欠发达地区民营经济发展的制度环境优化

方晓彤



欠发达地区民营经济发展的制度环境优化

方晓彤

（兰州城市学院商学院，兰州 730070）

经济新常态下，推动欠发达地区民营经济发展，需要优化制度环境、进行制度创新。主要可以从四个方面入手：规范管理，强化服务，改善民营经济发展的政务环境；完善政策，创新机制，持续加大对民营经济的政策扶持；强化金融服务，拓宽融资渠道，破解民营经济融资难题；营造文化氛围，健全服务体系，优化民营经济发展环境。

欠发达地区；民营经济；制度环境；优化

新中国成立以来，中国民营经济的发展，是在国家主导下启动的，与国家政权建设、经济成分发展和经济体制改革相伴随，带有明显的制度变迁的痕迹。从民营经济发展的政策演变轨迹考察，民营经济在国民经济中的地位，经历了从“基本消灭”到“有益补充”，再到“重要组成部分”、“鼓励、支持、引导非公有制经济发展”这一否定—肯定—支持的过程。

改革开放释放出民营经济发展的蓬勃生机，市场经济体制孕育了民营经济的微观主体，民营经济从无到有，从小到大，有弱到强，已成为经济发展的活力源、体制转型的推动者。民营经济具有市场经济的天然基因，它在资源配置、供求平衡、结构优化等方面发挥着重要作用，在经济发展中的贡献可以用“98765”来概括，即中国企业总数中的90%以上、整个城镇就业80%以上、工业增加值70%以上、投资总量的60%以上、整个税收的50%以上都是民营经济贡献的。[3]从我国经济发展的版图来看，一个带有明显规律性的现象是：凡是民营经济发展较快的省份，经济均实现了跨越式发展，体制也实现了快速的转型。

现阶段，我国经济发展进入以速度换挡、结构调整、动力转换为主要特征的新常态。面对新常态下的诸多矛盾和问题，中央政府提出了供给侧结构性改革的政策命题，为民营经济发展提供了新的政策环境。近几年来，中央坚持“两个毫不动摇”的方针，重申非公有制经济“三个没有变”的立场，提出要为民营经济发展搭建“三个平等”的制度平台，出台了“鼓励社会投资39条”、“促进民间投资26条”等政策措施。这些制度、政策的落地，旨在破除行政垄断和市场壁垒，清除“弹簧门”、“玻璃门”、“旋转门”，为民营经济发展营造了公平、开放、宽松的制度环境。[4]

中国经济版图总体呈现了东—中—西阶梯发展格局。21世纪以来，在国家政策推动下，欠发达地区经济发展取得了显著成果，经济增长速度也快于发达地区。经济新常态下，欠发达地区的经济增速开始回落，经济发展面临的困难集中爆发。相对于发达地区，欠发达地区民营经济发展明显滞后。在一定程度上，民营经济发展滞后已成为欠发达地区经济发展活力不足、经济增长持续性差、经济增长方式转变缓慢的重要原因。破解欠发达地区经济发展的结构性矛盾、“一条腿走路”和“低水平陷阱”的困局，需要着力发展民营经济。[5]只有这样，欠发达地区才能释放出发展动力和活力，才能依托新的经济增长点和发展路径，推动经济走向可持续发展的道路。

新制度经济学认为，历史上经济增长的源泉来自有效率的制度安排。推动民营经济发展，既需要全国统一的制度供给，也需要地方政府营造良好的制度环境。我国经济体制改革是一种强制性的制度变迁，政府在制度变迁中发挥着不可替代的作用。[6]理论界与实务界共识性的观点是，地方政府在区域民营经济发展过程中发挥了重要作用。[7]天津市为推动民营经济发展壮大，出台了“推进民营经济发展25条意见”，搭建起来了“四个平台”、“一个沙龙”，为民营经济发展提供了制度平台。[8]沿用制度主义解释范式，不难发现，欠发达地区民营经济的发展滞后，是与该地区的制度环境和政府行为显著相关的。现阶段，以供给侧结构性改革为抓手，推动欠发达地区民营经济发展，需要营造良好的制度环境、提供可行的政策支持，使其在统一规范的制度框架下开展经营和竞争，释放并提高全要素生产率。

