财政预算评审若干问题的思考

●程立萍

财政预算评审若干问题的思考

●程立萍

财政预算评审是财政职能的重要组成部分，它随着绩效预算的要求而产生，其目标是规范财政公共资金的合理使用，提高财政公共资金使用效果。除财政投资以外的财政预算评审起步较晚，2014年财政部投资评审中心更名为预算评审中心后，我国部分省（市）相继开展此项工作。相比审计、会计等工作，财政预算评审具有政策性强，存在一定的非精准性等特点。由于评审规范尚不完善，理论框架尚未形成，评审工作存在一定的困难。因此，在工作实践中，需要完善规范体系，构建理论框架，加强队伍建设，提高预算评审质量。

财政预算评审 预算评审规范 预算评审准则

在我国，财政预算评审已如火如荼地在财政管理实践中开展，然而，财政预算评审理论研究远远滞后于工作实践，理论框架和体系尚属空白，评审工作的开展和评审质量的提高深受影响。为对深入持久的预算评审工作开展做好基础支撑，有必要从理论上做些研究和探讨。本文试从预算评审的发展现状出发，就财政预算评审的含义、目标、特点、存在的问题及建议等方面进行探讨，以期抛砖引玉，呼吁同仁参与预算评审理论问题的讨论，为逐步构建预算评审理论体系创建环境基础。

一、财政预算评审的含义及目标

财政预算评审是财政部门对财政性资金的支出预算进行评估与审核的行为，是财政职能的重要组成部分。广义的财政预算评审，包括财政支出全部内容（包括财政投资、部门预算〈基本支出和项目支出〉、专项资金）的预算评估与审核。我国开展财政投资评审工作较早，制度体系、业务规范等较为完善，本文所提财政预算评审，主要是指财政投资以外的预算支出评审。

财政预算评审的目标，是基于预算管理的要求而提出的。党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总目标，决定锐意推进各项改革，对改进预算管理制度提出了明确要求。实施全面规范、公开透明的预算制度，全面推进预算绩效管理是深化财税体制改革，建立现代公共财政制度的迫切需要。预算绩效管理要求提高财政公共资金使用效果，改进政府部门绩效，因此要求健全预算编制、预算监督和绩效评价各环节的相互制约和相互协调机制。预算评审属于预算编制阶段的范畴，是绩效预算管理的前端工作，总体目标是规范财政公共资金的合理使用，提高财政公共资金使用效果。具体目标是提高预算编制质量，优化预算资源配置，合理节约使用财政资金，健全相关制度，完善政策体系。

二、财政预算评审的产生和发展

财政是国家治理的基础和重要支柱，预算是财政的核心。现代国家治理需要改进预算管理制度，建立现代财政制度。作为一项实践活动，财政预算评审是随着绩效预算的要求产生的。财政预算评审的前身可以追溯到财政投资评审。财政投资评审的雏形是建国初期，财政部所属的建设银行对政府投资基本建设项目的概、预、决算审核管理。1994年，建设银行改制为国务院直属单位，财政部委托建设银行代行基本建设审查管理。1998年，财政部收回建设银行对基本建设项目概、预、决算的审查及监管职能。投资评审中心的产生与当年国务院实施积极的财政政策密不可分。正是由于1998年国家加大对财政性投资的管理力度，财政部内的一个新建机构—投资评审中心才应运而生。此后，各省市也相继成立投资评审机构，陆续开展对基本建设项目概、预、决算的审查及监管工作。到本世纪初期，我国部分省市为了加强预算管理，在开展基本建设项目投资评审工作的基础上，先后开展部门预算支出项目预算评审工作。2014年9月26日，国务院以国发〔2014〕45号印发了《关于深化预算管理制度改革的决定》，提出全面推进深化预算管理制度的改革，而积极推进预算公开，改进预算管理和控制，是完善政府预算体系的重要内容。2014年8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改 〈中华人民共和国预算法〉的决定》，《中华人民共和国预算法》根据本决定作相应修改，重新公布。决定明确了实行绩效预算管理的要求，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。随着形势的发展，2014年财政部投资评审中心更名为预算评审中心，其职责包含部门预算项目评审、研究项目支出标准等。要求加强预算编制过程的审核把关，使预算评审成为预算编制过程中的必经程序，提高预算编制的科学性。此后，部分省（市）评审工作开始转型，相继将评审机构更名为预算评审中心，开展预算评审工作。迄今，全国已有10多个省（市）的评审机构更名为预算评审中心。

