湖南省双“二元结构”背景下新型城镇化发展思路

孙　倩，汤放华



湖南省双“二元结构”背景下新型城镇化发展思路

孙倩a，汤放华b

（湖南城市学院 a. 管理学院 b. 建筑与城市规划学院，湖南益阳 413000）

从人口分布、产业增加值、收入情况、消费情况、公共服务提供等角度看，湖南省在新型城镇化进程中存在较为明显的城乡之间和城市内部“二元结构”问题。两个“二元结构”已经严重影响新型城镇化水平和质量的纵深推进，需要从政策、经济、文化、社会、技术等角度破解两个“二元结构”、提升城镇化水平与质量。

新型城镇化；二元结构；政策引导

“二元结构”作为一种经济结构形态的判断，其理论源于刘易斯—费景汉—拉尼斯模型。我国长期优先保障城市经济发展，实行严格的城乡户口管理制度，造成农村居民与城镇居民在发展机会、社会地位、资源配置与国民收入分配中处于不利地位，形成了城乡分割“二元结构”。随着城市经济的发展，岗位缺口加剧，大量农民从农村向城市就业转移，但进城后身份转化远滞后于就业转移，外来从业人员与本市或本地户口从业人员在户籍及附载在其上的各种社会福利、保障等公共服务方面表现更广义的二元性，形成了城市内部“二元结构”问题。[1]湖南省作为农业大省，在快速城镇化发展的过程中，由于资源错配、农村人口外流等原因，同样形成了城市与农村，城市内部的双“二元结构”问题。

一、湖南省两个“二元结构”的现状

湖南省城乡之间和城市内部的“二元结构”有比较明显的地域特征，从湖南省统计信息网相关数据可以看出：[2]

（一）城乡之间二元结构现状分析

1. 从人口分布看，农业人口比重较大。2016年全省常住人口6 822万。其中城镇人口3 598.6万，农村人口3 223.4万，城镇化率52.75%，比上年末提高1.86个百分点。

2. 从产业增加值看，第一产业的贡献度较小。2016年湖南第一产业增加值为3 578.4亿元，占GDP总量31 244.7亿元的比重为11.45%，但农村人口总量为3 223.4万人，占总人口比重的47.25%，两者相差35.8个百分比。全省地区生产总值31 244.7亿元，比上年增长7.9%，第一产业增加值仅增长3.3%，第二产业增加值13 181.0亿元，增长6.6%；第三产业增加值14 485.3亿元，增长10.5%。表明农业生产水平较为低下，对经济的贡献较小。

3. 从收入看，农村总体收入水平不高。2016年全省城镇居民人均可支配收入31 284元，增长8.5%；城镇居民人均可支配收入中位数29 064元，增长6.8%。农村居民人均可支配收入11 930元，增长8.5%，农村居民人均可支配收入中位数11 041元，增长10.1%。城乡居民收入比为2.62:1，可见收入水平上农村远低于城镇。

4. 从消费情况看，农村普遍消费能力不高。分经营地看，城镇消费12 146.6亿元，增长11.6%；乡村1 289.9亿元，增长13.1%。城镇居民人均消费支出21 420元，增长9.8%；农村居民人均生活消费支出10 630元，增长9.7%。城镇居民食品消费支出占消费总支出的比重（恩格尔系数）为29.9%，比上年下降1.3个百分点；农村居民恩格尔系数为31.7%，下降1.2个百分点。农村消费能力远低于城镇。

5. 从公共服务提供看，农村地区总体水平和质量不高。2016年末参加城镇基本养老保险职工人数1 203.9万人，比上年末增加43.2万人。登记参加城乡居民养老保险人数3 320.5万人，参加城乡居民医疗保险人数6 083.2万人，参保率98.61%。获得政府最低生活保障的城镇居民111.8万人，发放最低生活保障经费39.2亿元；获得政府最低生活保障的农村居民290.2万人，发放最低生活保障经费47.3亿元。从相对对数额看，农村地区人均获得的公共服务远低于城镇居民。

