城市管理，法律不能缺位

郑智维

十二届全国人大代表、西安市市长上官吉庆：

“制定一部《中华人民共和国城市管理法》，既是规范城市管理、增强城市管理效能的需要，也是加快建设法治政府，全面推进依法治国的需要。”

城管执法，一度成为社会关注的焦点。

随着“城市化时代”已然到来，城市管理依然存在体制不顺、效能不高的问题。产生问题的重要原因之一，是缺少一部国家层面的专门法律。

在十二届全国人大代表、西安市市长上官吉庆看来，当下亟须有一部国家层面的法律来规范并指导城市管理工作。

“制定一部《中华人民共和国城市管理法》，既是规范城市管理、增强城市管理效能的需要，也是加快建设法治政府，全面推进依法治国的需要。”接受《民生周刊》采访时，上官吉庆说。

“城市化”国家

改革开放以来，我国社会经济发展迅猛。与此同时，城市化进程每年以将近一个百分点的增长速度持续推进。

2016年，我国城镇化率已达到57.35%，城镇常住人口达到了7.9亿。在一定程度上，我国已成为“城市化”国家。伴随“城市化时代”的到来，城市社会经济格局深刻调整，对城市管理提出了新的更高要求。

2015年12月，召开了中央城市工作会议。这是继改革开放以来，第一次中央召开城市工作会议，强调要尊重城市发展规律，注重统筹协调，着力提高城市发展的持续性、系统性、宜居性。

之后，中共中央、国务院印发了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》。

该意见要求理顺城市管理执法体制，解决城市管理面临的突出矛盾和问题，消除城市管理工作中的短板，进一步提高城市管理和公共服务水平，支持有条件的地方和部门针对城市管理出台相应法规。

“各地、各部门在依法管理城市方面也进行了有益探索，积累了宝贵经验，但由于地方性法规的法律层级较低，部门规章条块特征明显，较难有机融合，均不能很好地适应现代城市管理需求，需要在国家层面制定一部城市管理法来统领并融合相关法律，提升城市依法管理的效能。”上官吉庆说。

实际上，城市管理涉及城市规划、环境保护、道路交通、市政设施、市容市貌等多个部门，执法范围宽泛，法律关系复杂，需要有一部国家层面的法律对城市管理工作进行顶层设计和系统规范。

体制不顺

城市管理，特别是市政执法，是行政执法权力谱系中的重要环节，直接影响公民的人身权、财产权。

据上官吉庆介绍，目前，城管部门行使集中行政处罚权的主要依据来源是以下几个通知：

《中华人民共和国行政处罚法》第16条、国务院先后下发的《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发〔1996〕13号）、《关于全面推进依法行政的决定》（国发〔1999〕23号）、《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号）和《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）。

“其实质是将其他部门的行政处罚权转由城管部门行使，也就是‘借法执法。”谈及这种情形，他说，根据行政法法理和依法治国的要求，行政机关的职权必须按照法定原则获得和行使，城管部门行使集中行政处罚权的法律依据目前还不够完善。

在实际工作中，一些地方依据国务院通知、决定及试点方案的批复，制定了地方性法规、政府规章等行政规范性文件。

这些文件，从行政法渊源角度看，法律位阶低、内容差异大、地方特点浓厚，规范和保障城市管理的效能有限，无法解决城管体制不顺的问题。

随着城市建设的快速发展，城市管理的权力和职责也不断扩大。

集中行使行政处罚权的范围包括：市容环境卫生、城市规划管理、道路交通秩序、市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理等十几个方面，涉及19部法律法规及多部地方性规章、部门规章和其他行政规范性文件。

顶层设计

由于没有一部统一的城市管理法律法规，城市管理工作得不到有效的统一和规范。由于各地的执法范围、执法程序、法律文书等不尽相同，执法的合法性、权威性时常受到群众质疑。

“一段时间以来，城管简单执法、不规范执法与突发性暴力抗拒城管执法事件交织出现，甚至出现了城管队员跪地执法、卧地执法等无奈而扭曲的执法方式。这既有损法律的尊严，也损害了城市管理部门的社会形象。”上官吉庆说。

由于责任分配不明，相关部门之间缺乏长效的联动协调与信息共享机制。在城市管理问题出现时，往往临时协调应对。这样，管理的成本高、效率低，反复性较大，管理效果难以持续。

从这个角度来看，需要对城市管理的职责进行明确，以形成各部门分工负责、权责明晰的城市管理格局，避免各执法部门之间相互推诿的现象。

在上官吉庆看来，立法不仅有利于理顺管理体制，提升城市管理效能，还有利于规范城市管理执法行为，减少人民群众的质疑，更有利于明确管理职责，避免多头执法和相互推诿的問题。

“城市管理是一项综合、系统、复杂的工作，需要优化顶层设计来支撑末端落实。”上官吉庆建议，全国人大对城市管理立法工作进行调研，尽快启动立法程序，制定一部城市综合管理法律，使城市管理有章可循、城市执法有法可依，有效化解城市管理难题，构建城市综合管理法治化新格局。