政府采购监督机制的国际比较和经验借鉴

●楼 恒 崔国煜 倪志良 韩伟民

政府采购监督机制的国际比较和经验借鉴

●楼 恒 崔国煜 倪志良 韩伟民

政府采购监督机制作为政府采购制度的重要组成部分，是实现政府采购依法有序开展的重要保障。本文通过对美、德、韩各国政府采购监督机制和操作过程进行归纳总结，立足我国国情，分析我国政府采购管理的实际情况，最后提出完善政府采购监督机制的具体对策建议。

政府采购监督机制 国外经验 对策建议

政府采购是指各级政府利用财政资金，为满足政务和公共服务的需求，采购货物、工程和服务的行为。与私人采购不同的是，政府采购具有节约财政资金、加强宏观调控、保护民族产业等作用。随着2003年 《中华人民共和国政府采购法》的颁布，政府采购的规模越来越大，政府采购的管理越来越规范，政府和人民的着眼点渐渐由简单的支出规模和资金节约率转向政府采购的监管和效益上去。

2016年10月，财政部发布公告，进一步明确政府采购监督检查 “双随机一公开”工作细则，对“谁来查”“谁被查”“怎么查”等问题作出规定。然而，由于政府监督机制不够系统完善，政府采购仍然存在透明度不高、权责不明晰以及由此带来的滋生腐败等问题。为进一步完善政府采购监督机制，笔者通过借鉴国外发达国家的政府采购监督机制，并结合我国政府采购监督管理的现状，构建适应中国国情的政府采购体系。

一、政府采购监督机制的国际经验

发达国家的政府采购监督机制相对健全，可操作性强，同时不同国家的政府采购监督机制各有特色，分析国外的先进监管制度，对完善我国政府采购监督体系具有重要意义。

（一）美国政府采购监督机制——法律体系完备，权力相互制约

美国是世界上最早实行政府采购制度的国家之一，完善地构建了与政府采购相关的法律法规。同时，科学完备的政府采购监督体系为美国发挥政府采购应有的功能作用提供了重要保障。

1、法律体系完备，可操作性强。美国的政府采购制度完全以法律为操作依据。美国国会于1861年颁布 《联邦采购法》，对联邦政府采购采用公开招标的金额标准进行了规定，同时规定了招标的一系列细则和程序，以立法的形式实现了政府采购的法制化、规范化，成为美国采购立法的基础与核心。

目前，美国政府采购的相关法律法规超过500部，涉及的配套条款超过4000条。从法律层次上分主要有三类：首先是基本法律，例如 《联邦财产与行政服务法》、《联邦财产管理法》等；其次是配套法律，例如《合同纠纷法案》等；再次是部门实施条例，例如《联邦采购条例》、《联邦采购文件管理规定》等。政府采购法律体制的不断完善，法律可操作性的不断提高，为监督机制的实施提供了重要支撑。

2、权力相互制约，监督体系立体化。多层次、立体化、权力相互制约的分权监督模式是美国政府采购监督工作的特色，具体包括立法、司法、行政及社会四个维度的监督。

立法监督主要由美国国会及隶属国会的联邦会计总署负责。美国国会实现立法监督的主要方式是前期制定政府采购监督相关的法律法规，完善政策条例和审批预算。联邦会计总署有权评估政府采购计划，并提出专业建议，同时审计政府项目。同时它还是受理供应商投诉最权威的部门，平均受理政府采购相关投诉案件每年逾千件。

行政监督主要通过白宫下属的行政管理与预算局实现。该机构主要负责三方面工作：预算草案的制定和执行、监督联邦总务署及其各行政机构的预算执行和政府采购、协助修订和评估联邦采购条例。

司法监督机构主要有联邦索赔法院和联邦行政机构中的合同上诉委员会。解决采购人和承包商之间的合同争议是合同上诉委员会的一项重要职能。联邦索赔法院主要审理针对联邦政府的索赔案件。由于联邦政府与采购合同中的争议法院拥有共同的司法管辖权，承包商可以选择在90天内向合同上诉委员会提交书面上诉材料，或选择在一年内向法院起诉。

社会监督主要体现在美国联邦行政组织中设立的监察办公室。监察人员的主要工作是向机构领导和国会汇报各行政机构采购活动中的问题，同时还负责接受热线投诉、行政采购过程中违规事件的揭发，并对举报事件进行调查，以此达到社会公众监督的效果。