从上述数据可以看出，湖南省的城乡“二元结构”显著，外在表现既体现在城乡间经济类型的差异，也体现在基础设施的差异，还体现在收入水平、消费水平等方面的差异。

（二）城市内部“二元结构”分析

在城乡“二元结构”中，农村存在着大量边际生产率为零的剩余劳动力。随着城市经济的发展，农村劳动力以外来务工人员的身份从农村向城市转移，但其身份转化远远滞后于就业转移，导致城市内部形成了外来务工人员和本市从业人员的“二元结构”问题。湖南省的具体表现如下：

1. 从人口比重看，城市内部存在较为严重的“二元人口”结构。常住人口城镇化率达到52.75％左右，但户籍人口城镇化率不到40%，城镇内部存在大量的离土不离乡的非户籍人口；另外城镇常住人口也并非完全以“家庭城镇化”的方式进驻城镇，造成目前城镇化中典型的“半城镇化”现象。[3]

2. 从人口就业去向看，城市外来人口就业选择面较小。由于受自身教育水平不高及职业引导欠缺的影响，近80%的外来人口集中在建筑、住宿和餐饮业、居民服务、修理和其他服务业等技术要求不高、劳动力密集的行业，而在金融、教育、科技等行业的从业人员极少，造成外来人口职业发展前景较为单一、上升通道较窄。

3. 从人口收入情况看，外来人口整体收入水平低。以外来人口较为集中的建筑、住宿和餐饮业、居民服务、修理和其他服务业为例，全省2015年城镇私营单位从业人员年均工资为33 033元，其中建筑业为35 633元，住宿和餐饮业为25 817元，居民服务、修理和其他服务业为32 933元，考虑到外来人口的就业劣势，实际水平远低于上述值。而与之对应的2015年城镇非私营单位在岗职工年平均工资为53 889元。表明整体上外来人口收入较低，消费水平不高，城镇生存生活能力较差。

4. 从公共服务提供看，外来人口覆盖面小。课题组调查数据显示，目前省内还没有完善的针对外来人口的公共服务体系，除极少数通过个人关系或者自费的方式获取到部分公共服务外，大部分外来人口的医疗、教育、住房、养老等方面服务基本上是由原户籍所在地承担，造成公共服务提供地与人口居住地相分离，城镇归属感不强。

从上述数据可以看出，大部分被称之为“新市民”的农业转移人口没有实现市民化，新老城市居民在就业、居住、身份及绑定在身份之上的一系列公共服务之间存在严重的“二元结构”。

二、两个“二元结构”对新型城镇化水平与质量的影响

两个“二元结构”问题对湖南省的新型城镇化发展存在比较严重的负面影响，主要表现在以下几个方面：

首先，区域发展不平衡。湖南省存在较为严重的区域发展不平衡问题。2016年长沙全年实现地区生产总值（GDP）9 323.7亿元；按常住人口计算，人均GDP达121 950元；全市城镇居民人均可支配收入43 294元，城镇居民人均消费支出31 826元，全市农村居民人均可支配收入25 448元，全年农民人均消费支出17 574元。处在相对经济较为落后地区的湘西2016年全州地区生产总值530.9亿元，按常住人口计算的人均地区生产总值20 140元，全州城镇化率为43.06%，城镇居民人均可支配收入20 831元，农村居民人均可支配收入7 413元，全州城镇居民人均消费性支出9 212元。而作为环长株潭城市群的益阳2016年全市实现地区生产总值（GDP）1 484.18亿元，人均GDP 33 568元。全体居民人均可支配收入18 336元。其中，城镇居民人均可支配收入24 745元，农村居民人均可支配收入13 416元。从这些数据可以看出，湖南省城镇化要素发展质量依然不高，各城市发展很不平衡，城市化效率总体还处在较低水平；从城乡一体化程度看，其发展水平受所在区域经济水平影响较大，全省统筹发展能力不强。

