邻里单元对北京市新城保障性住房建设的启示

马 琳，陈靖远，高 振



邻里单元对北京市新城保障性住房建设的启示

马 琳，陈靖远，高 振

（北京建筑大学图书馆，北京 102616）

新城作为承接旧城居住空间扩张与低收入群体从中心城向外围疏散的拓展区，其保障性住房建设无疑是新城居住空间建设的重要环节，北京市新城保障性住房建设存在诸如建设规模密集、公共设施不完善、交通系统不便捷、新城规划文本缺少关于保障性住房专项论述等主要问题，借鉴邻里单元理论和苏州工业园区成功经验，可从规划体系、路网模式、公共设施和开放空间等方面优化思路，为新城保障性住房建设提供启示。

新城；保障性住房；邻里单元

无论对于依托旧城边缘区发展起来的以承接旧城人口疏散为功能的城市新区，还是以发展主导产业而建立起来的工业产业园区，新城都成为了承接城市空间扩张与发展的主要增长极。2020年北京中心城规划人口目标控制在850万人，新城控制在570万人，总人口控制在1 600万人，为此要大力控制中心城人口规模，通过居住空间向外围地区转移实现人口疏散目的。人口密集型涌入，导致新城居住空间急需扩展，引发一系列吸纳主动疏散和被动拆迁人口、外来移民聚居、低收入失地农民居住保障等现实问题，无疑导致新城居住空间规划、发展、管理上的变革，新城逐渐成为住房改革制度实施和房地产开发热土，表现出多样化的住宅类型，包括农民拆迁征地安置房、经济适用房，中高档商品房，其规模、选址、配套、设计和建设质量具有差异性。保障性住房建设由于受到政府财政条件和城市总体规划的忽视，其选址通常为商品房让路，特别是近些年地方政府收入依赖土地转让，地价攀升，导致政府批地建设保障性住房的机会成本继续上升，大规模保障房供应选址在偏远、配套不完善地区，引发一系列诸如交通、教育、就业等现实问题。新城作为承接旧城居住空间扩张与发展的外围拓展区，具有不同社会阶层居住混合度高、潮汐式交通、职住分离、配套设施不完善等特点，而对于低收入群体的保障性居住空间，上述特点显现的更为明显，在人口疏解的大背景下急需科学的规划建设理念对其加以整合，本文以“邻里”视角为出发点，为新城保障性住房居住空间的建设提供启示。

一、北京市新城保障性住房居住空间现存的主要问题

（一）新城规划文本缺少保障性住房专项论述

根据北京市各区县网站公示的保障性住房名录统计，共有148个小区，按实际电子地图中的小区边界绘制，其中经济适用房55处，公租与廉租房47处，两限房46处，见图1。

从总体分布看，绝大多数保障性住房小区位于五环以内，且以南部地区居多，五环外尤以北部城区的回龙观和天通苑最为集中。新城作为承接首都人口疏散的公共住房提供者，其效应并未显现，各新城仅沿城铁线路两侧零星分布着少量保障性住房小区，见图1，与城市快速公交系统的依赖关系较明显。

总结北京市11个新城的总体规划文本（2005-2020），发现大兴、房山、通州等7个新城有关于居住规划专篇论述，其中对住房保障政策有相应描述的是大兴、房山、昌平和通州。仅房山新城一个文本对住房保障有专篇描述，见表1，但仅停留在粗线条的规模描述层面，缺少“可操作性”的具体数据考量。

图1 北京市保障性住房与新城分布图（笔者自绘）

这说明保障性住房建设在新城规划中没有得到应有的重视，虽然有的区县提到以保障性住房建设为抓手，配合首都“人口疏解外迁”任务，缓解中心城区人口居住压力的目标，但并没有在“人口疏解”与保障性住房建设两者间构建起合理的逻辑关系，即没有在总规中的住宅规划章节对划定保障性住房的合理规模、位置等纲要性指标进行解读，导致新城保障性居住空间规划与建设的具体落实难以科学实现。

