以“三农”和结构调整为重点的改革发展思想

柳 文

许毅一向重视调查研究，强调向社会学习，密切注意并研究经济政策执行过程中的矛盾和问题。改革开放以来，尤其是进入新世纪以来，许毅的财经科研工作紧贴现实，与时俱进。他所关注的现实问题主要包括“三农问题”、中西部地区及少数民族地区发展问题、市场经济与宏观调控等等。与专家的理论探讨、全国各地的实地调研、工作岗位上的实践检验，三者结合到一起，使得他能不断地科学剖析研究课题，从理论高度认识事物的本质，并提出单纯从事理论研究的同志所难以得出的真知灼见。

一、解决“三农”问题的现实途径

出于对劳动人民无限热爱的朴素感情，加上战争年代长期管理粮秣工作的经历，许毅一直持续关注着中国“三农”问题的解决。改革开放后，许毅研究工作的重点之一就是破解“三农”问题和打破城乡二元结构。多年来，他深入西北、东北、山东、河南、安徽、两湖、两广等地的农村实地考察调研，从关注农村经济发展、解决农民群众实际困难的角度出发，通过不同渠道系统阐述了自己的观点。

许毅针对转变农业生产方式等问题的研究成果，得到《经济日报》等国家级财经媒体的转载，文章刊发后产生了较大社会反响。此外，他在深入一线调研的基础上，针对土地流转、农村金融、农业水利建设、新农村建设、农业合作组织等问题发表的一些前瞻性观点，事后证明与党中央历年来发布的“一号文件”中的主要方针精神有着大量共通之处，这也充分展现了一位马克思主义财经学者的理论功底和科研智慧。

（一）转变农业生产方式，实现农业大生产

许毅认为，“三农”问题的核心在于农业生产方式的落后、农产品市场化的程度低和农民生活水平低。从某种意义上说，小生产比重的居高不下是目前中国最大的基本国情。城乡二元结构造成了经济增长过程中的消费约束，农村的潜在大市场无法得到充分利用。二元化的经济不但隔离了城乡，而且阻碍着市场经济的健康发展，它的存在不但造成农民的贫困化，而且现代工业化的发展目标也不可能顺利实现。

许毅提出，在解决“三农”问题的时候，一定要紧紧把握中国的基本国情，不能照抄照搬发达国家的发展经验和经济模型。对应着“三农”问题的三个核心表现，解决问题的关键在于变一家一户的小生产为规模化、现代化、集约化的大生产；变一家一户生产的只能上集市经营的农业小商品为有组织、大规模、标准化生产的符合现代化国际国内大市场要求的农业大商品；变因受小生产制约而相对贫困的农村生活为社会主义小康化的现代农村生活。

解决“三农”问题的关键是增加农民收入，出路在于推进农业的现代化和农村的城镇化，而切入点则在实现农业的产业化，因为只有实现了农业产业化才谈得到农产品市场化。经过深加工的高品质农产品上了大市场，农民才能从农产品的增加值中获得更多收益，并且实现农村富余劳动力的非农化，从而切实提高收入。农民的购买力增加了，工业品的市场才能打开，第三产业的发展才有可靠保障，农村的城镇化才能真正实现。

实现农业的现代化、规模化生产经营，要从生产工具的集约化、生产数量的规模化入手，提高农业生产的技术水平和装备质量，实现农业生产的机械化、电气化、信息化。这些要求，都是一家一户的小生产无力做到的。因此，要走集中土地组建农业公司、生产基地和农产品深加工龙头企业，根据市场需要集中生产经营的路子。这既是实现农业产业化的合理方式，也是农户避免现代大市场风险的可靠途径。

农业产业化、工业化和城镇化是紧密联系不可分割的一个系列问题。不推动农业产业化，试图在传统农业的基础上实现工业化、城镇化是不可能的。同样，离开工业化的带动和城镇化的支持，要实现农业生产方式的革命也是不可能的。在三者协同发展的过程中，农业产业化是起点，工业化是保障，城镇化是依托，三者的发展应当形成合理有序、良性互动的关系。