其次，城镇化发展滞后于产业结构和就业结构。从城镇化、产业结构和就业结构的相关数据看，湖南省三次产业结构已初步形成，工业化局面已在全省拉开。由于两个“二元结构”普遍存在，在产业就业人员分配上，一次产业就业人口数量过大，而第三产业就业人员过少，导致就业结构非农化滞后于产业结构非农化；由于第一产业对就业人员需求量不大，过多就业人口集聚该产业，导致人口就业效率不高，大量有效劳动力浪费。相比而言，不到50%的城镇化水平更滞后于就业结构的非农化，表明工业化没有有效地带动更多的农村人口城市化，产业的非农化又没有创造更多的非农就业机会，无论是第二产业的发展还是第三产业的发展，对劳动力的非农化转移影响有限，导致城乡结构转型迟缓。

最后，“二元结构”导致城乡资源配置严重不合理。投资不足严重制约了农村基础设施建设步伐，成为农业和农村经济发展的瓶颈。从区域看，2016年长株潭城市群固定资产投资10 977.4亿元，而湘南地区6 262.6亿元，大湘西地区4 598.6亿元，洞庭湖地区5 640.0亿元。资源的分配不均导致了区域消费能力的不均，2016年长株潭地区5 638.3亿元，增长11.6%；湘南地区2 623.0亿元，增长11.8%；大湘西地区2 333.1亿元，增长11.8%；洞庭湖地区2 842.2亿元，增长11.9%。由于各区域资源配置差异较大，与之对应的城镇的综合承载力也表明不同，对新进入人口的接纳能力、政府的服务水平及政策的保障等都存在明显差异，导致新型城镇化进程中城乡统筹受到很大影响。

从上述分析可以看出，两个“二元结构”问题制约了社会生产要素的最优配置，降低了资源配置的效率，弱化了市场调节经济的能力，最终影响了湖南省新型城镇化发展的水平与质量。

三、破除湖南省两个“二元结构”，提升城镇化质量与水平的路径

本部分着力从政策、经济、文化、社会、技术等角度提出破解两个“二元结构”、提高城镇化水平与质量的对策。

（一）政策引导

政策重点是促进制度改革，使户籍制度、社会管理制度、社会保障制度、财政制度、行政管理制度、公共资源配置制度按照有利于改善城乡二元和城市内部二元分化的目标进行。

首先对现有的政策和体制进行全面清理和反思，从事权、财权、职权上明确各级政府职能，发掘影响两个“二元结构”的政策因素。应该利用长株潭城市群“两型”社会建设提供的历史机遇，从长株潭城市群入手，利用三市一体化的契机，以湖南省长株潭两型办为牵头单位，梳理政策上造成两个“二元结构”的载体。

其次是确立城乡结构调整目标，设计合理的、可行的城乡结构调整指标体系，确立城乡收入差距缩小目标、城市化目标、财政投入目标、公共服务目标、基础设施建设目标、社会保障目标，建立城乡统一的基本公共服务体制，实现城乡基本公共服务对接。[4]对于“二元结构”中的农业人口城镇化问题，要通过对教育、医疗、社会保障、保障性住房享受等具体的基本公共服务和社会保障体制的改革，逐步将捆绑在城镇户籍上的社会福利一项一项地剥离或弱化，让城乡居民享有相同的基本公共服务和社会保障，让居住在同一城市的居民享有相同的社会保障。

最后是构建国民待遇体制，确保包括自由迁移权、平等的就业权、社会保障权、财产保障权等在内的城乡基本权益平等，使农民享受到公平的国民待遇。国民待遇体制的构建是系统化工程，需要湖南省政府层面的顶层设计，需要各职能部门的横向协作，同时也要注意政策与政策之间的连续性和承接性。

（二）经济吸引

经济吸引是通过完善城乡之间和城市内部的经济资源，形成更有利于接纳、包容两个“二元结构”中的农业人口的机制，主要通过加大产业支撑力度、保障二元结构各主体享受高质量就业环境和就业收益；通过相关经济政策落实，保障各主体能享受到住房、财税制度改革等优惠，解决两个“二元结构”产生的经济不对称、不协调、不均衡问题。