3、法律救济制度规范，保障供需双方权益。规范的政府采购救济机制有利于保障供需双方在采购过程中的利益。根据发生争议的阶段划分，美国政府采购争议可以分为“合同授予争议”和“合同履行争议”。解决合同履行争议的处理方式可以分为三种：合同官判定、向总务署合同申诉委员会或向法院申诉。

以发生争议的解决机制为标准，可以分为“司法救济”和“行政救济”。“司法救济”主要有三种方式：发布禁令、公告救济、合同合并。发布禁令的主要目的是通过禁止被告方从事某种行为来降低诉讼当事人的损失。公告救济是阻止对诉讼当事人损害的发生。采购合同履行过程当中最主要的救济措施是合同合并，通过合并约定条款来解决当事人双方的争议。在“行政救济”中，主要分为合同撤销和行政裁决指令。由于合同撤销要求合同具有非法性，因此这种方法适用范围不广。而行政裁决指令的结果往往是非低价投标者排除其他投标者。

（二）韩国政府采购监督机制——集中型采购模式，采购过程高度电子化

1、集中型政府采购，规模效应节约成本。调达厅是韩国政府集中采购的专门部门，工作完全独立自主。该部门不仅负责政府部门所需物资的采购、存储、运输、供应，也负责机关后勤服务的采购和服务质量监督和供应商投诉等。这种集中的采购模式一方面规范了政府采购行为，形成了集中采购的规模效应，节省财政资金；另一方面，通过集中管理模式促进了政府采购工作的专业化、标准化和制度化，大大提高了工作效率。

2、政府采购高度电子化，提高效率遏制腐败。2002年起，利用政府办公网络化基础较好、网络普及率高、网上金融较为成熟的优势，韩国政府将政府采购从线下交易改为线上交易，建立“国家卖场”专用网站进行政府采购。除了提高政府工作效率，节约财政资金和仓储成本外，最大的好处在于所有的招标流程都被记录并在网络公开，同时切断了采购员和供应商之间寻租的机会，提高政府采购透明度，降低了政府采购腐败的可能性。

3、建立申诉处理机制，争议处理规范化。韩国在政府采购过程中发生的纠纷，依据采购双方主体的不同，主要有两种分类：一种是政府采购双方均为韩国国内主体，首先通过招标单位进行协商处理，若投标人对协商结果不满意可以向法院起诉寻求救济；另一种是政府采购投标人是外国主体，即在国际招标中，若投标方认为招标单位在采购过程中违反政府采购协议，应该向招标单位提出质疑，双方协商以寻求解决办法。当遇到双方意见不统一的情形，投标人可以向韩国国际合同纠纷调解委员会请求裁定。

（三）德国政府采购监督机制——监督覆盖全过程，引入外部监督

作为联邦制国家，德国的各个州拥有较强的独立性和较大的自主权。德国在加入欧盟后，政府采购不仅受国内法律的约束，还受到欧盟法律的约束。德国的政府采购整体上呈现各州政府采购分散、联邦政府采购集中的特点。

1、分权制衡机制，将监督融入执行全过程。德国的政府采购过程中分权制衡的特点明显。从部门设立来看，招标文件的制作、招标程序的执行、采购合同的签署等职责分别由不同的部门负责，不是由单一部门全过程执行。从人员职责上看，同一部门采购环节中每个环节由不同人员交替执行，执行完毕，执行者的工作交接必须签字确认。在决策行使上，坚持“四只眼睛”的原则，即重大决策保证至少两人在场，避免个人因素影响决策判断。从技术上，统一采用电子化文件存档，便于相关的机构进行监督核查。从政府采购全过程进行监督，从而最大限度遏制非法寻租。

2、公共采购信息化，保证高效透明。德国联邦政府高度重视电子化采购和采购过程的信息化。德国的电子化采购主要包含十一项业务流程：一是编制部门预算明确年度采购需求；二是确定采购目标，制作年度采购计划；三是分析市场，拟定采购文件；四是审核投标人的相关资质，确定合适的采购方式；五是制定并发布招标文件；六是分发采购文件，接受投标；七是组织评定，确定入选的投标人；八是组织现场检测，并进行评估；九是定标签约；十是根据具体需要开展复审工作，再确定采购合同的签订事宜；十一是公布政府采购的相关合同，同时保存政府采购的合同档案。

