落实长江大保护方针为长江经济带发展提供水利支撑与保障

水利部副部长、长江委党组书记、主任 魏山忠

长江是中华民族的母亲河、生命河。长江以全国18.8%的国土面积，生产了全国33%的粮食，养育了全国32%的人口，创造了全国34%的GDP，是我国水资源配置的战略水源地、重要的清洁能源战略基地、横贯东西的“黄金水道”、珍稀水生生物的天然宝库和改善我国北方生态与环境的重要支撑点，在我国经济社会发展和生态环境保护中具有十分重要的战略地位。随着国家生态文明建设的深入推进和长江经济带发展战略的稳步实施，“生态优先、绿色发展”“共抓大保护、不搞大开发”理念实践将推进长江保护与发展迈上新的征程。水是生命之源，水生态环境保护在长江生态环境保护中占有重要基础性作用；水是生产之要、生态之基，水利发展对长江经济带社会经济发展具有重要的支撑与保障作用。新形势下，准确把握长江大保护中水利工作面临的形势任务，强化长江经济带发展的水利支撑与保障，对推进长江经济带发展战略顺利实施意义重大。

一、长江大保护的形势要求

（一）践行生态文明理念，把长江生态环境保护摆在更加优先的位置

党的十八大以来，党中央提出“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，把生态文明建设摆在实现中华民族伟大复兴中国梦的突出位置。2016年，习近平总书记强调，“当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”。国家生态文明建设的发展理念和习近平总书记的重要讲话，为长江经济带发展指明了方向。长江流域横跨我国三级阶地，拥有高原高寒、亚热带、温带等多种气候条件，生物资源多样，水系河湖发育，河湖水域、岸线空间、物种资源构成独特的流域生态系统，山水田林湖浑然一体；流域多年平均水资源量占全国的35%，河湖、湿地面积约占全国20%，鱼类资源400余种，其中特有鱼类166种，流域生态系统保护至关重要。在长江经济带发展中，要把长江生态环境保护摆在更加优先的位置，统筹江河湖泊丰富多样的生态要素，构建以长江干支流为经脉、以山水林田湖为有机整体，江湖关系和谐、流域水质优良、生态流量充足、水土保持有效、生物种类多样的生态安全格局。

（二）加强流域水利薄弱环节建设，着力提升水安全保障能力

《长江经济带发展规划纲要》提出了建设沿江绿色生态廊道、构建高质量综合立体交通走廊、优化沿江城镇和产业布局、推动长江上中下游协调发展等多项战略目标，提出了“一轴、两翼、三极、多点”的发展战略新布局，对水安全保障能力提出了新要求。《长江经济带发展规划纲要》在切实保护和改善水环境、大力保护和修复水生态、有效保护和利用水资源、有序利用长江岸线资源、统筹加强流域管理等多个方面涉及长江水利支撑保障任务。《长江经济带生态环境保护规划》提出建设和谐长江、健康长江、清洁长江、优美长江和安全长江的五大目标，对长江流域水安全保障提出了具体要求。但目前，长江水利发展还存在许多薄弱环节，防灾减灾体系仍然存在短板，水资源供需矛盾依然存在，水生态环境压力日益增大，流域管理能力水平还需要进一步提高。因此，在长江经济带发展中，要着力加强水利薄弱环节建设，全面提高水旱灾害综合防御能力，提高水资源水环境承载能力，提升水治理能力，为长江经济带城市群及内河经济带建设和长江生态环境保护提供可靠的水安全保障。

（三）发挥水利工程体系生态作用，促进长江流域生态环境保护

长期以来，长江流域水利工程体系在流域防洪、供水、发电和航运等方面发挥了重要作用。随着流域治理开发由开发为主全面转向开发保护并重，更加侧重保护的新阶段，发挥水利工程生态作用的要求日益迫切。《长江经济带发展规划纲要》指出，要综合考虑防洪、生态、供水、航运和发电需求，以三峡枢纽为核心，深入研究三峡水库蓄水变化与中下游水系生态之间的关系，推进长江上游水库群联合调度，适当增加枯水期下泄流量，保障中下游重要河湖生态用水。《长江经济带生态环境保护规划》在“加大河湖、湿地生态保护与修复”中提出，采取水量调度、湖滨带生态修复、生态补水、河湖水系连通、重要生境修复等措施，修复湖泊、湿地生态系统；在“科学调度长江上游梯级水库”中提出，对已建水库，在保障防洪安全和供水安全的前提下尽量发挥水库的生态效益。虽然，长江流域已初步开展三峡水库生态调度实践，但实施深度和广度还不够，流域已建水利工程体系生态作用发挥尚待进一步加强。因此，在长江经济带发展中，要注重发挥水利工程体系的生态作用，推进生态调度、河湖湿地生态补水、河湖水系连通等，促进长江流域生态环境保护。