三、财政预算评审的特点

（一）具有社会管理和经济管理双重属性

国家财政随国家的产生而产生，而财政预算是国家财政发展到一定阶段的产物。财政预算是财政体系的重要组成部分，是国家财政的核心，是政府调节经济和社会发展的重要工具，是履行政府职责，反映社会经济发展目标的计划，体现政府的财政活动范围和政策手段，由政府编制，经立法机关审批，具有鲜明的法定性，财政预算的产生必须要经过严格的法定程序，严格依照法律法规确定收支范围和方向。

财政预算评审是应预算管理的要求而产生的，发展到今天，已然成为财政预算管理的必要环节，属于预算管理的范畴。财政预算管理作为政府的一项重要职能，是现代国家公共财政体制建设的基本内容，财政活动的合理安排和科学规范不仅是政府政策意向的直接体现，更是关系到整个宏观经济的运行，对国民经济的健康发展至关重要。从这个层面上来看，财政预算评审是一项政策性很强的工作，必须服从于财政管理的要求。因此，预算评审是一项定量与定性相结合的工作，对于预算支出涉及到的一系列不可量化的政策性因素，需要对预算支出与政策目标的关联度进行判断。而充分领会政策精神，把握评审判断要领，有时存在一定困难。

（二）评审结果存在一定的非精准性

预算管理是对未来的活动和财务结果进行预测和筹划，并通过对执行过程的监控，对比分析实际完成情况与预算目标之间的差异，及时改善和调整各项管理活动，帮助决策者实现有效管理和战略目标。财政预算是以财政分配活动为管理对象，按照法律程序编制和执行的政府财政收支计划，是政府管理财政活动的一种重要工具。但是，预算编制属于预算管理的前端工作，是对未来的活动进行预测和筹划，而未来的活动可能发生变化，预测因素存在一定的不确定性，从而导致预算编制和预算评审具有相对模糊性。虽然预算编制要求准确化、精细化，但基于对象的未来性和预测性，与会计、审计等工作相比，难以做到100%精准。

（三）评审标准存在一定的变动性

在目前尚未建立评审原则及评审标准的情况下，对于已建立项目支出标准的项目，预算评审可以依据项目支出标准进行。为深化部门预算改革，规范项目支出定额标准管理，提高预算科学化精细化管理水平，财政部全面启动预算标准体系建设，先后印发了《中央本级项目支出定额标准管理暂行办法》的通知（财预〔2009〕403号）、《中央本级项目支出定额标准体系建设实施方案》的通知（财预〔2009〕404号）、《关于加快推进中央本级项目支出定额标准体系建设的通知》（财预 〔2015〕132号），并加紧制定一系列项目支出标准，各省（市）也根据各自的特点，制定相应支出标准。然而，同一内容的支出，在不同地区、不同项目、不同时期，可能不完全一致，因而同一支出标准并非适合所有的项目，需要针对不同地区、不同项目、不同时期，并考虑经济社会发展变化等因素对支出标准做出调整。诚然，项目支出标准管理的原则之一是动态优化，即在保持标准相对稳定的前提下，结合经济社会发展和技术水平变化，对标准实施动态优化，但因调整的及时性受到一定程度的限制，从而导致在预算评审过程中，有必要根据评审时的具体情况对某些项目支出标准进行适当修正。特别是，项目支出标准体系还不完善，预算评审原则尚未制定，预算评审标准体系亦未形成，大多项目基本没有统一的预算评审标准，因此，预算评审标准存在一定的变动性。

四、财政预算评审的现状及面临的困难

（一）法规制度尚不完善，理论框架尚未形成

如前所述，在我国，财政预算评审是应国家治理的要求而产生的，是社会发展到一定阶段的必然产物。因起步较晚，且没有国外经验借鉴，实际操作中边摸索、边实践。财政部先后制定了评审流程、评审范围、评审内容、评审方式、评审队伍管理等相关制度，规范评审工作，各省（市）根据自身要求，也制定了关于评审范围、内容、流程等方面的相关制度，对评审工作的开展起到了积极作用。然而，预算评审工作的法规制度还不完善，《中华人民共和国预算法》中，虽然要求建立健全全面规范、公开透明的预算制度，但并没有明确要求开展财政预算评审。《中华人民共和国预算法实施条例》（修订草案送审稿）（财发〔2015〕7号）中，明确提出“各级政府财政部门应当建立和完善以绩效为导向的项目支出预算评审制度。各部门、各单位应当按照本级政府财政部门的规定开展预算评审”，但目前尚未发布施行。目前财政部公开发布的文件有《关于加强中央部门预算评审工作的通知》（财预〔2015〕90号）、《关于充分发挥预算评审中心职能作用切实加强预算管理的通知》（财办预〔2015〕21号）。近期，财政部预算评审中心着力研究制定信息化建设、陈列展览、公益性演出等类型的项目支出标准，并准备出台相关办法、指导意见和规程等。但是，面向全国范围的业务指导方面的文件、制度仍较缺乏，制度体系还很不完善。从全国来看，尚未建立一套完善的财政预算评审规范体系，也没形成完整的理论框架，更没发展成为一门学科。相比会计、审计等相关领域，财政预算评审还很年轻，实际操作相对理论研究更为成熟，理论研究远远滞后于工作实践。在实际工作中，由于没有统一的评审准则，很多情况下缺乏具体评审标准，理论支撑单薄，造成专家意见分歧，项目单位不同意评审意见，难以定论。

