地方高校内部控制体系优化研究

2017-03-28周小婷

财会研究 2017年3期

■/周小婷

地方高校内部控制体系优化研究

■/周小婷

随着高校规模和办学自主权的逐步扩大，地方高校内部控制能否保证经济活动的合理合法，资产的安全完整及财务信息的真实可靠，有效防止舞弊及内部违规行为，提升办学的效果和层次显得特别重要。基于此，本文主要对地方高校内部控制体系中存在的问题进行系统综合分析，然后有针对性地提出实现地方高校内部控制体系优化的建议，推动地方高校的内部控制体系建设的不断发展和完善。

地方高校内部控制体系优化研究

地方高校内部控制是地方高校为有效规范资产使用权，防止高校资产的流失，使高校的运营及管理符合制度化、规范化和科学化的要求而提出的符合地方高校未来发展战略的一系列制度、程序和方法的总称。为了有效加强对地方高校等事业单位内部控制的规范与管理，财政部于2012年颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，从法律法规层面提出了对地方高校等事业单位财务制度及内部控制体系的监督与管理。因此，伴随行政事业单位内部控制的有效实施以及国家高等教育体制改革，地方高校要具备竞争优势，提升办学层次及效益，实现可持续发展，就必须注重加强和完善地方高校的内部控制。

一、地方高校内部控制体系中存在的主要问题

（一）地方高校治理结构建设尚不合理，内部控制思想未融入高校文化建设之中

地方高校的控制系统主要由高校治理结构和内部控制体制两部分组成。高校治理结构一般是由党委领导的校长负责制，地方高校校长全面管理学校的经营管理事务。但由于高校治理结构的侧重点放在了对内部权力的管控上，导致高校内部行政色彩浓厚，权力过于集中或者权力弱化。高校治理结构中的产权不清、委托代理不明确及治理结构本身固有的缺陷，导致高校内部控制体制未能实现与治理结构的有效融合。此外，地方高校的内部控制思想或者意识薄弱也是突出体现。具体表现为地方高校相关管理者并未将内部控制思想放在学校建设的突出位置，或者仅将内部控制作为强化学校内部监督的手段，没能融入到学校的文化建设当中。

（二）风险防范意识缺乏，评估机制不健全

伴随着地方高校规模的不断扩大，高校的融资及管理方式发生了很大的改变。传统地方高校的运营发展资金主要来自于国家财政部门和地方财政部门的财政拨款，无论是教师工资、科研投入及教学设施的购买等都由政府买单。然而，随着地方高校在招生、财务、人事等方面拥有了更多的自主权，且伴随着高校教育体制改革的不断深入，地方高校开始寻求向外部融通资金，这就带来一定的财务风险。在此过程中，财务风险主要表现在融资过程中的无保证风险和资金使用过程中的监督不力及滥用风险。另外，地方高校的评估机制不健全主要表现在：首先，地方高校在对外融资、筹集资金的过程中，对筹资风险的把握不够，未能从高校实际财务状况衡量筹资所带来的还款压力给高校造成的影响；其次，在对外投资过程中，对项目的可行性缺乏系统的了解及有效的论证与评估，也没有对风险防范措施进行有效衡量，加大了财务风险。

（三）缺乏系统的内部控制规范，且管理制度未得到充分贯彻与执行

就地方高校而言，其内部控制规范多侧重于从会计和财务管理的角度进行约束，而对于人力资源管理等方面体系却不甚完善，因此，加强地方高校的内部控制制度建设，要关注体系的完备性。此外，内部控制制度建立以后，未能在地方高校内部进行有效实施也是造成内部控制体系无法有效发挥作用的主要原因。具体来说，地方高校在管理制度制定过程中多围绕财务管理和会计方面进行界定，未能充分考虑内部控制体系的完备性与适用性，这种管理制度业已形成，但学校领导者往往不够重视，导致领导者和员工依然无法彻底认可相关的管理制度。

（四）信息系统不健全，部门沟通不畅

虽然地方高校内部建立了相对完整的计算机管理体系，即在高校的财务部门、教务处、人事管理部门及学生工作处等都实现了计算机管理，但从总体水平上来说，这些部门的计算机运营管理多体现在操作层面，未能实现有效的信息融合。建立完备的高校信息系统，需要将各个部门计算机管理信息进行系统处理，为高校管理者决策提供有用信息。但目前地方高校信息系统集成度和融合度还不够，无法形成对管理决策的有力支持。目前地方高校的部门信息共享性比较差，各部门为自己服务的意识比较突出，严重影响高校内部工作的效率及效果。

（五）内部监督不足，外部监督较弱

地方高校的内部控制体系中重要的体现就是对高校运行及管理的监督，这主要表现为高校内部监督和政府及社会部门的外部监督。就地方高校的内部监督而言，主体是学校的审计部门，而高校内部的审计部门作为高校组织机构的分支，本身不具有独立性，无法实现有效的监督与管控。另外，相关的审计人员往往都是非专业出身，其专业能力及职业素养等方面存在一定的不足，这会造成监督过程中的缺失与错位现象；就地方高校的外部监督而言，主体是政府和社会，一般来说，政府会委托审计机构或会计师事务所对国家资产进行有效审计，但是这种审计形式往往以年度或者几个年度为间隔，这就造成了审计活动缺乏连续性与系统性。另外，由于外部审计采取抽查的形式，抽查到特定地方高校的概率较低，极易造成外部监管的缺失。