（四）强化流域综合管理，推进长江流域保护与治理形成合力

实行流域综合管理是当前世界各国治理水问题的普遍趋势，也是解决我国日益严峻的水资源、水生态和水环境问题的重要途径。《长江经济带发展规划纲要》明确指出，推动长江经济带发展，要统筹加强流域管理，充分发挥长江水利委员会等相关机构的作用。《长江经济带生态环境保护规划》提出，要建立健全长江生态环境协同保护机制。当前，流域管理中还存在一些薄弱环节，管理体制机制尚不健全、法制保障亟待完善、流域综合规划的法律地位尚未有效落实。因此，在长江经济带发展中，要大力推进以流域为单元的综合管理，探索建立综合专业相统筹、流域区域相协调、部门行业相协同，各方参与、民主协商、共同决策、分工负责的流域管理体制机制，进一步完善流域水法律法规体系，进一步强化流域综合规划的权威性与约束力，进一步加强流域机构的统筹协调与监督管理能力，全面提升流域管理和公共服务水平，凝聚共抓长江大保护的强大合力。

二、长江保护治理的现状与问题

经过多年建设，长江流域防洪能力显著提高，水资源综合利用体系基本形成，水资源与水生态环境保护取得了重大进展，涉水事务管理能力明显加强，在支撑和保障经济社会发展中发挥了重要作用。但流域水利发展仍面临诸多问题：生态与环境压力日趋增大仍然是可持续发展的主要瓶颈，洪涝灾害频繁仍然是心腹之患，水资源供需矛盾日益加剧、河势不稳仍然是黄金水道建设的掣肘。随着长江经济带发展战略深入实施以及全球气候变化影响加剧，长江流域水利发展面临的形势将更趋严峻。

一是水生态环境压力日益加剧。根据长江入河排污口核查行动成果初步统计，流域内规模以上入河排污口6000余个。流域废污水排放量逐年增加，年排放总量达340亿吨，部分河流水污染较重，沿江40多个城市江（河）段近岸水域存在污染带，巢湖、太湖等湖库富营养化趋势明显，水源地水质安全保障不足。沿江重化工、钢铁、危化企业密集布局，有约40万家石化企业，水环境污染风险和突发水污染事件频率增加。人类活动引起的湖泊湿地萎缩、江湖天然连通性降低、水生动物多样性减少等生态环境问题日益显现。

二是流域洪涝灾害仍然突出。长江防灾减灾体系仍然存在薄弱环节，蓄滞洪区建设严重滞后，主要支流湖泊堤防尚未建设达标，山洪灾害隐患多、威胁大，沿江（河）城市和重点区域排涝能力较低。发生常遇洪水和局部强降雨时，中小河流及城市防洪问题突出，山洪灾害严重；遇大洪水时，长江中下游干流河道仍有320～400亿立方米的洪水需要妥善安排。部分河段河势变化较大。长江干流和主要支流局部河段崩岸问题突出，特别是长江中下游河道局部河势调整加剧，长江口河道河势变化复杂，使黄金水道能力提升受到限制。此外，岸线开发利用存在粗放无序、布局不够优化、重复建设严重等问题，对防洪安全及河势稳定造成不利影响。

三是水资源供需矛盾依然存在。局部地区存在工程性缺水问题，跨流域调水对水源区的不利影响日趋显现，重点地区水资源保障能力仍显不足，水资源利用效率不高，局部地区生态用水问题较为突出。江湖关系呈现新情势，洞庭湖、鄱阳湖出现枯水期提前、历时延长、枯水位降低等情况，水资源利用和水生态环境产生不利影响。

四是流域水利管理体系尚待完善。流域管理法律法规尚不健全，流域性涉水法律法规的研究和制订有待加强；跨部门跨区域的联动协调机制尚不完善，流域管理与区域管理的职能划分与结合尚需进一步明确；最严格水资源管理、流域控制性水利水电工程联合调度、河湖管理、水资源与水生态保护等管理制度亟待加强；执法监督制度尚不完善，综合执法监督体系有待完备；基础能力需进一步提升，综合监测、水利信息化、重大治江问题研究等有待加强。