（二）通过土地流转完善农村基本经营制度

有组织、成规模的土地流转是中国社会经济尤其是农业经济发展到一定阶段的产物，也是发展现代农业、提升农产品国际竞争力的有效途径之一。它在有效改善土地资源配置效率，加速农业剩余劳动力转移，提高农业经营的规模化、集约化水平等方面有着积极作用。许毅在调研中发现，参与土地流转的各方获取了不少收益和经验，但同时也发现了一些问题，产生了一些疑虑。在年事已高的情况下，为进一步获得第一手材料，许毅委托自己的学生于2009年赴安徽省若干市县对土地流转问题进行了考察。在此基础上，他对土地流转过程中存在的若干问题进行分析并提出了自己的意见建议。

许毅指出，在中国，发展农业适度规模经营可以有效地解决人的分散问题，开展土地流转工作则可以有效解决土地的分散问题。在这一过程中，土地通过流转集中可以更好地发挥资金载体的功能，同时又能成为资金的来源。因此，土地流转工作对于实现农村发展战略目标，推进中国特色农业现代化有着重要的意义。

与此同时，在社会主义初级阶段，农业领域多层次的生产力与生产关系并存的特点又决定着各项农业政策要取得实绩就必须在实施过程中考虑各地的实际。许毅特别强调指出，从以往“三农”领域发展的经验教训中出发，我们不难发现，凡是符合广大农民的愿望和要求的做法，都有益于农村经济的持续发展。尤其是在大力建设社会主义市场经济的今天，农民的自主意识空前提高，市场也成为了一项政策是否真正符合广大农民意愿的试金石。因此，各级政府在土地流转工作中应当加强宣传和服务，通过成功案例的示范让农民看到土地流转产生的效益，通过政策支持、体制革新来去除农民的疑虑。对于一时不愿意参与土地流转的农民群众，要耐心地等待条件成熟，等待这些农户自愿流转。此时，统分结合的双层经营体制将一直是农业持续发展的有力保障。

（三）发挥城镇功能，促进城乡流通

进入21世纪后，许毅着重研究了农村城镇化问题，并将其视为破解“三农”问题的一把钥匙。他提出，城镇在破解“三农”问题的过程中可以发挥四个方面的功能：第一，发挥城镇商业中心的功能，促进农村经济的市场化进程。第二，发挥城镇生产要素集聚中心的功能，为农村要素配置最佳化创造条件。第三，发挥城镇农产品加工中心的功能，促进农业生产方式的转型。第四，发挥城镇就业中心的功能，不断吸纳农村剩余劳动力。

许毅提出，在农村市场化程度不高的情况下，要发挥城镇的这些功能，都需要政府的积极引导，需要财政的主动参与，需要财政制定统一的政策加以引导，并从分配上起到龙头作用。在地方财政财力相对不足的情况下，就需要建立起财政与金融联动的机制，通过规范农村的分配秩序，以财政资金拉动民间财力，从而为促进城乡一体化做出新的贡献。

（四）以合作金融助推新农村建设

为探寻农村金融改革的有效路径，许毅多次带队到安徽、江苏等地调研农村金融合作组织的建立和发展问题。结合调研取得的第一手材料，他分析指出，农村合作金融组织是在农业小生产向大生产发展过程中，弥补农户与商业金融机构之间“真空地带”的有效组织形式，是打破我国城乡二元结构过程中的现实需要。除了为农村生产服务，农村合作金融的重要作用在于，它是推动农村合作社经济发展的重要工具。因为与单纯的生产合作相比，金融流通领域的合作更便于将生产能力、素质、经济条件不同的农民联合起来，基本不触及农民自有的生产资料和经营习惯，更适应农村现有的多层次生产力水平和统分结合的家庭联产承包责任制，使得各个经济层次和文化层次的农民都能较好地逐渐习惯合作，使得农民能够在潜移默化中逐渐重新形成集体主义观点，逐渐提高农民互相合作经营管理的能力。

从安徽省安庆市若干农村合作金融组织从建立到运转过程中取得的实际经验出发，许毅强调指出，农村合作金融要取得成功，需要政府与市场同时发挥其应有的作用，各司其职，分工协作。需要注意的是，农村合作金融组织不是福利机构，它的生命力需要通过市场化运作来得以延续。事实证明，农民非常珍惜自己的创造，也珍惜难得的发展机遇，只要始终在产权明晰的基础上加以市场化运作，真正实现合作，农村合作金融组织就不会重蹈过去农村合作基金会的覆辙。