德国电子化政府采购系统将联邦政府所有政府采购相关作业完全统一化、电子化，提高采购工作效率、降低成本、增强透明度，并计划在各联邦、各级地方，甚至在国防安全的非敏感领域政府采购中陆续扩展。

3、引入外部市场参与监督，保持政策采购竞争性。1999年，为充分保护竞争，德国经济与技术部设立了独立机构——联邦卡尔特局，其职能是推动实施《反限制竞争法》、《政府采购条例》等法律法规，通过政府采购的市场监督控制行业联盟与垄断泛滥等不利于市场竞争的行为，维护正常市场秩序。其中，《反限制竞争法》明文规定了政府采购过程的调查程序和司法救济程序，在保障投标人权利的同时，用投诉机制发挥其监督作用。

（四）各国政府采购监督机制的共同特点

1、有完善的法律法规体系支撑。上述三个国家涵盖了欧美和亚洲典型代表国家。各国政府在制度建设中，逐步通过立法、补充操作细则等方式形成了较为完善、成熟的政府采购监督机制。政府采购监督相关法律法规对不同的监督客体有针对性，对不同级别的采购主体有层次性，对不同采购阶段有全过程性。

2、有明确的政府采购原则。各国政策采购制度对采购过程需要遵循的一般原则有相应规定，如公开原则、非歧视原则、竞争性原则，并体现在整个采购过程中。竞争性原则，保证采购通过招标方式进行并符合法定规则和程序；非歧视原则，使采购人和各投标企业处于平等地位；综合考量原则，对投标的长期综合效益进行综合考察，不只是单纯追求报价最低，避免低价恶性竞争。

3、有完备的政府采购救济措施和争议纠纷处理机制。政府采购的合同争议在操作过程中不可避免，国外针对采购中的质疑、投诉等成立了相关处理机构，建立了完善的处理程序。在协商无效的情况下，可以通过行政、司法手段保证公正、合理地处理政府采购活动中的质疑问题，其中特别强调和重视仲裁、调解等手段在解决争议过程中的作用。

二、我国政府采购监督机制的缺陷

相较上述三国政府采购的发展历史，我国政府采购监督机制建立较晚，尚存在很多缺陷，主要表现为：

（一）政府采购法律法规不完善，直接影响监督机制运行

首先，关于政府采购监督方面的法律法规较少，也没有明确详细的规定。在实际执行过程中，很多法律对如何进行监督、监督不力的后果等实质性问题没有细致规定，并不能发挥相应的作用。

其次，不同法律之间的相互冲突，导致政出多头，直接影响监督机制的运行。例如，我国《招标投标法》中明确规定招标投标的管理机关是国务院发展计划部门，但是在《政府采购法》中相关业务的主管部门是各级政府的财政部门。不同法律对于招标投标活动管理部门的不同，容易引发管理过程中的混乱。

（二）政府采购监督权分散，尚未形成立体化监督体系

目前，对于政府采购的监督比较单一，主要通过内部监督的形式进行。但在实际的政府采购监督过程中，由于司法监督的滞后、人大监督的缺位等原因，监督效果难以达到满意效果。同时，由于政府采购普法宣传投入不足，普通民众对政府采购的监督流程知之甚少，导致在政府采购领域普通民众很难行使自己的监督权。信息公开的透明度不足导致新闻媒体也很难发挥其监督作用，难以形成立体化的政府采购监督体系。

由于在政府采购前缺乏审核权，虽然我国政府采购监管部门享有对政府采购的监督检察权、对采购机构的考核权和投诉的处理权，但监督过程缺乏连续性；并且在处理争议过程中不具备特别调查权，在进行监督时缺乏主动性。与美国的采购、使用、监督相分离的“三权分立”式管理机制相比，我国政府采购监督中所存在的缺陷较为明显。与此同时，《政府采购法》对参与政府采购供应商提出的要求较为笼统，对于参与政府采购供应商的具体资质、资质认定机构、认定方法等具体问题并没有补充规定。

