以查促管全面提升依法理财水平<br/>——2016 年湖北省会计监督检查相关案例分析

以查促管全面提升依法理财水平
——2016 年湖北省会计监督检查相关案例分析

2017-03-28徐建国张与国

财政监督 2017年2期

●徐建国张与国汤萍

以查促管全面提升依法理财水平
——2016 年湖北省会计监督检查相关案例分析

●徐建国张与国汤萍

会计信息与经济社会发展紧密相关，党的十八大以来，会计监督工作在全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标下有了更为广阔的舞台和前所未有的机遇。新的历史条件下，会计监督责任更加重大。2016年湖北省紧紧围绕推进中心工作、强化财务会计制度、规范市场经济秩序开展会计监督检查，通过创新监督检查方式、突出检查对象的代表性、强调检查过程的规范化、做实检查后续跟踪回访，实现了监督资源有限情况下监督检查成效的最大化。本文选取相关检查实例，为推进财政管理改革，确保政策有效执行、发挥会计监督服务发展职能提供参考借鉴。

会计监督检查管理

虚报冒领危房改造资金

一、背景材料

湖北省恩施州鹤峰县某镇政府属独立核算全额预算拨款的行政单位。全镇行政编制68人，现有在职行政干部49人，机关工人5人，共设有7个办公室：党政办（包含组织办）、产业办、项目办、综治办（包含信访办）、民政办、烟办、计生办。在此次会计监督检查过程中发现该单位存在虚报冒领危房改造资金的违规情况。

二、违规事实

该镇政府2015年共列支危房改造资金596,500元，其中 2015年2月列支农村危房改造工程款45,000元，5月列支新农村建设结余资金551,500元（实际列支568,000元，另外16,500元用公用经费列支）。共涉及84户，其中自建户8户，统建户76户。房屋的实际改造时间为2012年至2013年，而据保管危房改造附件资料的村镇服务中心提供的相关材料显示，《鹤峰县×镇农村危房改造协议书》的签订时间是2015年，且无甲（村委会）、乙（农户）双方签字（盖章），验收单上也无验收人签字。检查过程中通过对部分危房改造户抽查发现，某村二组部××（由统建户统建）没有进行房屋改造，改造资金6,000元却已经直达统建方陈××个人账户；某村一组胡××（自建户）没有进行房屋改造，但资金已经支付到胡××其个人账户。

三、检查思路和方法

（一）正确研判，确定重点

检查人员在检查中了解到，近几年来该镇危房改造及新农村建设资金金额较大，且时间跨度较长，同时财务报销资料审核把关不严，很可能存在虚报冒领等骗取财政资金的问题，因此将危房改造资金及新农村建设资金确定为本次检查重点。

（二）内查外调，查找线索

检查过程中通过查阅档案资料、实地抽查农户的方式，发现问题线索，并最终核查出部××、胡××两人没有进行房屋改造却领取了财政资金的违规事实。

四、违规动机与原因

部分工作人员在审核危房改造对象时，未把握真实情况，第一道关口把关不严，甚至存在故意为少数关系户谋私利的现象。另外，镇政府分管领导及主管部门审核不力，给违规行为的发生提供了可乘之机。

五、处理结果

根据《财政违法行为处罚处分条例》第三十条“财政部门、审计机关、监察机关及其他有关机关应当加强配合，对不属于其职权范围的事项，应当依法移送……”的规定，已移送当地县纪委监察局调查处理。

六、教训与启示

一是要严格执行财政专项资金管理制度。专项资金管理是财政资金监管的重点，在管理上要通过审批关口、使用关口、监督关口层层把关，规范专项资金管理，突出专项资金监管成效。

二是要继续完善和深化财政投资评审工作。使之成为政府性投资项目得到规范管理的专门平台，并严格按照投资评审规程的各项要求办理。

三是要加大对违规问题的责任追究。按照“项目批到哪里，责任就跟到哪里”，以及“资金流到哪里，监管就跟到哪里”的原则，建立严格的问责制度。

四是要将资金监管与反腐工作相结合。严肃财经纪律，强化资金监管，要求领导干部带头遵守财经纪律，杜绝对财政专项资金的挤占、挪用和管理混乱的情况，切实依法行政、依法理财。■