（二）评审队伍胜任能力参差不齐，评审经验和理论知识较缺乏

从预算评审实施的环节看，各省（市）操作基本一致，包括审核预算文本、组织现场查看、召开专家评审会等程序；从组织方式看，各省（市）操作不尽相同，少数省（市）主要依靠单位内部的专业评审队伍自行评审，多数省（市）主要是委托社会中介机构委托评审，但均要借助专家力量发表专业评审意见。无论如何组织评审，最终的评审结论均来自单位内部的专业评审人员、专家和中介机构三个方面的意见。

从内部专业评审人员看，评审业务水平不一。全国已经开展预算评审的省（市）中，只有少数开展预算评审工作较早的省（市），内部评审人员具备较高的专业评审水平，多数省（市）的部分内部评审人员，如前所述，是由于评审工作的转型而由其他工作转为开展预算评审工作，因此专业不对口（特别是工程类项目、装饰装修类项目、陈列展览类项目等），加之因参与预算评审工作时间较短导致的实践经验缺乏，对项目特点及要求把握不到位，在预算评审时难以做出结论性判断。

从评审专家看，制度环境尚不健全，专业支撑不够。目前专家队伍的来源渠道是相关领域的专业人员，多数省（市）建立了专家库（个别省（市）尚未建立），专家库规模大小不一，有的省（市）专家人数已达6千人以上，有的不到百人。由于目前全国并没有对评审专家的统一标准和条件要求，入库标准和入库方式不统一，部分省（市）对专家门槛限制较低，全国各省（市）均不需要资格考试或其他途径，仅凭单位推荐或自荐后审核材料入库，导致专家素质良莠不齐。同时，对于专家的职责、评审工作要求、法律责任、职业道德等均没有形成约束力较强的制度，加之多数专家评审经验不足，评审理论知识缺乏，严重影响评审质量。

从中介机构看，对不同类型项目的胜任能力不均衡。全国各省（市）基本是通过公开招标的方式选取中介机构，多数省（市）建立了中介机构库。对于工程类、装饰装修类等专业性较强的项目，因包括费用在内的各种行业标准等规范体系较完善，中介较易胜任此类项目的评审工作，但对于一次性的大型项目、陈列展览类项目等，由于费用标准不完善，中介较难胜任，多数需要依靠专家发表专业意见。同时，在管理方面，对于中介的职责、评审专业要求、发表意见的独立性等执业规范，全国尚未统一意见，评审严肃性受到限制，评审质量和评审效果受到影响。

（三）项目单位对评审认识不到位，项目申报工作不规范

目前各省（市）针对预算部门的预算评审规章制度健全程度不一，但多数省（市）尚不健全，制度层级不高，深度不够，特别是针对预算支出项目申报方面的规范性文件较少，相关惩罚措施与考核措施不到位，致使申报要求不明确，项目单位认识不够，配合度不高，甚至存在对预算评审工作的对立情绪。从申报材料看，相当数量的项目，项目单位申报内容不真实，存在蒙混过关心理，目的是争取到更多的财政资金，导致预算评审工作中的猫鼠现象较为普遍。从项目实施方案看，多数项目实施方案不完善，项目活动起始点不清楚，目标点不具体，活动内容不量化、不可考，模棱两可现象普遍，存在浑水摸鱼心理预期，导致预算不够（无法）细化，不能按照费用的经济内容划分预算金额，出现一笔预算金额按照一项活动列示，一笔金额多达几百万元的情况。从项目规划看，多数项目缺乏长期和整体规划，中期规划项目也不能按照要求申报，存在某一项目内容在不同部门重复申报、某个项目拆分在多个项目中分散申报等现象，导致审核重点难以把握，评审难度增加，难以定论。

（四）评审手段落后，评审效率受到限制

现行的评审手段基本上是传统的手工模式，或使用评审软件的半手工模式。在手工或半手工模式下，项目单位申报纸质或电子文本，评审人员、专家及中介审核纸质或电子文本，利用计算机撰写评审报告，将评审意见的纸质或电子文件反馈项目单位。使用了评审软件的省（市），软件功能不够强大，仅限于部分环节的电子处理，多数省（市）未建立项目库，没有实现从项目申报、评审人员（专家）审核、撰写评审报告、反馈评审结果、评审结果利用、评审数据分析等全部工作程序的计算机处理，无法通过计算机对项目情况进行纵向和横向对比，更难以通过对相关数据的分析，对预算支出存在的问题进行深层次的研究，远远没有实现评审工作信息化，大数据概念尚未应用到评审工作领域，致使评审效率不能有突破性的提高。