一、规范管理，强化服务，改善民营经济发展的政务环境

在经济下行压力加大的新常态下，欠发达地区民营经济要获得快速发展，发挥经济发展的增长极和供给侧结构性改革的助推器作用，就需要破解基于短期目标和自利倾向的发展函数。作为民营经济发展的掌舵者，政府首先应回归理性的自觉，履行好秩序提供和制度供给的职能，改善民营经济发展的政务环境。

（一）深化行政管理体制改革

深化行政管理体制改革，首先要处理好政府与市场、政府与社会的关系。政府要坚持问题导向和服务导向，凡是市场能办、社会能管的事务，政府不再直接管理；凡社会能运作、基层能自治的，政府不再涉入。对市场领域的事务，政府只负责宏观调控和依法监管，微观经济活动一律由市场主体承担。[9]在此基础上，依据政府职能和部门分工，推进机构改革、整合部门职责、理顺部门关系，形成精简高效、功能集成、运转协调的政府体制，彻底清理制约民营经济发展的制度壁垒和隐性门槛，降低制度性交易成本。有条件的省市，要围绕国家治理现代化建设，探索在省市两级推进大部门体制改革。此外，要协调好中央和地方的关系，合理确定中央和地方的事权与财权、事责与财力，使它们各就其位，各负其责。

（二）严格规范依法行政行为

加快推进政府转型，持续推进简政放权、放管结合、依法行政工作。认真梳理审核各类执法依据和法定职权，明确执法权限，规范执法行为。全面清理、合并行政审批事项，规范行政审批内容和程序。建立行政审批中介服务收费目录清单管理制度，推进政府定价项目清单化和公开透明。对涉及行政审批和强行准入等方面的服务费用，加大减免力度，切实减轻企业负担。加大行政效能监察力度，建立违规执法责任追究和中小企业、民营经济对执法部门的执法评议制度，保护中小企业和民营经济的合法权益，为民营经济发展提供可预见的市场环境。

（三）推进政府服务体系建设

明确地方政府在经济发展中的角色定位，逐步从经济基础领域、微观管理领域撤出，转为地区经济规划者、制度供给者和服务提供者，[10]建立面向市场主体的服务体系。一方面，要立足政府职能定位和部门关系，整合行政资源，转变工作作风，提高服务水平，建设服务型政府。创新机关服务模式，建立“一个窗口”对外、“一站式”、“一条龙”服务体系，严格落实服务承诺制、岗位责任制、首问负责制、限时办结制等工作制度，规范服务行为，强化服务效果。另一方面，要加快电子政务建设，推进“网上行权”，规范行政行为，实行政务公开。建立重点企业运行监测体系和中小企业运行监测平台，建立运行监测定期发布和考核体系，及时了解和解决企业发展中的困难和问题。建立省市县三级政府部门责任清单、信息公示和购买公共服务的项目清单等制度，借助网络平台公开发布，接受社会各界监督。

二、完善政策，创新机制，持续加大对民营经济的政策扶持

近年来，中央相继出台了一系列促进中小企业、民营经济的发展规划和政策措施，着力解决民营经济发展中带有普遍性的问题和难题。欠发达地区要结合本地实际和新的形势，制定本土适宜的发展规划，完善政策支持体系，加大政策落实和监督力度，建立政策实施的保障机制，强化政策执行力。

（一）制定扶持性政策，给予民营企业政策支持

学习借鉴发达地区，如温州对发展非公有制经济“四个不限”、“六个平等”的做法，结合欠发达地区情况，探索推出一系列相互配套、功能协同的扶持政策，重点在市场准入、税收优惠、土地供应、企业落户、融资服务等方面给予扶持。特别是要全面清除一切有违“三个平等”的制度规则和政策措施，构建统一、公正、透明的政策平台，加大对创业、创新的引导和扶持力度。要按照“非禁即入”的原则，通过“结构性破垄”，使众多无涉特殊风险和管制的行业领域都能面向民营企业平等开放，尤其是已经对外资开放或承诺开放的领域更应该向民营企业开放。[11]