以不合法的原始凭证报销列支

一、背景资料

2016年8月，湖北省京山县财政监督部门按照工作安排，组织专班对该县金牛米业有限公司、全兴米业有限公司两家民营企业2015年度会计信息质量开展监督检查。经检查发现，上述两家民营企业在用现金向收款方支付相关费用款项时，存在以少付款为条件而不要求收款方开具合法的税务发票的情况。而在本企业内报账列支时，仅以自制的费用开支说明单、附件资料等不合法的原始凭证为依据入账，造成本企业费用支出核算不真实和协助他人偷逃国家税收的违法违规事实。

二、违规事实

检查发现，京山县金牛米业有限公司2015年10月份报销列支运杂费36,250.02元、其他费用4,150元时，仅以自制的费用开支说明单为依据，未按规定附相关费用支出的合法税务发票。在检查专班人员询问该企业有关管理人员时，该企业有关管理人员解释称因为若不要对方开具税务发票则可以少付款，若要求对方开具税务发票则要多付款，因此从节约成本支出的角度出发该企业没有要求业务相对方开具税务发票，仅凭自己填制的一张费用开支说明单交给财务人员结算并核算列支。京山县全兴米业有限公司在2015年仅以铁路运输货票附件为依据列支运输费合计2,007,796元，并未按规定向铁路运输方取得合法的税务发票。在检查人员询问该企业有关人员时，其解释说明的原因与金牛米业有限公司相同。上述两家民营企业的行为直接造成本企业相关费用支出核算反映不真实，同时又间接协助商品和劳务提供方偷逃国家税收。

三、定性依据及处理结果

上述行为违反《会计法》第十四条“办理本法第十条所列的经济业务事项，必须填制或者取得原始凭证并及时送交会计机构。会计机构、会计人员必须按照国家统一的会计制度的规定对原始凭证进行审核，对不真实、不合法的原始凭证有权不予接受，并向单位负责人报告，……”、第二十八条“单位负责人应当保证会计机构、会计人员依法履行职责，不得授意、指使、强令会计机构、会计人员违法办理会计事项。会计机构、会计人员对违反本法和国家统一的会计制度规定的会计事项，有权拒绝办理或者按照职权予以纠正。”同时违反《税收征管法》的有关规定。

京山县财政局依照《会计法》第三条、第四条、第五条、第九条、第十条、第十四条、第二十八条、第四十二条和《税收征管法》等法律法规的规定，对金牛米业有限公司、全兴米业有限公司负责人和财务人员进行了严肃的批评教育，责令两民营企业进行整改，补齐合法的税务发票，并对两民营企业分别处以5,000元的罚款。

四、违规动机及原因

一是民营企业多数是企业所有权与经营权高度统一，财务管理现状是简单粗放型，财务内控重现金及实物的管理，而忽视法规制度的制定和执行监督。

二是部分民营企业享受税收优惠政策，例如免交增值税等，因此不存在抵扣进项税额时税务部门对税票的认证过程。同时，在不需要对方单位开具税票的情况下，还可以要求对方在收取价款时做出一定的优惠或让步，因而导致财务报销支出时存在大量不合规票据的现象。

三是一些民营企业领导和财务人员认为经济事项真实发生，仅仅是没有索取正规发票，问题不严重，即使被监督部门发现了，为了地方经济发展，也会低调处理，导致违法违规成本较低。而且民营企业接受相关部门检查频率和次数少，也是其违法违规的诱因之一。

五、启示与思考

（一）加强对财经法律法规的宣传

通过加强对民营企业负责人和财务人员的财经法律法规的宣传教育，强化他们的法律意识，提高管理层对企业财务会计工作的重视，增强遵纪守法的自觉性，促进企业会计信息质量的提高。国家为鼓励和支持农副产品的生产、加工企业的发展，实行免交相关税费政策，作为企业应该深刻认识和体会到国家优惠政策实施的意图，切忌只顾眼前蝇头小利而损害国家利益。

（二）规范企业内部财务管理制度

民营企业是我们国家经济实体的一个重要组成部分，在做大做强的过程中，一定要注重企业的各项内部管理制度，特别是财务管理。日常经济管理活动中要严格遵守相关法律法规，索取正规发票，这样既可以倒逼上游企业规范经营，按章纳税，也能在自身企业财务入账时做到规范核算。

