于事件的必要性，地方当局需要给予公立学校适当的扶持，或者考虑发布警告通知。此外，如果董事会无视发布的警告通知，地方当局可以调整董事会成员构成，撤销并增补管理者，或者让临时执行委员会替代董事会。若薄弱的公立学校无视教育标准局意见，地方当局也应该发布警告通知并审查。值得注意的是，面对警告通知，学校有“反驳”和申诉的资格。若认为教育标准局的评判有误，学校有权力不予履行地方当局下发的警告通知，但必须与董事会交涉，并向教育标准局说明情况。

二、警告通知

作为指导公立学校发展和改进的主要方式，下达警告通知对薄弱学校改进具有促进作用。通常，警告通知由地方当局下达，受国务大臣的监督，且学校董事会有资格向教育标准局进行申诉。同时，在决定给予警告通知时，地方当局必须有效利用质化和量化信息，构建学校绩效框架，指导学校发展。

地方当局向学校下发警告通知时，需要在书面上详细指出并说明学校发展的薄弱环节，并抄送教育标准局及相关部门。之后，董事会必须对地方当局提出的质疑做以说明，采取行动。警告通知从下达当天起，15个工作日为一个周期。在这一周期内，董事会要按要求采取行动。若不服从，则要向教育标准局做出书面申诉，申诉必须符合两个条件，即警告通知中的内容缺乏客观依据，给予的建议与学校面临的问题不匹配。教育标准局必须在收到申诉后的10个工作日内处理此事。如果学校董事会在一个周期内没有反馈，地方当局需要给学校下发额外的书面通知，依法处理此事。

个别情况下，国务大臣可以要求地方当局优先发放警告通知。如果地方当局拒绝，则必须给予充分的理由。地方当局处理国务大臣给予的警告通知时，需要向国务大臣出具书面回应，同时，必须向学校董事会下发警告通知。若地方当局不服从警告通知的决议，在收到警告通知后的10个工作日内，必须向国务大臣提出申诉，并说明原因。当然，根据具体情况，国务大臣也需斟酌地方当局的申诉，决定是否驳回。实际上，国务大臣的权利也受教育标准局监督。此外，警告通知對于学校有积极的影响，能够推动学校领导力建设和董事会发展，并促进教育标准的改进。

三、地方当局与国务大臣的权力

（一）地方当局的权力

地方当局具有终止委任的权力，撤回委派学校的代理，控制人员数量和学校开支，支持改进。同时，地方当局可以任命“编外”管理者，向学校输送专家（适合的“编外”管理者），并对其加以任命。此外，地方当局可以向董事会推荐优秀人才，使其参与学校改进工作。地方当局可以派专人为学校董事会提供专业类咨询服务，参与合作，管理其他事宜。同时，地方当局也可加强校际间董事会合作，以及学校与其他教育机构的合作。

地方当局还具有任命临时执行委员会的权力。临时执行委员会的主要功能是确保学校不断改进，提升教育成就标准。为了让国务大臣同意成立临时执行委员会，地方当局需向国务大臣提出申请。临时执行委员会能促进标准和成就的改进，确保快速的学校改进。地方当局向国务大臣提出组建临时执行委员会的申请时，须附有相关说明，获得同意后，必须向董事会提供有关临时执行委员会建立的通知。

（二）国务大臣的权力

国务大臣具有任命权，任命适合的学校管理者，在任命的人数上可根据实际情况自行决定。同时，有资格让地方当局关闭薄弱学校（公立学校），而公立学校也有申诉的权力。此外，国务大臣还有组织临时执行委员会的权力，以及制定学院命令的权力。

在履行以上权力的时候，国务大臣必须咨询地方当局、学校董事会、英国教会学校或者罗马天主教会学校，以及相关教区政府。此外，在基金会或者有基金支持的民办学校制定命令之前，国务大臣还必须咨询学校委托人、任命人员、基金管理者任命人员，以及具有法律地位的宗教主体。

四、特点与总结

（一）管理主体的多样性

英国公立学校的利益主体，除了学校、国务大臣、地方当局、教育标准局以外，还包括信托（慈善）组织、宗教组织等。因此，在对公立学校采取改进措施时，相关的信息和文件通常需要以复印件的形式发送给各个利益主体。

（二）角色的互相牵制

在最新英国公立学校地方政策法律指导中，学校、国务大臣、教育标准局、地方当局机构都有其权力和相应的义务，他们之间权责明确，却相互牵制。各个主体间存在着上下级（如地方当局和学校的关系）或独立的第三方主体（如教育标准局）的关系，每一个管理主体均享有各自的权力。

（三）信息的公开透明

管理公立学校的过程中，人员的任命、警告通知的下达、学校申诉、咨询等方面需要做到信息公开，保证相关利益者能够获知情况。如国务大臣实施权力时，必须咨询地方当局和学校的董事会、英国教会学校或者罗马天主教会学校，以及教区政府。此外，在其他基金会或者民办学校中，基金会管理者可以任命个人或者机构，或者是国务大臣认为适合的人选。此外，在制定学校命令时，国务大臣必须将命令的复印件发给学校的董事会、校长、地方当局、基金会，或者有基金资助的民办学校。

（四）时间的严格管控

该法定指南对管理的时间段做了明确的规定。学校在两个月内，有资格对警告通知的内容提出申诉。未在规定时间内实施申诉等行为权力的主体须限期整改。在执行周期结束后，如果地方当局还未使用给予警告通知的权力，该权力将失效。之后，会给予学校新的警告通知。

参考文献：

[1]匡建江. 英国公布2015-2016学年公立学校督导结果[J].世界教育信息，2016（16）：77.

[2]Department for Education. School Causing Concern：Statutory Guidance for Local Authorities[EB/OL].http：//dera.ioe.ac.uk/21840/7/Schools_Causing_ Concern_Jan2015_ FINAL_24Mar.pdf，2015-01-22.

[3]Department for Education. Education Act 1996 [EB/OL].http：//www.legislation.gov.uk/ukpga/1996/56/pdfs/ukpga_ 19960056_en.pdf，1996-05-06.

[4]Department for Education. The Importance of Teaching： the Schools White Paper 2010[EB/OL]. https：//www.gov.uk/government/publications/the-importance-of-teaching-the-schools-white-paper-2010， 2010-11-24.

[5]Department for Education. Education and Inspections Act 2006[EB/OL]. http：//www.legislation.gov.uk/ukpga/2006/40/pdfs/ukpga_20060040_en.pdf，2016-05-17.

编辑 朱婷婷 校对 李广平