在农村合作金融组织与其它农村金融机构的关系问题上，许毅指出，在市场经济条件下，大型商业金融机构与农村金融合作组织的业务领域存在着天然的划分，对于大型商业金融机构来说，县城、乡镇是他们的主战场，农村中小企业、种养殖大户是他们的主要服务对象。农村金融合作组织则以小见长，基层农村中的生产散户、贫困户、中低收入户是它们的主要服务对象。因此两类农村金融机构完全可以各尽所能、有序竞争、共同发展。

（五）借鉴国际经验，促进农业经济合作组织发展

在学术研究过程中，许毅一直抱着开放心态，非常注意吸纳世界各国的先进经验。他在研究世界范围内农业合作组织的成功经验之后指出，广大分散经营的农户在生产、加工、营销等领域实现各种形式的合作，是在市场经济中不断争取有利经济地位的有效选择。

结合中国农村的发展实际，结合世界发达国家农业合作组织发展的先进经验，许毅提出，中国下一步发展农业合作组织的着力点大致可以从以下几个方面加以考虑：第一，坚持贯彻自愿原则，合作组织的创办，会员的加入和退出都应当充分尊重农民的自我意愿。第二，农业合作组织的组建要因地制宜。在经济发达的地方，合作组织的建立更多地可以通过农民自发联合和能人带头的方式；在经济落后地区和农民思想较为保守的地区，政府应当主动出面发挥组织引导作用。第三，合作组织的经营方式应当以非营利性为主，管理方式应当以“一人一票”的民主管理为主。第四，将农业合作组织的管理纳入法制化轨道，让农业合作组织依法获得法人地位，其运作和管理将因此更加规范，还可以在获得金融支持方面取得实质进展。第五，国家对农业的财政、金融扶持政策可以考虑更多地通过农业合作组织加以落实。

二、促进中西部地区和民族地区的经济发展

许毅研究认为，中部崛起、西部开发、民族地区的经济发展是紧密结合的一系列问题。西部大开发实际上是国内经济一体化的过程，涉及到东部、中部和西部。作为内陆地区，中西部地区同时也是少数民族聚居的地区，除了改善人民生活的需要，西部地区特别是少数民族地区的经济发展对于民族团结、巩固国防等战略任务的实现有积极作用，对我国国民经济整体快速发展，提高综合国力，顺利迈向小康社会也具有全局性的战略意义。

（一）东引西联，实现中部崛起

许毅指出，中部地区是西部大开发过程中，东部地区西进的必经之路，也是国家投资西部地区的必经之路，更是西部地区的资源、产品向全国扩展的首选市场。因此，中部地区在西部大开发中，关键要发挥好桥梁和纽带的作用，在支持西部大开发中发展自己。中部地区的任务，是要在东部的富而思进和西部大开发中，做到两肩挑，实施中部崛起战略。

许毅提出，为了实现中部崛起，要充分利用西部大开发带来的机遇，实施东引西联战略。所谓西联战略，就是说，国家对西部的投入、西部地区向全国市场的发展，都离不开中部。中部地区要利用这种优势，抓住西部大开发给中部地区带来的政策机遇、市场机遇、资源机遇，发展自己。中部地区是东部地区西进的必经之道，中部地区实行东引战略，就是要利用东部地区西进战略带来的机遇，通过东引，达到调整中部地区经济结构，并进而与东部地区一起为西部大开发服务。

（二）发挥资源优势，促进西部开发

许毅认为，开发西部主要是发展农牧业和开发资源的问题，归根结底是市场的培育和发展、人民的共同富裕问题。西部发展的战略方向，同样涉及到西进和东引两大战略：一是西进战略。根据邓小平同志提出的“两个大局”的战略思想，在开发西部的过程中，东部沿海地区要多拿出力量来支持西部地区发展。二是东引战略。西部大开发的主战场在西部，西部地区要通过发展其本身经济，与东部地区接轨，最终实现国内经济的一体化。东引战略需要制定的配套政策很多，西部地区投资硬、软环境的建设，中心城市或开发区的建设，农业现代化、农村城镇化的建设等方面的政策是最关键的。