（三）开展对经济业务的全面检查

财政、税务等监督部门的检查人员要转变重视重要收支经济业务会计核算信息的检查、轻视经济业务活动会计原始凭证的检查方式，克服工作中怕麻烦、怕吃苦的思想，在日常监督检查中把收支经济业务事项的会计原始凭证的合法性、合规性、真实性作为一项重点工作来抓。

（四）加大违法违规处罚力度

在监督检查过程中，对出现问题的单位和领导人员、直接责任人员都要严肃依法依规追究其相关责任，实事求是、公正地把握处罚力度，让违法违规者得不偿失，真正起到财政监督威慑作用。■

虚列工会支出发放职工福利

一、背景资料

湖北省十堰市城市综合管理执法局属市委市政府直属管理的全额拨款专事园林绿化的正县级事业单位。单位内设12个职能科室，下辖13个事业单位。编制45人，实有在岗职工33人。

检查中发现该单位存在虚列支出，将财政资金14万元转移至单位工会账户用于发放职工福利的问题。

二、违纪事实

（一）拨付机关工会经费补助审批程序上违规

2015年4月，该单位工会根据上级工会传达的有关政策精神，要求主管单位机关按2000元/人年的标准对工会予以经费补助。该单位在未得到有关部门申请报批同意的情况下，仅以《关于请求解决局工会活动经费的请示》作为报销凭据，自行通过国库授权支付方式向局机关工会划转活动经费补助14万元，然后在局机关账内以“财政拨款收入-基本支出-日常经费-城乡社区事务-行政运行”为名目予以核销。

（二）擅自扩大开支范围

该单位目前实际拥有在职职工32名、退休职工28名，工会会员总数为60名，按照2000元/人年的标准安排工会经费补助则应为12万元。但该单位将从下级单位长期抽调借用的10名工作人员也视作机关工会会员一并考虑安排工会经费补助，因而划转工会活动经费补助总额达到14万元。

三、定性依据及处理结果

根据《财政违法行为处罚处分条例》第六条第一款及第四款的规定，该单位拨付机关工会经费补助审批程序上违规的行为属于程序不当，擅自扩大开支范围的行为属于虚报冒领财政资金。因此，检查组对该单位给予通报批评，责令改正，调整有关会计账目，限期退还违法所得资金2万元，由财政部门收缴至国库。

四、检查思路与方法

（一）对“类似现金”支出保持高度警醒

相较于过去预算单位资金结算支付方式，目前的授权支付相当于过去的现金支付。由于预算单位可以通过授权支付方式，自行开具支付令通过单位零余额账户或特设专户将财政性资金经转账或汇兑支付到收款人或用款单位账户，因此对授权支付发生频次密集或是数额较大的情况，应当引起警觉。

（二）根据线索深度查找

通过仔细查阅、核对单位的记账凭证、国库集中支付凭证后所附列的原始凭证，对所发现的异常情况通过询问、座谈以及调阅被检查单位其他非财务档案资料开展深度检查。

（三）征求意见确保定论合理

对已初步掌握的问题，及时走访相关政策制定和管理部门，了解有关政策的执行标准，征询各方意见，客观公平地把握执法尺度，依法依规做出合理定论。

五、违纪动机与原因

十堰市城市综合管理执法局主要领导只考虑“一碗水”端平，对中央严肃财经纪律的各项要求的学习认识仅停留在形式与表面，而未落实到工作的各个层面与环节。同时，相关岗位工作人员，盲从压力与长官意志，罔顾财经纪律，利用授权支付的便利蒙蔽真相。

六、教训及启示

（一）抓好财经纪律学习和执行

自十八大以来，各级党委政府关于严肃财经纪律的动作接连不断，目的在于加强和提高干部群众对财经纪律严肃性的认识，进而自觉维护并规范财经纪律行为，最终形成风清气正良好的社会风尚。各单位部门需要进一步加强财经纪律及相关规定的学习理解，防止停留在一般认识上，坚决落实执行。

（二）严肃单位内部财务管理

一方面，单位领导要提高认识，对于应该严格执行的财务管理各类规定坚决执行，决不越红线一步；另一方面，单位财务工作人员要坚守原则，严格审核财务报销原始凭证，对不合规合法的凭证一律拒收，切实履行审核监督职能。