（二）实施保护性政策，依法保护民营企业的合法权益

借鉴国内一些地方的做法，制定《民营经济权益保护办法》，厘清政府和市场的关系，规范和约束政府部门行为，严禁非法干涉企业经营活动。建立企业产权保护制度，对民营企业产权受到违法侵害的，提供及时、公正的司法救助和裁决，保障民营企业产权的安全性。建立维护民营经济合法权益服务中心和民营企业行政申诉中心，完善平台运行机制和工作流程，及时受理民营企业投诉案件和处理纠纷、违法违纪行为，切实为民营经济发展保驾护航。在民营企业依法设立、落户批地、信用评级、项目申报及出口退税等方面，依法给予公正对待，严禁变相向企业寻租。

（三）加强政策执行中的协调与监管

在公共权力部门化、部门权力利益化的背景下，对“事关大局”的民营经济发展，要有一个强有力的协调机构，来解决多头管理中的掣肘，目前的“联席会议”制度在界定部门权限、协调部门利益上都存在不足，为此应成立更高层次、有更强协调能力和政策集成权力的组织机构。同时要创新监督机制，提高监管能力。加强政策实施中的监管是整治以会议落实会议、用文件落实文件的关键，要通过组织专项检查，加强民主评议等手段，加大行政监督力度，重点解决政策执行中的有令不行、有禁不止、政令不畅、落实不力的问题。创新监管机制，建立第三方评估和社会监督机制，逐步形成政策执行的长效监督机制。

三、强化金融服务，拓宽融资渠道，破解民营经济融资难题

融资难是制约民营经济快速发展的瓶颈。这个问题在欠发达地区更为突出。民营企业融资难的问题，既与我国金融体制、银企信息不对称、差异化的政策对待有关，也与民营企业的实力和信用有关。解决民营企业融资难、融资贵的问题，需要多管齐下，标本兼治。

（一）落实支持民营经济发展的金融政策

全面落实《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》和《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》中关于缓解中小企业融资困难的政策措施，给予民营经济与国有大企业同等待遇。加大对风险投资的政策扶持，为民营科技企业提供融资渠道。制定中小企业信贷管理办法和和信用评价体系，落实中小企业贷款税前全额拨付损失准备金政策。完善中小企业财产抵押制度和贷款抵押物认定办法，落实“出城入园”优惠政策、租地经营的企业落户政策，通过购买、参股等办法取得土地使用权，解决企业抵押难的问题。创建政、银、企三方合作的制度平台，为民营企业发展提供“一条龙”服务，为信用良好的企业开辟融资绿色通道。

（二）建立银、企、政三方合作机制

逐步建立民营企业融资需求项目库，加强与银行的信息沟通和项目协调。定期组织金融部门面向企业宣传金融政策、推介信贷产品，促进供需交流和项目对接。一方面，引导民营企业建立规范的产权、财务、用工等制度，提高管理水平和信用等级。充分实现信息公开，解决银企信息不对称的问题，让银行和社会中介机构了解中小企业的经营状况和资信水平，提高信用等级，扩大授信额度，降低银行发放贷款的风险。另一方面，引导金融机构创新和灵活应用多种金融工具，加大对民营企业的融资支持和金融服务，着力建设机构众多、规模较大、产品多样、服务便利、专业配套的金融服务体系。借鉴四川等省的成功经验和做法，组建中小企业金融超市等融资平台，缩小银企之间信息沟通、业务运作等方面的距离。