首先是稳步推进区域产业支撑能力和基础设施承载力建设，增强“二元结构”中各相关主体就业机会与就业质量。要求加大公共资源投入，发掘区域经济增长点，通过产业潜力深度发掘和产业布局深度创新，形成“以产业带动就业、以就业促进产业”的局面，扩大就业容量，增进就业质量。在就业上，消除当前企业内部体制性障碍，实现同工同酬，提供完善的适合城乡统一发展的职称体系和职业晋升通道；提供完备的职业培训体系，使农民和进城农民工均能得到合适的职业培训，增强其职业竞争力。具体到湖南省，应该继续倡导区域性城镇群建设，分别以长株潭城市群两型社会试验区、大湘南国家级承接产业转移示范区、大湘西武陵山区国家扶贫攻坚示范区、洞庭湖生态经济区四大区域板块为区域中心，形成格局特色的产业发展集群。洞庭湖生态经济区宜对接长江产业带和长株潭城市群，突出生态经济水平；长株潭城市群以两型社会和人本建设为主，突出城镇化质量；大湘南产业承接区面向珠三角地区，以开放、承接为主，突出空间集群；大湘西做好生态、旅游、绿色的文章，突出文化特色。

其次，通过住房保证措施提升“二元结构”主体特别是农业人口的住房取得能力、提升其生活条件。住房取得是“二元结构”中普遍存在的经济鸿沟，直接关系到农业人口的身份转换与生活质量。为此，应在精准核算低收入群体进入门槛的基础上，采用低保、经济适用房、廉租房制度等政策性手段，保障农村务工人员可以在一定程度上获得社会保障性住房，解决最低收入群体获取基本住房的问题；以此为基础，进一步从经济的角度采用基于农业人口居住年限、职业能力、发展潜力等商品房购买积分优惠措施，让先行实现身份转换、先行提升个人职业能力的农民能享受更多住房优惠；通过这种经济优惠吸引更多的处在两个“二元结构”中的农业人口跟进，最终使各主体均能获得住房的经济优势。

最后，运用财税手段，减轻农业人口身份转换的经济压力，保障其后续发展的经济基础。对于城市“二元结构”中的农村人口，通过增加转移支付、减少税收的手段增强其进城竞争能力，减少其生活与竞争成本。对于城乡“二元结构”中的农村人口，在保证城市经济带动作用的同时，积极发展农村经济，通过建立农村合作经济发展、对口精准扶贫、加快农村金融体制改革和创新等方式，倡导农产品产业化、区域化、尖端化发展，增强农产品市场竞争力，为农民提供良好的金融服务和市场服务。

（三）文化引领

调查显示有近90%的农业人口不愿意加入城镇户籍，其中很大原因是“不习惯城镇生活”。为此，破解两个“二元结构”，提升城镇化水平和质量还需要涉及到人文城市建设，增进城乡文化互通、城乡社会相容，实现城乡之间你中有我、我中有你。

一是城乡文化融合，将乡村文化与城市文化、传统文化与现代文明紧密结合，缔造城乡文化兼容、传统文化深厚、现代文明突出的文化交融格局，为此需要在城镇化规划和实践中将传统的文化精髓保留下来，特别是乡村发展过程中有一定文化传统意义的古典建筑等，使“乡愁”得以保存，文化习俗得以传承；同时，鉴于当前农村文化和城镇文化在地缘、亲缘上认知不同，必须有意识地以片区为单位，将隶属同一文化渊源的群体集中，尊重他们的文化习俗，并帮助其进行社会交流。[5]

二是重视城乡之间和城市内部之间的交流与互动，在整个社会建立起信任机制，保证相互之间有所交流，有所借鉴，[6]以提高城镇人口对流动人口的社会认同度，促进流动人口与城镇居民更快、更好地融合，建设新型、和谐的包容性城镇体系。[7]

（四）技术支撑

技术支撑重点表现为规划引领、城乡统筹及新型城镇化建设技术，形成以大城市为依托、小城镇和各类城市协调发展的城镇体系，打造“绿色、智能、集约、低碳”的人居环境。

首先强调城乡“二元结构”主体广泛参与，保证城镇规划统领、基础设施完善。对于两个“二元结构”中广泛存在的大中小城市、小城镇、新型农村社区的布局及相互关系，城镇污水处理、垃圾处理、排水、道路等市政基础公共设施、教育、医疗、社会保障、绿化、人口密度等基本要求和标准，通过广泛吸收户籍市民和非户籍市民各界代表、专家、非政府组织等各利益相关方参与，保证城镇化规划的科学性和合理性，特别是要通过逐步实现基本公共服务均等化，实现规划所追求的目标，让规划制定本身成为城镇化导向和组成部分。