许毅认为，西部地区要发展，就必须调动西部地区本身已有的资源，通过政府的正确引导，进行重新的组合，从而以开发区、示范区为龙头，发展中心城市，最终带动周边地区经济的发展。在此基础上，他提出了开发西部地区的几点注意事项：第一，开发西部要实现几方面互动。国家主要是要在创造良好的开发环境上有所作为，在带动市场、组织市场、引导市场上有所作为，而不能代替市场。第二，开发西部的战略要十分注意和可持续发展战略的配套。第三，要注意走群众路线，必须建立渠道，广泛吸收各方面意见，尽量提高各项决策的科学性。

（三）内外条件并举，推动民族地区经济发展

许毅提出，带动少数民族地区的经济发展，缩小它们同沿海发达地区之间的差距是民族平等重要原则的具体实践。少数民族地区要发展，必须从外部条件和思想观念转变两个角度同时入手。

在外部条件方面，少数民族地区的经济发展必须立足基本区情，依据产业比较优势，加快推动产业结构调整，利用丰富生物与民族文化多样性的资源优势，建立区域性的本土化民族特色经济，构筑具有民族特色、区域特色的产业结构体系，力争在国际国内分工中取得更为有利的地位，最终形成具有本民族特色的发展模式。

从财政角度而言，中央财政的基本指导方针应当从过去传统的输血政策转为培养少数民族地区自身生财能力提高的造血政策，还要将财政、信用、资本市场的作用充分结合，将少数民族地区逐步引入到社会主义市场经济的潮流中来，既保护少数民族地区相对脆弱的经济实力，又尽可能地发挥市场的导向作用，发挥民间资本的巨大潜力。

在思想观念转变方面，西部地区和少数民族地区的主人要认识到自己的区位优势，要通过灵活使用土地出让、税收优惠等措施吸引来自各方的资本和投资者。这些地区的领导和群众首先要克服等靠要的思想，更要克服“宰一刀”的思想，一定要使所有投资者获得投资的安全感和有利可图的感觉，这样资金的进入才会顺畅，少数民族地区的发展速度才能加快。

三、市场经济与宏观调控的关系

通过改革开放后的实践，许毅认为，社会主义市场经济必须是在宏观调控下的市场经济，在市场发挥资源配置的基础作用的时候，政府这只“看得见的手”的作用是绝对不可偏废的。

（一）社会主义初级阶段国家宏观调控的内涵

宏观调控是政府对宏观经济运行以及宏观经济主要变量的调节和控制，是政府干预经济的一种职能。许毅提出，国家要达到宏观调控的目的，首先应根据市场经济的原理，以全社会为对象，按照价值规律的实现论和再生产原理来预测五年、十年、五十年乃至更远期的发展前景和目标。在建立了这种可见度的基础上，再运用西方经济学中的发展经济学原理进行规范分析。区域经济规划应当发挥各地区的比较优势，由中央政府作出指导性的方针，在“全国一盘棋”的原则下设计各地区的产业发展重点，据此编制财政分配与资本市场承担分配的比重，包括银行、股市、基金等各自的比重，并相应提出财政、金融的总政策以及各自的政策。此外还应包括对各种经济杠杆的利用，发挥其各自应有的作用，例如利率、汇率、税率、价格、工资等等，做到需要解决哪个领域的问题就熟练运用哪种杠杆，从而形成一个有主观能动作用的国家制导规划以及市场运行过程中的宏观调控与预测机制。

（二）市场调节与宏观调控的辩证关系

宏观调控是现代市场经济，也是中国社会主义市场经济的有机组成部分。市场机制以宏观调控的作用为前提而发挥功能，宏观调控则以市场机制的作用为基础而发挥功能，两者不存在谁先谁后的问题，而是互补、配合、协调的关系。

由于市场发展会出现由自发性、盲目性导致的波动性、跳跃性、非均衡性，集中表现为经济波动，并造成两极分化，因此，中国在社会主义市场经济体制建立的过程中有意识地强调了“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，这里面的“使”就充分明确了国家与市场的主客之间的关系，也充分体现马克思主义的国家学说，即任何市场的运行都要以国家为主体，依据客观规律。市场和经济结构的调整以及机制的形成都要在国家的制导下进行，脱离国家的制导，市场终究将走上无序竞争的混乱之路。