（三）拓宽民营企业融资渠道

现行金融体制导致的融资渠道同民营企业的融资特征不匹配是融资难的根本原因。要允许民间金融机构的设立，支持创办区域性股份制民营银行，逐渐规范民间金融活动，促进民间借贷、互助会、典当、票据贴现等融资手段的合法化和规范化，促进民间金融组织同民营经济共同成长。信用联社、地方城市商业银行要改进贷款授权授信制度，下放贷款权限，对有市场、有效益、有信誉的民营企业适当放宽贷款条件。支持有成长潜力的民营企业从资本市场融资。积极培育民营企业上市，扩大在中小板和创业板的上市规模，增加直接融资。利用国家的民营企业捆绑发债的试点政策，积极探索民营企业集合债券的发行。

（四）推进企业信用担保体系建设

按照“政府引导、社会参与、多层次构建、市场化运作”原则，引导、推动担保机构增强服务功能，为民营企业提供多种形式的担保服务。制定有关民营企业信用担保体系建设方案，探索建立信用担保机构动态管理机制，协调建立信用担保风险补偿机制。针对民营企业在融资上的困局，建立以政策性担保机构为龙头、以商业性担保和民间互助性担保为两翼，多层次担保、联保、互保的中小企业信用担保体系。支持民间资本发起设立信用担保公司，完善内部管理制度和风险防控体系。加大财政对担保机构的投入，积极落实有关扶持担保机构发展的税收、财政补贴等优惠政策，以增强担保机构的实力，扩大担保覆盖面，为中小企业和民营经济提供有效融资服务。

四、营造文化氛围，健全服务体系，优化民营经济发展环境

为民营企业提供优质的社会化、专业化和规范化服务，是促进民营经济发展的有力保障。[12]优化民营经济发展环境，需要逐步形成公益性服务机构与商业性服务机构有机结合，政府组织、指导和监督，全社会参与的多层次、低成本，多功能、全方位的社会化服务网络。

（一）营造创业文化氛围

经济发展具有文化根植性。[13]民营经济本质上是一种创业型经济，依赖于崇尚创业、竞相创业的社会文化氛围。[14]欠发达地区市场经济发展滞后，商业文化发育不足，人的创业意识和动力明显不足，需要着力加以营造和培育。从欠发达地区的实际出发，培育创业文化氛围的关键有两个方面：一个是鼓励创业的产业氛围的培育，一个是适应现代创新趋势的商业气候的培育。从产业氛围和商业气候入手来培育创业和创新文化，可以把复杂与具体结合在一起，在近期内解决由经济发展水平导致的、由经济转型引起的生产者和经营者在观念、技能、行为方式上同发展要求不相适应的问题。就产业氛围而言，解决问题的主要途径是加大技能培训力度，完善技能培训体系，发展劳务经济，实施再就业工程等，把劳动者从体制和土地的约束中解放出来。就商业气息而言，解决问题的途径是要转变依附于“小生产”和“工厂制度”的市场观念，加强对企业家的现代市场竞争理念、方式、手段的培训，造就出一种着眼全国，走向世界的经营气概。

（二）建立综合辅导体系

从国际经验看，系统的民营企业综合辅导体系应包括人力资源开发、技术开发、信息咨询和财务辅导四个方面。各地根据民营企业发展的需要，建立综合辅导中心，可以考虑以现有的省、市生产力促进中心为依托，将其组织功能明确为非盈利性公共服务组织，增加投入，健全体系，拓展服务范围，使其成为综合辅导体系的主渠道。同时，省市县三级政府要制定促进民营经济发展的综合性规划，重点就人才培养、技术开发、信息服务、财务辅导等方面做出规划，提出切实可行的政策措施和辅导方案。整合现有培训资源，实施银河培训工程，联合高等院校、科研院所等专业机构，利用职业技校和社会培训机构，为中小企业的发展提供人才培训、项目论证、技术创新、管理咨询、财务分析等方面的技术支持与服务，提高民营中小企业的整体素质。