二、优化地方高校内部控制体系的建议

（一）加强高校治理结构及内部控制体制建设，形成系统化的内部控制意识

要有效加强地方高校的治理结构和内部控制体系建设，必须做到以下几点：一是要规范党委领导下的校长负责制的领导形式，形成以校长为责任核心，多部门参与，集体决策的高校权力化机构；二是要加强对高校治理结构的重点引导，将治理重点放到学风建设、组织文化建设及学生素质建设等方面，彻底改变原有的权力管理核心观，将高校的权力运营放到高校整体组织的层面之下；三是针对高校治理结构中的产权不清、委托代理不明等问题，要切实做好地方高校“校长负责制”及管理中的规范化、契约化和有效化。

（二）强化地方高校内部的风险防范，建立有效的评估机制

高校内部的财务等风险主要是伴随高校自主权的深化而不断显现的，为强化地方高校的内部风险防范，要建立有效的评估机制。针对教育体制化改革及高校自主权带来的负面作用，一方面高校要严格规范招生、人事、融资、投资等重大事项的运作流程；另一方面地方高校相关监督管理部门要加强对高校招生、人事、投融资行为的管理及约束，使高校的招生工作有章可循、人事工作规范透明、投融资风险防范可控。就投融资来讲，针对筹资过程中产生的财务风险，地方高校财务、会计及审计人员要做好相关的测算及如何有效的防范风险等工作，有效确定筹资行为发生带来的费用负担及可能会产生的风险，将还款压力控制在高校的财务预算合理范围之内，将可能产生的风险化解或者控制在可承受范围之内；针对对外投资活动产生的财务风险，高校的财务及资金监管部门要对项目的可行性做系统全面的分析，并结合专家的相关论证，对投资活动进行量化，根据投资回报率等指标作出合理的投资决策。

（三）全面认知并有效实施内部控制规范

针对内部控制规范不健全的现状，地方高校要积极拓展内部控制的有效实施范围，在财务管理、会计及人力资源等领域开展内部控制，实现管理的体制化、全面化和系统化。为此，各地方高校要以财政部在2012年颁布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》为依托，积极解读和建立适合各高校自身的内部控制制度，使地方高校内部控制体制建设有法可依、有章可循。此外，针对管理制度执行不力的问题，地方高校要积极建立相应的惩戒措施来保证管理制度的有效推行。具体来说，以校长为首的高校领导者要带头执行相关的管理决策，从而使管理制度的推行在“上——下”之间建立起有效实施的桥梁；管理制度的制定部门或者制定者要充分考虑地方高校发展的实际及现实工作中的需要，防止制度与现实相脱节，无法运用在高校的建设发展中，管理制度流于形式；此外对管理制度的贯彻执行情况建立有效的管控机制，对符合高校发展的管理制度要有计划、有步骤、有目的地逐步推行，并形成反馈机制，对不符合高校发展的管理制度要及时修订，防止在地方高校内部形成规制性误导等。

（四）建立健全地方高校内部的信息系统，加强部门沟通

地方高校的信息系统建设状况在一定程度上反映了地方高校信息化建设的水平。为有效提升财务管理、教务管理、人事管理及学生管理等相关部门的信息化管理水平，一方面要加强这些部门的信息化建设，充分利用高频次计算机等手段，实现部门工作处理的高效化；另一方面，要加强各部门之间的协同联系，将各个部门的信息置于更广范围的信息系统之下，实现不同部门之间的信息共享。在信息化迅猛发展的今天，地方高校要加强对新信息手段的利用，充分结合互联网+教育、大数据及云计算等在高校建设中应用的发展趋势，使地方高校内部的信息系统更加先进与完备，以满足未来教育的发展需求。

（五）加强地方高校内、外部监督，形成监督合力

为实现地方高校内部控制体系的优化，还要加强对地方高校的内、外部监督，形成监督合力。为实现高校内部审计部门的有效监督，一方面，要提升审计部门的权限及地位，将审计部门置于行政等级权力管理结构之外，实现审计部门的业务独立性；另一方面，内审机构一定要聘用专业人员，且专业人员要有不断学习的意识，要加强自身的业务水平和道德素养，提高对高校内部经济事项的监督管理能力和有效应对监督管理过程中的违规操作及违法问题的能力。为实现政府、社会的有效外部监督，地方高校教育主管部门要委托政府审计机构或会计师事务所加强对地方高校财务、人事等监督审核，强化监督手段，增加在一定时间内的审核次数，并采取全面检查的方式，确保高校招生、人事、财务等运作流程都处于全监控中，确保外部监督的全面性及形式的有效性。