（二）建设规模过于密集、社区同质化明显

目前我国保障性住房建设仍依赖地方的“土地财政”，保障性住房选址的经济性与福利性是一场相互博弈的过程，选址于新城或城市郊区这类土地价格低的区域，成为保障财政平衡的途径。而新城建设用地在用地规模和性质上受规划层严格控制，保障性住房选址受限。有限的用于建设保障性住房的地块承受较大容积率，规划上体现重数量、轻布局的特征，[1]包含几千户甚至上万户的保障性住房小区屡见不鲜，如2009年建成的北京弘善家园居住区，建设面积37.03公顷，共有1.1万户，总人口达3.08万人，[2]人口非常密集。在北京这种大规模集中建设的保障性住房小区非常多，表现出社区同质化特征，体现在外立面相似、住房标准低、户型结构单一、社区景观环境空间单调，缺乏人性化设计，小区内部道路系统单调缺少动线、缺少邻里交往空间。多数保障性大型社区往往忽略人口迁入过程中的多元构成问题，导致低劳动技能和低收入人群集中汇聚，形成单一的“低收入”人口社区结构，引发的社会问题有悖于保障性住房所提供的福利性初衷。

表1 11个新城规划文本中关于保障性住房的论述

（三）公共配套设施不完善、交通系统不便捷

新城相较中心城区其公共配套设施较少，[2]而保障性住房由于土地收益低，很难带动周边区域的经济发展，商业、学校、医疗等基础设施建设不完善。而对于低收入人群，他们受到知识水平限制，就业层次较低，更适合于在城市中心区服务业从事低端的体力工作，这导致大多数保障性住房居住人群需要回到主城区就业，而他们的出行方式依赖公共交通，由此产生通勤时间交通量大幅增长和交通成本增加等问题。

二、邻里单元模式

邻里单元模式是佩里于1929年为应对当时美国城市快速交通大爆发而带来的交通安全问题提出的因地制宜举措。TOD模式是彼得-卡尔索普提出“以公共交通系统为导向的发展模式”，[3]将商业设施开发在沿轨道交通线的站点上，把人流密集点引导至靠近公交站点的步行范围内，从而最大限度的使用公共交通，减少由私家车过量引发的空气污染、交通拥堵、能源浪费等负面影响。邻里单元模式正是与TOD模式相适应的一种社区组织形式，它将居住、商服、公共空间组织在一个步行系统中，并且通过提高社区中心地段的路网密度，形成“小街巷”式的城市空间。邻里单元的设计原则已有多篇文献归纳。[4]我国苏州工业园区是在邻里单元理论支持下衍生出的新城规划范例，其布局特点和规划模式可参考文献。[5]邻里单元理论作为西方城市新区居住空间物质规划具有奠基性的方法论，[6]其成功之处在于公共设施的配套与使用具有便捷性，车流与步行交通得到了妥善处理，注重绿化和景观，注重提供社区内居民交往机会。可以认为邻里单元模式是一种限制在一定区域中或者围绕一个被限定中心的程式化模式，[7]被认为是对抗大城市病的“有序”良药。在保障性社区居住空间规划中，应参考邻里单元理论，因地制宜，依据特定区域的居住空间发展规划统辖分析。

三、邻里视角下的北京新城保障性住房居住空间建设

（一）新城中保障性住房的布局思考

基于城市周边小城镇基础上发展而来的“新城”，其城市环境整治、危房改造等关于城市结构性调整将持续进行，主要解决的是原有小城镇和主城区拆迁人口的安置类住房保障问题。对于独立规划的工业园区带动的“新城”，外来务工人员数量多，已出现政府引导、市场运作的租赁型保障类住房，两种模式的新城中，保障性住房布局都应在一个涉及劳动力市场、住房市场、文化传统、教育情况和社会体系相协调的住房政策下得以实施，从而为被保障人群提供适宜的居住环境。目前，我国新城保障性住房布局规划缺少自下而上的非政府力量，政府对保障性住房起到完全的主导作用，这要求政府在充分利用市场机制的前提下，构建适宜的规划机制确保保障性住房规划编制质量与效用的统一，使城市规划力量真正介入到保障性住房的空间决策中，从而解决诸如上文提到的北京新城规划文本中关于保障性住房专篇论述的缺失问题。对于新城保障性住房的布局，应考虑尽量减少规模较大、密集度高的成片“大社区”出现，提倡商品房和保障性住房混合型模式，以避免上文提到的社区同质化带来的弊端。同时还要重视“职住平衡”，增强公共交通导向，营造合理的路网模式，促进交通便捷性，提倡快速交通系统的构建，减少因“新城居住”与“中心城就业”通勤时间过长而引发的被保障人群不选择新城保障性住房，而继续滞留主城区的“新城”变“空城”情况发生。基于上述考虑，建议借鉴邻里模式，具体考虑新城保障性居住空间的布局。