当然，国家对经济的制导的重要前提，是要在认识客观经济规律的基础上发挥主观能动性，宏观调控所发挥的制导作用必须是科学的、发挥主观能动性的制导。为此，必须研究社会经济发展中的各方面问题，充分掌握各方面发展的规律，研究社会经济发展过程中事前、事中和事后的矛盾，提高调控工作的能见度，加强可控度，使宏观调控真正按战略目标有步骤分阶段地有效制导社会主义市场经济的发展。

四、以财政手段调结构，实现统筹发展

中国地广人多，各地区之间、城乡之间经济社会的发展程度都有所不同。许毅从马克思提出的“最高纲领”与“最低纲领”的关系出发，提出了在国家的统一运筹下，以财政为主要工具和纽带，协调各地发展，最终实现共同富裕的大思路。

许毅提出，国家必须在综合平衡的基础上加强指导，引导宏观经济结构的发展方向，避免“重复建设，以小挤大”，同时要把社会生产引导到合理调整产业结构、地区结构和技术结构的方向上来。国家要做的，就是财政要管的，政权与财权不可分割，所以必须跳出财政本身来看财政。要发挥国家调控宏观经济的管理职能，财政就必须具有调控社会化资本的分配和使用方向的功能，因此财政管理必须涵盖整个国民收入的分配，财政政策的制定也必须与国家的长远发展目标和规划相一致。在社会主义市场经济条件下，国家财政担当的任务主要应当包括调控社会经济结构、产业结构、所有制结构，调节贫富差距、改善人民物质文化生活水平等各个方面的内容。

许毅指出，社会主义财政应当从理论和实践两个方面实现有机结合，共同向着社会主义广义财政的方向发展，强调财政在完成国民收入再分配任务之外更为宏观、更具有战略意义的历史使命。在社会主义广义财政中，财政的国家分配职能应得到进一步的发挥，建立起以财政为中心的宏观调控的各种制度。应当建立起以财政为中心的各种国家基金制度，对于基本建设、科学发展、社保、环保、国家行政支出、中央和地方支出、国防支出、援外支出，以及更细化的包括“三农”支出、新农村建设支出等等，都有通盘的考虑，并实现与信贷、资本市场、外汇等部门的有机协作。

早在十几年前，许毅就提出了建立“大国财政”的初步思考：一方面，国家财政承担着应对全球化特别是国际经济一体化给中国带来的压力和挑战。为此，财税政策要为国有企业创造良好的发展条件，更要充分运用价值规律和市场机制，调整财政支出方式，引导资本的积累，促进产权的整合，为民族企业做大做强提供保障。另一方面，当今世界进入了信息时代，过去各国独立实施的财政金融政策如今已发生着广泛的互相影响，广义财政的研究也应当从开放性角度切入，符合党中央提出的建设和谐世界的构想。为此财政部门必须配合国家的外交活动需要，在经济援外方面发挥应有的职能，从而在世界上广交朋友，为自己赢得更大的外交空间。

五、坚持马克思主义原理，借鉴西方经济管理理论

许毅从不固步自封，他是思想开放活跃的理论家。除了结合最新的实践不断刷新自己对马克思主义经典理论的认识并利用得到深化认识的理论指导实践，他还注意辩证地看待西方经济管理理论，主张从实事求是的原则出发，与时俱进，洋为中用，以马克思主义为指导，以西方先进的财政经济管理体制和制度为方法，探索出一条适合中国社会主义初级阶段市场经济体制建设的财政发展道路。

许毅认为，财政的直接分配与间接分配都有一个提高分配效率的问题。为此，可以借鉴西方财政管理中的一些经验，实施以加强财政支出管理为目标的一系列改革措施，以提高财政直接分配的资金，即各项预算支出资金的使用效率。同时，西方国家在某些管理方面的应用科学，如理财管理、资本边际效益核算等，也是值得我们借鉴的。西方可资借鉴的支出管理手段，其最大的特点在于注重资本边际效益，可以自觉提高资金的使用效益，是强化经济核算和加强自律的最佳动力，这在市场经济条件下，应当为我所用。为了加强理财管理，应当大力发展律师、会计、审计等社会中介机构，要鼓励它们形成规模经营，发展诚信服务，为社会化的理财管理做好服务和保障。