五、提高预算评审工作质量和效率的措施及建议

（一）完善法规体系，强化制度支撑

完善的法规制度是做好预算评审工作的前提和保障。相关部门应加强评审基础支撑体系建设，对现行的各类政策法规、规章制度进行分类汇总梳理，逐步健全和完善法规体系，为评审工作提供制度支撑。为提高评审工作的科学性和规范性，需要建立相关专业规范，包括申报规范、评审准则、评审标准、评审规程等，使评审工作流程化和专业化。健全针对预算部门的预算评审规章制度，提升制度层级和深度，进一步明确申报要求，规范申报程序和申报文本内容，明确相关惩罚与考核措施，提高项目单位对评审工作的认识，密切配合开展评审工作，确保申报文本的质量。还应建立评审人员执业规范，包括专家和中介机构的选择标准、职责权限、执业准则等，以明确评审专家和中介机构的使用要求，确保评审人员的评审工作有据可依。

（二）着力理论研究，构建框架体系

系统的理论体系是深入持久开展预算评审工作的基础。在预算评审工作理论研究显著滞后于实践的情况下，应加快进行理论研究，以更好地指导评审实践。首先应重视理论研究。评审工作是理论与实践的有机结合体，评审实践早于理论研究，但理论对实践有着不可忽视的指导作用，必须充分认识评审理论研究的重要性。其次制定研究规划。有关部门应制定理论研究方面的规划，如五年研究规划或三年研究规划，按照时间节点分别制定研究提纲，如可以根据内容的宏观和微观性，结合评审需求，考虑在不同时期分别研究预算评审的目标、评审对象、评审内容、评审方法、评审程序、评审工作底稿、评审报告要素、评审工作的维度、评审产出内容等。最后开展理论研究。有关部门根据规划，安排专人或委托院校潜心研究，或通过开展征文活动，发动评审人员广泛进行理论探讨。经过一定时期的理论研究，逐步形成评审工作的理论框架，最后形成完整的理论体系。条件成熟的情况下，可以考虑在相关院校开设财政预算评审课程，为评审工作的深入、持续开展做好铺垫。

（三）加强队伍建设，提高胜任能力

建立一支业务范围广、专业能力强、数量规模大的评审队伍，是提高预算评审工作质量的关键。在评审过程中，需要积极储备和积累不同领域、不同行业的专业技术人才，为评审工作提供人力资源保障。对于内部评审人员，通过实践锻炼，积累经验，提升水平；通过加强培训,开展业务交流,参与理论探讨和研究，进一步领会评审工作的内涵和相关要求，把握评审规律，提升能力。对于专家队伍，通过拓宽专业范围，明确条件要求，提高专家入库标准，增加专家数量，扩大专家规模，满足不同项目的评审需要；通过制定专家使用办法，探索跨省（市）的专家使用模式，完善专家淘汰机制，提升专家总体水平。对于中介机构，通过有针对性的培训加强业务指导，通过实践锻炼培育中介市场。

（四）加快信息化建设，提高评审质量和效率

先进的计算机技术是有效开展预算评审工作的必要条件。预算评审工作虽然起步较晚，但是采用的技术、方法、手段及工作模式完全可以跟上时代步伐。在计算机技术发展迅猛，数据处理技术高度发达，计算机技术应用遍及多种领域的今天，预算评审应着眼高起点，借助先进的计算机技术开展工作。有关部门应积极研究制定评审软件的开发方案，软件功能要求等相关规定，设计开发简便实用、功能强大、前瞻性突出的评审软件，充分利用计算机数据处理的强大功能，运用大数据理论，对预算支出项目的中长期规划做出最合理和恰当的判断，极大地提高评审质量和工作效率，切实发挥评审工作在预算管理工作中的作用。

总之，预算评审作为预算管理的必要环节，已彰显其不可忽视的作用，随着预算公开的深入，将愈加重要。针对存在的问题，加快完善规范体系，重视并进行理论研究，着力加强人才培养，充分利用计算机技术，对于预算评审工作的持续深入开展，将十分必要。■

（作者单位：上海市财政专项资金评审中心）

[1]财政部条法司.中华人民共和国预算法修改前后对照表[M].北京：中国财政经济出版社，2014.

[2]李方旺.积极谋划新常态下的预算评审工作[J].中国财政，2015，（22）.

（本栏目责任编辑：范红玉）