（二）在规划体系下考虑邻里模式

目前对于新城居住空间规划有三个层面，见图2。总规层面缺少对居住用地的指导性要求，[6]缺少对居住用地编制单元“人口分布、道路网络、景观特色”等方面的整体统筹。特别是北京市新城规划文本，缺少对保障性住房规划的专篇论述。在控规层面仅仅针对重点地区进行城市设计，缺少其他地区居住用地的城市设计。在详规层面，缺少统一理论对各编制单元进行具体设计，导致每个居住区由于不同开发商拿地建设，而风格各异，“大街区”难以形成。建议在详规层面，借鉴邻里理论，打造适宜社区（图2）。

图2 新城规划空间三个体系

（三）在路网模式上借鉴邻里理论

目前北京保障性居住小区建设依据居住区规范，强调封闭性，路网模式多是传统的“居住区—小区—组团级道路网络”，能够做到小区内部通畅，但缺少与外围交通干道的合理联系性，居民出行主要依靠居住区外围干道交通系统，交通压力较大。也有些保障性居住社区增加路网密度，形成“小街区”。这是由于1990年代后开始实施住宅商品化和土地有偿使用，土地开发占用资金不菲，开发商为减少高地价影响，顺应市场需求做出合理开发，地块规模趋于小型化发展。

此外，政府对于新城的基础设施投资资金来源于土地出让金，而保障性住房的土地出让金较低，开发商牟利空间小，政府在地块划分时为满足开发商对“小地块”的拿地愿望，使土地可顺利出让，从而尽早收回土地出让金，而将居住用地划分呈小型化发展。地块规模变小，导致划分地块的路网密集，呈现“小街区方格网式”的路网模式，这种局部模式在新城应用较多。此模式弊端是导致“方格网”式新城，道路布局设计呈现趋同性，空间多元化缺失，临街住宅增多，居民生活质量受噪音影响，步行系统考虑不足。

笔者认为应借鉴邻里模式，倡导步行环境下兼顾大容量公共交通的适宜路网模式。目前北京大容量的公交系统包括城铁和快速公交（BRT），但一般串联的是新城中心和老城商业区，而保障性居住空间在新城的地段不佳，通常是偏远地块，因此，大容量公共交通体系对其覆盖有限，“邻里型TOD模式”尚未形成，居民出行仍依靠私家车，交通压力未能缓解。应该建立一种“大容量公交主线+次级公交线路+适宜步行网络”相结合的新城保障性居住空间交通模式。即，大容量公交站点沿密集居住区布置，覆盖保障性住房街区，并注重大容量公交站点与步行系统的联系，提升公众使用率。次级公交线路应灵活布局，有效衔接步行系统与大容量公交主线，必要时可采取潮汐时段控制、摆渡等手段。

（四）在公共设施上借鉴邻里理论

借鉴苏州工业园区模式，将新城居住用地可划分为“分区—邻里—组团三级模式”，每个分区可容纳8万户（约20万人），每分区包含若干邻里，每个邻里8 500户左右（居住区规范中的下限，约3万人），每个邻里包含若干小区或组团，每小区2 000-4 000户，每组团300-700户。[7]公共设施应按上述标准分级配置，设置分区中心和邻里中心和组团等级的公共设施。分区中心为20-30万人服务，每个分区应设置一个。组团等级的公共设施在组团内设置，作为住宅开发的一部分。邻里中心的服务半径为400-500米，布置在社区内部慢行交通系统能够到达的合理位置，具体业态应包括菜市场、医疗服务、社区文化、行政办事处、教育机构和公园。邻里中心的空间设置上，应将居住、商业和公共设施有机结合起来，以达到便捷目的，营造社区邻里交往的场所，聚拢人气，增强社区活力。具体模式可打破传统的封闭式居住空间，将邻里中心建筑群集中布置在社区一侧，也可以在原有封闭街区的基础上分割居住空间，分散布置邻里中心。[8]在新城保障性居住空间公共设施规划时采用邻里中心模式可有效节约土地资源，并且改变了建筑物底商的布局模式，减少交通拥堵，同时集商业服务于公共服务于一身，全方位满足社区居民的需求，增进情感交往。邻里中心模式对高强度下的新城居住空间组织、公共设施规划具有较强借鉴意义。