（三）建立技术创新服务平台

针对欠发达地区民营企业技术开发实力弱、市场竞争能力不强的实际，把推动民营企业产学研结合和技术进步作为重要任务，一是要从财税金融支持、实施政府采购、促进人才流动、降低创新风险、支持企业投入等方面入手，构建支撑民营企业发展的技术创新体系；二是制定民营经济自主创新的规划，加快科技创新平台建设，重点建立一批政府主导、行业协会主办、企业广泛参与的科技服务机构，为民营企业技术提供从立项、研发、测试、定型、应用的全过程“一站式”服务；三是加快民营企业创业园和创业孵化基地建设步伐，深入开展创业服务，形成创业带动就业的良性机制。依托行业协会、大专院校、科研院所、大型企业集团和中介组织，利用和整合社会资源，积极开展创业辅导和企业孵化服务工作。

（四）搭建信息服务平台

大力推动企业信息化建设，推动中国移动等电信企业与地方政府签署的战略合作协议，开展中小企业信息化应用示范，组织专家为中小企业提供信息化规划咨询，帮助企业建立实用、高效的信息网络平台。加强“中小企业地方网”建设，进一步提升中小企业信息网的服务能力，尽快实现国家、省、市、县及企业的互连互通。根据信息化建设需要，增设服务栏目，扩展发展平台，全面展开电子政务、电子商务、市场信息发布、在线政策法律咨询等服务，努力提升民营企业的信息化水平。建立政府、银行、专业信用评级机构共同参与的信用征集、评级和发布制度，定期向社会发布企业信用状况的信息，满足利益相关方对企业信用评估的需求。

（五）建立品牌培育机制

制定并实施品牌战略规划，支持优势民营企业申请商标注册，保护商标专用权；制定品牌培育的政策措施；设立品牌建设专项资金，建立健全品牌保护机制和激励机制，有计划、有重点、有目标地做好名优品牌和产品培育、孵化工作，引导和支持企业创建自主品牌，集中力量培育、扶持、发展一批拥有核心技术和自主知识产权的名牌商标和品牌产品。在做大做强现有品牌企业、名牌产品的基础上，力争使当地驰名商标、知名品牌的数量快速增长，引导企业做好商标、品牌的注册、保护和使用，依法保护自有知识产权。

（六）建立企业集群孵化平台

产业集群不仅是一种强竞争力的经济组织，也是一种可扩张的发展模式。利用产业聚集效应，带动民营企业发展，是民营经济发展的重要方向。[15]近年来，欠发达地区产业集群在逐步形成并显示了一定发展潜力，但总体上发展程度较低。各地应当以工业园区和高新技术孵化基地为平台，以优势产业、特色产业和新兴产业为依托，积极引导民营企业组团发展，推动企业集群的发展壮大。促进民营企业群落化发展，要以产业园区建设为依托，出台促进园区建设和企业集聚的引导、扶持和优惠政策；整合发挥政府引导、市场运作的功能效应，按照组织网络化、服务社会化、功能产业化的整体方向，建立和完善社会化服务体系，为入园企业提供信息、市场、金融、物流、技术、人才、法律等各项服务。

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[15] 赵晓晨, 韩瑞, 李青. 天津民营经济的贡献及发展途径新探[J]. 天津大学学报: 社会科学版, 2012(4): 324-328.

（责任编校：贺常颖）

Institutional Environment Optimization of Private Economy Dvelopment in Less-developed Areas

FANG Xiaotong

(Business School, Lanzhou City College, Lanzhou, Gansu730070, China)

Under the economic “new normality” to push the private economy forward in the less-development areas it is to optimize the system environment and innovation of system. The main four fields should be stressed as followings it is to regular control and to strengthen service, to improve the political administration service for private economy; it is to complete policies and mechnism innovation to solve the finance issues, to give the policy support and to complete the service system and to complete the private economy development environment.

less-developed areas; private economy; institutional environment;optimization

F 121.23

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2017.03.006

2096-059X(2017)03–0032–05

2017-05-02

国家社科基金项目（11XZZ012）；甘肃省科技计划资助软科学项目（1604ZCRA004）

方晓彤（1976-），女，甘肃兰州人，硕士，副教授，主要从事公共管理领域研究。