（三）政府采购透明度不够，难以发挥社会监督力量

透明度高低，是观察一个地方政府采购廉洁度的“窗口”——透明度越高，发生腐败的几率越低。2016年11月，中国社科院发布《政府采购透明度评估报告(2016)》，对中央、省、地市三级政府的财政部门与集中采购机构进行评估。结果显示：我国政府采购信息公开情况仍不理想。主要表现为：地市级政府公开情况不佳、协议供货模式的信息公开情况不理想、部分地方政府尚未建立政府采购信息发布平台、发布渠道不统一导致公众查询难等。违规处罚信息的公开度直接关系到公众对政府信赖度的高低和政府执法的权威性，显著影响社会监督效果。

三、完善我国政府采购监督机制的对策建议

（一）将完善政府采购法律体系作为重要任务

政府采购监督法律体系的完善程度对政府采购监督机制的效果发挥产生重要影响。针对《中华人民共和国政府采购法》中涉及的政府采购具体操作要求和流程需要进行细化，同时需要尽快颁布相关配套的法规和管理办法。进一步加强政府采购相关的不同法律间的内容衔接，减少法律漏洞，解决政府采购不同法律之间的相互冲突，明确法律的适用范围和对象。

另外，要注重与国际法的接轨。《2016年政府采购工作要点》指出：要积极稳妥地开展中国加入世贸组织《政府采购协定》谈判，统筹多双边政府采购议题谈判，加强政府采购国际交流与合作。作为政府采购与国际接轨的重要一环，中国加入世贸组织《政府采购协定》的谈判已经提上日程，中国政府采购监管机制的相关法律也应提前做好与国际法接轨的准备。

（二）整合内外监督力量，打造多层次、立体化监督体系

为了确保公正采购、有效监督，必须充分发挥人大、政协、审计、监察机关和新闻舆论等的监督作用。

人大和政协的监督是最高层次的监督，人大监督应抓住三个主要环节：完善政府采购监督的立法；督促政府理顺管理体制；督促财政、监察、审计各部门完善监督制约机制，实行规范操作。

在政府采购全过程引入审计监督。作为国外发达国家最主要也是最有效的监督手段，审计监督通过对资金使用合法性、合理性的审查，对整个政府采购过程进行全方位的审计，从而减少采购舞弊事件的发生。

行政监察部门重点是关注政府采购公职人员在采购过程中的违规行为。在监察法中应当对监察机关不作为行为进行处罚，强化监察人员的责任，同时改革现有监察机构，变为垂直领导模式，增强其独立性和制约权，增强其抗干扰能力。

在社会监督层面，要加大对政府采购相关法律的普法宣传，建立举报奖励机制，提高普通民众和媒体对政府采购监督的参与积极性。

（三）推广采购电子化，打造透明高效的政府采购

政府采购电子化是保障政府采购廉洁高效的重要手段。搭建电子采购平台的同时，应当将电子化采购和政府采购监督过程的信息化结合起来，通过信息化监督，提高监督效率。

加强政府采购的透明度建设，将电子化采购和透明度建设配合进行，通过不断完善的政府采购公示制度与信息披露制度，促进政府采购监管部门和社会公众行使监督权。

（四）建立政府采购全过程监督机制，规范采购程序

政府采购过程中，要建立事前、事中和事后的全过程监督机制。政府采购项目整个流程为“项目确立—预算提交—计划确定—采购实施—合同签订—货物核验—资金支付—文件归集”，每一风险监控点都需要有明确的监督规定，每一环节都需要有相应的监督机制。

采购决策实施事前计划、预算等工作，同时对预算编制、预算审批、采购目录和范围进行公示，充分发挥监督部门的事前职能性监督作用。对客观造成、失误导致的采购损失和不讲究采购绩效的行为要加大处罚的力度。采取事中监督，减少乱花钱、滥采购现象，并降低无序花钱采购所造成的经济损失。在事后监督环节中从政府采购监督制度和配套法规上予以规范。

（五）完善政府救济体系，妥善解决政府采购中的争议

在政府采购过程中，难免会发生争议纠纷。因此，需要建立以供应商为主体的质疑申诉机制，切实维护供应商的利益。建立政府采购专家评审库，通过听证制度充分听取有关当事人的陈述，以事实和法律法规为依据进行裁决，同时对结果进行公示。通过建立政府救济制度有利于对政府采购合同中争议处理程序进行规范；重视用调解、协商和仲裁等温和手段来解决争议，有利于保护供应商合法权益，增强政府采购信誉。

（作者单位：南开大学经济学院财政系、国家烟草专卖局）

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