（三）完善财政风险管理

现行的财政国库支付系统风险控制节点不完善，对一些风险性支付缺少响应警示，需要进一步改进，提高事前风险控制能力与措施。■

费用支出未在法定账簿中核算

一、背景材料

湖北省潜江市水务局主管全市河道、湖泊等水域及其岸线和水利设施，负责河流、湖泊、渠道的综合治理和开发，承担全市防汛排涝抗旱工作，对全市河道、湖泊和重要水利工程实施防汛排涝抗旱调度，组织制定全市水利发展中长期规划和年度计划。统一管理全市水资源，依据许可制度，负责水资源费的征收管理工作，对水资源保护实施监督管理。该单位共有职工448人，大湖区转移支付人员280人，财政供养人员122人（行政编制实有人数40人，全额事业编制实有人数82人），水费支付人员46人。该单位2015年收入总额9,017.6万元，其中：财政补助收入5,523.19万元，事业收入547.9万元，其他收入432.46万元，专项款项2,514.05万元；2015年支出总额8,902.27万元，其中：人员工资2,335.96万元，经费支出1,672.16万元，项目经费2,352.69万元，其他支出 27.41万元，专项款项2,514.05万元。

二、违规事实

该局系统核算中心按职能应该只对资金收拨进行核算，不应该核算有关支出费用。但检查过程中发现，该核算中心当年直接核算支出费用83.18万元（其中：三万活动经费2.2万元，扶贫资金10万元，油田手续费8万元，政府调控4.7万元，审计罚款8万元，防汛电话费1.71万元，积玉口政府排水费5万元，老新泵站二期设计费8万元，税款10万元，高石碑政府采砂整治款2万元，水保两费5.5万元，工会经费18.07万元）。而此项费用支出按规定应在机关财务和二级单位账中核算，因此形成了费用支出未在法定账簿中核算的违规事实。

三、定性依据及处理决定

上述行为违反了《中华人民共和国会计法》第十三条“会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料，必须符合国家统一的会计制度的规定。……任何单位和个人不得伪造、变造会计凭证、会计账簿及其他会计资料，不得提供虚假的财务会计报告”、第十六条“各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算，不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计账簿登记、核算”等规定。

对于该单位转移费用支出83.18万元的行为，依据《中华人民共和国会计法》第四十三条“伪造、变造会计凭证、会计账簿，编制虚假财务会计报告，构成犯罪的，依法追究刑事责任。有前款行为，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府财政部门予以通报，可以对单位并处五千元以上十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处三千元以上五万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予撤职直至开除的行政处分；对其中的会计人员，并由县级以上人民政府财政部门吊销会计从业资格证书”的规定，责令其限期改正，并给予0.5万元的处罚。

四、检查方法

主要采取常规检查和专项抽查相结合的方式进行检查。常规检查采取“一查、二看、三对”的方法进行。“查”即具体核查单位的各种账簿、凭证、报表，检查其核算是否合法、真实、有效；“看”即查阅账面的财产物资和内部稽核管理制度，核审其是否安全、完整，是否执行有效；“对”即主要是账实相对、账证相对、账账相对、账表相对，核对向有关部门报送的会计信息是否与账实、账证、账表相符。专项抽查主要是对在检查过程中发现的重点线索进行核实跟进。

五、违规动机及原因

违规动机：减少费用支出，规避财务检查。特别是中央“八项规定”及相关政策出台以来，各单位为减少“三公经费”和其他公用支出费用，做到账面支出的合理化，通常采用“分解费用支出”的方法来规避上级和财务监督检查。

违规原因：一是财务管理制度不够细致完善。近年来，为管好用好单位资金，部分部门单位相继成立了系统财务核算体系和核算中心，机关财务和二级单位财务核算，普遍采用了费用上报、财务单独核算的模式。因财务制度不够完善，未明确划分各自的核算内容和管理权限；二是人为地为了减少费用支出来规避财务监督检查。故意将超范围的费用不予分解，从而形成在系统财务中核算费用支出的行为；三是系统内部管理混乱。因部门领导管理审批权限、系统内各单位划分费用支出口径不同等因素影响，造成该违规行为。

六、教育启示

在检查中发现类似 “转移费用支出形成账内‘小金库’”的问题提出警示和思考。解决和杜绝此类问题的滋生，应做好以下三点：

（一）健全内部管理和内控制度

加强财务管理规范化，严肃财经纪律。制定好单位领导之间的管理权限。系统内要明确签字权限管理，划分费用支出口径，严格杜绝出现领导为减少责任而相互间推诿的行为。

（二）完善财务核算的相关制度

准确划分各套账簿之间的核算内容，明确系统财务核算体系和核算中心管理权限，理清每笔费用支出的付款单位，按实际费用予以报销，管好用好单位资金。减少人为因素，杜绝出现为了规避财务检查而故意将费用支出笼统放在系统账套内核算的情况。