三、长江大保护的主要对策措施

（一）限制纳污，全面修复，保护长江水生态环境系统

一是有效保护水资源。强化水功能区监督管理，严格控制入河污染物排放总量，加强重要饮用水水源地保护。推进出台长江河段利用市场准入负面清单。按照《长江经济带沿江取水口排污口和应急水源布局规划》的要求，全面取缔饮用水水源保护区的排污口，优化调整沿江取水口和排污口布局，严格控制新增取水口、排污口，保护一江清水。推进长江经济带入河排污口监控能力建设。

二是切实保护和改善水环境。加强源头控制，强化工业和城镇废污水治理，加强河流劣Ⅴ类水质综合治理，推进滇池、巢湖等水环境综合治理。采取控源、截污等措施，切实加大城市黑臭水体治理。加快推进金沙江下游、嘉陵江上游以及三峡库区、丹江口库区等重点区域的水土保持重点工程，加强重要水源地生态清洁小流域建设。

三是大力保护和修复水生态。推动实施长江水生态保护和修复工程，妥善处理江湖关系，积极推进河湖水系连通，改善中下游河湖生态环境。通过实施生态补水工程、流域水资源监管与统一调度，维持生态下泄流量，保障生态环境需水。推进雅砻江、岷江、汉江等江河源头水源保护与涵养，开展岸边带生态修复和湿地保护，实施重要生境和栖息地恢复，开展小流域生态综合整治，不断完善流域生态系统结构。

四是有序利用长江岸线资源。全力推动《长江岸线保护和开发利用总体规划》实施，促进岸线功能分区及管控要求落实到位。强化保护区和保留区岸线保护力度，进一步提升开发利用区岸线使用效率。加强岸线资源使用监管，严格河道管理范围内建设项目工程建设方案审查制度。抓紧开展长江干流河道管理范围内建设项目专项检查行动，提出加强涉河建设项目管理的措施建议。推进出台长江岸线开发市场准入负面清单。推进长江流域河湖水域岸线产权登记，探索建立河湖水域岸线有偿使用制度。

（二）补齐短板，风险管理，完善流域防洪减灾体系

一是继续加强堤防建设。加强主要支流和重要湖泊堤防的建设，特别是针对2017年长江1号洪水过程中洞庭湖区重点垸出险比例高于蓄洪垸的情况，加快推进重点垸加固建设，切实提高防洪能力。对相关支流堤防和湖泊堤垸分级、分类指导，按相应防洪标准加固建设；着力加强“两湖”重点垸的加固建设，切实提高其防洪减灾能力。

二是持续推进蓄滞洪区建设。抓紧开展蓄滞洪区围堤达标和安全设施建设，重点建设长江流域12处重要蓄滞洪区及华阳河蓄滞洪区，继续推进城陵矶附近100亿立方米蓄滞洪区及杜家台、康山蓄滞洪区的建设。逐步实施一般蓄滞洪区围堤达标和安全设施建设。加快长江中下游蓄滞区布局与调整论证。

三是强化防洪水库建设。加快建设中下游支流资水金塘冲、澧水宜冲桥等具有防洪作用的水库；扩大已建的五强溪、涔天河、万安、柘林等水库的防洪库容；持续推进病险水库和大中型病险水闸除险加固工程。

四是实施河道综合治理。全面加固中下游干流河道已有护岸工程，应对上游来沙大幅减小可能导致的河势变化。治理已出现的和可能出现的新崩岸险情，维护河势和岸坡稳定，保证堤防安全。积极推动建立长江崩岸应急抢护长效机制、长江中下游河道观测和崩岸监测预警长效机制，推动长江中下游干流河道系统治理。

五是加强重点地区防洪排涝工程建设、重点中小河流和山洪灾害治理。加快湖南洞庭湖区、湖北江汉平原区等重点涝区的排涝、蓄涝工程建设，提高沿江（河）城镇和产业园区排涝标准。优先安排洪涝灾害易发、保护区人口密集、保护对象重要的中小河流和山洪灾害治理。

六是推进洪水风险管理。扎实推进长江流域重点地区洪水风险图编制与应用，强化洪水风险管理和防洪社会服务，强化河湖管护，规范人类活动，促进人水和谐，保障人民生命财产安全和经济社会稳定发展。