（五）开放空间借鉴邻里理论

保障性居住社区因居住人口错杂、人口密度大、居民经济条件均质化和社区环境恶劣等现实问题导致邻里关系冷漠，也因建设用地紧张，导致绿地指标偏低和道路宽度不够，难以形成有效的公共活动空间，集中布局的大面积开放空间更是难以在保障性社区实现，开放空间促进邻里交往的职能难以行使，社区居民多依靠街道空间进行简单的邻里交往，这大大限制了社区邻里关系的互助、服务、社会、文化等功能的发挥。应借鉴邻里单元理论合理规划保障性住房开发空间，邻里中心是集商业、休闲、社区服务为一体的综合性建筑，一般位于整个社区的中轴线或公共交通便利的区域，建议在邻里中心建筑周围，设置社区广场、步行街或公共绿地，注重景观内涵，植物配置多选择乡土树种，增加景观的季相多样性和合理的群落搭配，适当增加水体景观，提高社区的生态服务水平。

本文分析了北京新城保障性住房建设存在的诸如建设规模密集、公共设施不完善、交通系统不便捷、新城规划文本缺少关于保障性住房专项论述等等主要问题，在此基础上研究发现新城保障性住房规划及建设涉及宏观层面上的发展战略和微观层面的针对性设计。宏观层面应加大政策保障，准确调查住房困难人群情况及时制定保障性住房规划，在新城整体层面上进行保障性住房选址建设。微观层级的详细规划，本文借鉴邻里单元理论和苏州工业园区成功经验，提出在规划体系、路网模式、公共设施和开放空间等方面的优化思路，建议在规划体系下补充对保障性住房规划的专篇论述，在控规层面补充非重点居住用地的城市设计，在详规层面，以邻里理论对各编制单元进行具体设计。路网模式上，倡导步行环境下兼顾大容量公共交通的适宜路网模式，并注重大容量公交站点与步行系统的联系，提升公众使用率。公共设施和开放空间方面，设置邻里中心，将居住、商业和公共设施有机结合起来，并在邻里中心周围设置公共绿地，以达到便捷目的，营造社区邻里交往的场所，聚拢人气，增强社区活力。

[1] 相伟. 保障性住房规划存在的突出问题及对策研究[J]. 2012(44): 8-9.

[2] 任爱玲. 北京市保障性住房公共服务设施现状及问题研究[D]. 北京: 北京建筑大学, 2012:

[3] 祝马丽. 邻里单元模式在生态社区规划中运用[J]. 规划师, 2012, S1(28): 56-60.

[4] 杨晓磊. 郊区大型住区邻里中心研究[D]. 广州: 华南理工大学, 2015.

[5] 时匡, 刘浩, 林中杰. 新城规划与实践——苏州工业园区例证[M]. 北京: 中国建筑工业出版社, 2012.

[6] 王承慧. 转型背景下城市新区居住空间规划研究[M]. 南京:东南大学出版社, 2011.

[7] 李峰, 王晓健, 杨曙霞. 浅析“新都市主义”的规划思想[J].工业建筑, 2005, 35(1): 96-97.

[8] 王瑜, 尹波, 周海珠, 等. 邻里中心模式下住区空间形态规划初探[J]. 城市发展研究, 2015,S1(28): 1-5.

（责任编校：彭 萍）

Enlightenment of Affordable Housing Construction of New Town in Beijing Based on Neighborhood Unit Theory

MA Lin, CHEN Jingyuan, GAO Zhen

（Beijing University of Civil Engineering and Architecture Library, Beijing 102616, China）

TheNew town as extension area which undertakes living space expand in old town and low income groups evacuated from center city. The affordable housing construction that it is the important point of new town residential space construction. In terms of existing main problems in the affordable housing of new town in Beijing such as intensive construction, low level of facility services, not convenient transportation and the lack about the specialized planning on affordable housing in new town planning text. The applied the neighborhood unit theory and successful experience of Su Zhou Industrial Park, introduces the optimization idea from the planning system, road network model, public facilities and open space. It provided the enlightenment for the construction of affordable housing of the new town.

new town; affordable housing; neighborhood unit

TU 984.182

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2017.03.015

2096-059X(2017)03–0078–05

2017-03-15

北京建筑大学校设基金（00331616022）；北京市教委一般科技项目（KM20160016013）

马琳（1985-），女，黑龙江哈尔滨人，博士，主要从事生态规划研究；陈靖远（1962-），男，北京人，硕士，主要从事城市规划和建筑科学研究；高振（1988-），男，山东潍坊人，硕士，主要从事知识图谱研究。