其次突出两个“二元结构”在推进城镇化建设中的循序渐进。湖南省城镇化水平与经济发展水平相比相对滞后，城镇化发展有较大的潜力，但要认真借鉴城镇化理论和实践经验，使城镇化与经济发展阶段相适应。在技术上，要突出城市集约高效，也要采纳农村的绿色低碳，最终在基础设施及人居建筑产品上体现“绿色、智能、集约、低碳”。

最后针对“二元结构”资源分割问题，要打破城乡二元资源配置方式，建立城乡统一的城镇建设模式。要求统筹城乡公共资源投入体制，将农村公共产品和公共事业纳入城市发展规划，由城市财政统筹解决。[8]在交通道路、水、电、垃圾处理、互联网等方面实行改造升级，实现城乡基础设施建设投入一体化。通过统一资源配置，使城市和乡村功能特色互明、功能互补、资源共享。

（五）法律保障

法律保障重点是通过完善行政法规、户籍制度、土地制度等，建立起覆盖两个“二元结构”的法律协调机制，保障二元主体的法律地位。

一是在法律层面要明确二元主体的平等法律地位。这种平等既要体现在违背法律法规中遭受惩罚的平等，也要体现在权益遭受侵害后获得赔偿的平等。

二是在具体制定和修订法律和各级法规过程中彻底消除户籍制度的差异。在户籍、土地、保障性住房、医疗、社保等方面制定相应的省级条例和地方性文件，依法保障城乡一体化发展。

[1] 胡鞍钢, 马伟. 现代中国经济社会转型: 从二元结构到四元结构 (1949-2009)[J]. 清华大学学报: 哲学社会科学版, 2012 (1): 16-29.

[2] 湖南省统计局.湖南统计信息网数据[EB/OL]. [2017-04-04]. http://www.hntj.gov.cn/.

[3] 蒋志勇. 城市化、城镇化和城乡一体化的演进与发展关系研究——基于新兴古典经济学分工和城市化理论的分析[J]. 城市发展研究, 2015(1): 1-3.

[4] 李燕凌, 彭园媛. 城乡基本公共服务均等化的财政政策研究[J]. 财经理论与实践, 2016(3): 56-61.

[5] 刘祖云, 李震. 城市包容乡村: 破解城乡二元的发展观[J]. 学海, 2013(1): 20-28.

[6] 吴业苗. 人的城镇化的基本内涵与实现条件[J]. 城市问题, 2016(9): 4-10.

[7] 张占斌. 新型城镇化的战略意义和改革难题[J]. 国家行政学院学报, 2013(1): 48-54.

[8] 曾志伟, 汤放华, 宁启蒙. 新型城镇化与城市规划思变[J]. 中外建筑, 2011(4): 61-62.

（责任编校：贺常颖）

The Exploration of Strategies to Break the two “Dual Structures” and to Improve the Urbanization Quality

SUN Qiana, TANG Fanghuab

（a. College of Management, Hunan City University; b. Architecture and Urban Planning College, Hunan City University, Yiyang, Hunan 413000, China）

From the perspectives of population, the industry added value, income, consumption and public service, the two “dual structures” of cities and between the city and countryside have dominated the main economic structure of Hunan’s new urbanization. They are seriously affected the process of the new urbanization level and quality in Hunan Province. Thus it is necessary to adopt the strategies and methods to break the two "dual structures" and it is to improve the level of urbanization and quality from the many angles such as policy making, economic adjustment, cultural transformation, social inclusion and technological renovation.

new urbanization; dual structure; policy guidance

F 291.3

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2017.03.001

2096-059X(2017)03–0001–05

2017-02-26

国家自然科学基金（41371182）

孙倩（1977-），女，湖南沅江人，副教授，博士，主要从事区域经济和房地产经济研究；汤放华（1964-），男，教授，博士，硕士生导师，主要从事城市群研究。