（三）约束引领，节约用水，优化水资源配置格局

一是大力推进水资源节约。完善覆盖省市县三级行政区域的流域水资源管理“三条红线”指标体系，严格落实流域最严格水资源管理。全面推进节水减污型社会建设。落实水资源消耗总量和强度双控行动方案，着力抓好《全民节水行动计划》落实。严格用水定额管理，实施建设项目节水“三同时”制度。积极开展水效领跑者引领行动。

二是继续强化水资源调配。抓紧做好汉江、嘉陵江、岷江、沱江、赤水河流域水量分配方案组织实施工作，积极推进河流年度水量分配和用水计划管理；抓紧推进金沙江、乌江、牛栏江、沅江流域水量分配方案编制工作。大力推进长江流域片和长江经济带水资源承载能力建设预警机制建设。严格实施建设项目取水许可管理、区域用水总量和河流最小流量控制管理，保障经济转型升级的合理用水需求。

三是不断优化水资源开发。加强水源工程建设，在用水紧张的长江上中游地区继续建设中小型蓄水水库，稳步推进滇中引水、引江济淮、鄂北水资源配置等大型骨干跨流域水资源配置工程建设。加强城乡饮水工程建设，提高城市供水保障能力，实现农村饮水巩固提升。

四是持续加强水资源管理。加强水资源统一配置调度管理，建立跨部门、跨行业、跨区域的流域水资源统一配置调度协调机制，统筹协调流域内外、河道内外、行业内外、上中下游用水需求。按照“实时、滚动、联合、动态管控”要求，积极推进流域水资源管理监控系统建设，构建流域与区域、跨行业与部门的信息共享平台。

（四）完善体制，创新机制，提升流域综合管理能力

一是创新流域管理体制机制。研究提出长江经济带涉水管理联席会议制度建议框架和实施模式。继续深化长江干流河段采砂管理合作机制和排污口联合监督检查机制。研究建立江河源头区等重点区域和重要饮用水源地保护等重点领域生态补偿机制，推进水行政审批制度改革，推动建立跨部门、跨区域的监测资料共享机制。完善公众参与机制。积极推进决策、执行、管理、服务和结果公开，进一步规范重大行政决策程序，让公众更大程度参与政策制定、执行和监督。举办长江保护与发展专题研讨会，为长江经济带水利发展集思广益。

二是建立健全法规制度。积极推动《汉江流域水资源管理与保护条例》立法进程，推动出台《长江流域控制性水库联合调度管理办法》《汉江流域水量调度管理办法》《关于加强长江岸线资源有偿使用的指导意见》《关于加强长江水资源保护的指导意见》《关于加强长江中下游干流河道洲滩管理的意见》等法规文件。加快《长江保护法》立法进程，规范和约束各类涉水活动，为长江生态环境保护提供法律保障。

三是完善流域规划体系。积极推动将长江流域涉水事务统一纳入流域综合规划的范畴，统筹协调区域规划和专业规划的编制和评估，发挥流域综合规划的刚性约束作用。加快推进《长江经济带发展水利专项规划》《长江中下游干流河道治理规划》等规划的贯彻落实。抓紧开展长江经济带水资源保护带、水生态修复和水土保持等专业规划的编制工作。

四是加强流域统一调度。以三峡水库为核心，统筹防洪、生态、供水、通航和发电需要，组织实施长江上游水库群联合调度，优化联合调度方案，充分发挥水库群综合利用效益。做好汉江等河流水量调度，保障南水北调中线工程调水及中下游用水需求。

五是加强流域统一监测。顺应互联网融合发展的新形势，在充分利用现有监测站网的基础上，整合流域水资源、水环境、水生态监测站网，推进信息化资源整合与共享，建立完善统一的监测网络和信息管理平台，构建统一高效、互联互通、安全可靠的长江流域水综合管理数据资源体系。

六是加强流域统一监督。加强水资源、水环境、水生态、岸线、采砂等方面的监督管理，严厉查处涉水违法行为。充实水政综合执法力量，建立权责统一的流域水行政执法体制和运行机制。

“把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”既是习近平总书记从全局出发，对推进长江经济带建设提出的重要要求，也是生态文明建设的重要思想在长江经济带发展中的深刻体现。落实长江大保护方针，必须从流域保护和治理的实际出发，准确把握长江经济带发展的新形势，大力保护长江水生态环境，加快补齐防洪减灾短板，抓紧优化水资源调配格局，着力提升综合管理能力，为长江经济带建设提供强有力的水利支撑与保障。