（三）加大政务财务公开力度

支出不透明，财务不公开，政务财务公开流于形式为不规范财务支出提供了便利。要将依法行政、政务公开、财务公开、民主监督落到实处，增强对部门财务管理的监督约束，促使其规范操作。■

差旅费报销管理不规范

一、背景材料

湖北省襄阳市水文水资源勘测局隶属于湖北省水文水资源勘测局，地处襄阳市，为襄阳市境内水文防汛信息测报、水文基础材料成果分析、水资源水质监测分析与评价的公益性事业单位。主要从事区域内河流的水位、水温、流量、泥沙、降水、蒸发、水质、水资源、水情、信息化等基本数据信息的采集、传输、分析计算、整编储蓄和预测预报等专业技术工作。该局下设南漳、枣阳、谷城、保康4个县级水文局,各类水文监测站点255处。在此次开展的会计监督检查过程中发现该单位存在差旅费报销管理不规范的问题。

二、违规事实

（一）差旅费超范围报销

检查中发现2015年2月—12月共涉及三份凭证报销不属于出差范围内的差旅费补助、过路费合计21550元。

（二）差旅费报销审核不严

一是报账不及时，甚至存在跨两个年度报销的情况；二是存在出差无审批单、造表发放差旅费、出差事由填写不清等情况。

三、定性依据及处理决定

上述行为违反了《湖北省省级党政机关差旅费管理办法》第三条：“差旅费是指工作人员临时到常驻地以外地区公务出差所发生的城市间交通费、住宿费、伙食补助费和市内交通费”、第二十四条“工作人员出差结束后，应当及时办理报销手续。差旅费报销时应当提供差旅审批单、城市间交通费发票、住宿费发票等凭证”的规定。

依据《事业单位财务规则》第二十一条“事业单位的支出应当严格执行国家有关财务规章制度规定的开支范围及开支标准；国家有关财务规章制度没有统一规定的，由事业单位规定，报主管部门和财政部门备案。事业单位的规定违反法律制度和国家政策的，主管部门和财政部门应当责令改正”、《财政违法行为处罚处分条例》第六条：“国家机关及其工作人员有下列违反规定使用、骗取财政资金的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分；……（四）违反规定扩大开支范围，提高开支标准；……”，责成该单位限期整改，退回多领补助，补充完整相关附件。

四、检查思路与方法

通过计算差旅费占公务费总支出的比例发现疑点。该单位2015年商品及服务支出227.12万元，其中差旅费74.36万元，差旅费占商品及服务支出比例达到32.74%，因此将差旅费确定为检查重点。同时从报表、总账、分类账入手核对差旅费账表、账账是否相符，从凭证入手逐笔翻阅原始凭证及记账凭证是否真实、合理，通过逐笔翻阅原始凭证，发现该单位存在利用多报差旅费来变相发放福利的疑点。

五、违规动机和原因

通过差旅费解决职工福利补贴是该局违规直接动机。由于新形势、新政策下很多费用不能报销，该单位利用其工作性质和特点，认为差旅费时间、天数、地点不好审核和认定，采取报销差旅费的方式来掩盖其发放职工福利的事实。

六、教育与启示

（一）加强对单位干部职工的财经纪律教育

严肃财经纪律要求，明确当前各级各部门对财务管理规范化的管理标准，进一步提高严格执行财经纪律的自觉性。尤其是单位主要负责人及分管财务负责人要切实转变思想，规范自身及单位管理。

（二）加大财务人员职业道德教育和业务知识培训

作为财务报销把关的直接责任人，单位财务人员要增强使命感和责任心，提升业务水平，坚持业务原则，真正做好单位财务管理当家人。

（三）推行公务卡使用

推行公务卡结算制度可以有效提高财政资金支出透明度，有利于堵塞财务管理漏洞。

（四）建立健全内部会计监督制度

强化制度建设，建立健全单位内部管理监督机制。定期或不定期对单位会计工作进行内部检查，及时发现问题苗头，及时查明原因，及时整改问题。强化监督约束，有效防止违规问题发生。

（五）加强对直属垂管单位、二级单位的监督检查