以国家分配论为核心的财政思想

陈少强

一、国家分配论财政思想的形成

（一）古代财政思想的影响

研究许毅财政思想，有必要首先研究我国传统财政思想。许毅认为，财政历来是我国统治阶级进行阶级统治的工具，它代表本阶级利益，维护本阶级利益，调节各个阶级收入分配，巩固一定的生产方式。在这种财政实践的基础上，我国古代的财政学说虽然从总体上看还谈不上系统全面，但是确实有不少真知灼见。诸如管子的“利出一孔”思想、“轻重”理论、仓储理论以及“取之有度、用之有方”等等。我国古代财政思想大多站在封建君王的角度看待如何理财和用财等，阶级性特征很强，有助于理解财政的国家本质以及财政是以国家为主体的分配等财政主张。

（二）国外财政思想的影响

国外特别是苏联的财政思想对于许毅学术思想有很大影响。当时苏联理论界关于财政本质的认识主要有下面三种。（1）货币资金论。这一主张认为，财政是集中性货币资金和非集中性货币资金的总和，是国家用于保证社会主义扩大再生产和社会主义上层建筑行使职能的需要。（2）经济关系论。这一主张认为，财政是一种经济关系，是生产的经济方面的一个要素，是社会主义分配关系的组成部分。（3）货币关系体系论。这一主张认为，财政是一种货币关系体系，国家借助于这种关系，通过对收入和积累的分配，有计划地形成和使用国家集中性货币资金和非集中性货币资金。这些主张，尽管其立足点不尽相同，但均把财政和国家职能联系起来，对于以后中国财政理论界进一步探讨财政与国家的本质联系具有很好的启迪作用。许毅回忆道，他就是从这里开始学财政理论的。

（三）国内财政学界的探索

相对于马克思主义政治经济学而言，马克思的财政学说在中国的传播则要晚了许多。中国新民主主义财政理论是在农村革命根据地的土壤中产生的。中国共产党领导人民走农村包围城市道路，在农村建立革命根据地。在革命根据地，财政工作受到重视。毛泽东1942年撰写《抗日时期的经济问题与财政问题》一文，对革命根据地的财政经济工作进行了总结。在这部不朽的名作中，毛泽东提出了革命根据地财经工作的总方针，这就是“发展经济、保障供给”。这个总方针强调：“财政政策的好坏固然足以影响经济，但是决定财政的则是经济。未有经济无基础而可以解决困难的，未有经济不发展而可以使财政充裕的。”这就是毛泽东同志从中国的实际引申出的马列主义。不仅如此，毛泽东还概括了革命根据地财政工作的总原则，这就是“取之于民，用之于民”。毛泽东指出，“我们一方面取之于民，一方面就要使人民经济有所增长，有所补充……使人民有所失同时又有所得，井且使所得大于所失。”毛泽东的这些思想与原则，为财政工作者正确认识财政的性质，克服就财政论财政的错误倾向，真正把财政放到社会再生产中加以考察，立足生产力的发展，探讨财政与国民经济的关系指明了方向，也为许毅国家分配论财政思想提供了理论依据。

我国经过了大跃进的大挫折和第一次国民经济大调整的实践，更进一步认识到：财政分配对国民经济建设，必须符合社会主义生产目的性，需要是目的、是动力；生产是手段、是条件；而分配、交换是中介，必须符合生产和消费的需要。唯意志论不行，唯生产力论也不行。上层建筑的能动性，必须建立在认识客观规律的基础上，主观能动性、积极性是可嘉的，规律是不可违背的。经过挫折与反思，国家的主导作用、财政的制导作用，已经得到证明。这样，“国家分配论”也就自然而然取代其他各派学说而成为主流学派。

1964年，许毅担任财政部财政科学研究所所长之时，便向财政部党组提议召开讨论会来探讨我国社会主义经济建设的规律和研究国家财政在其中的地位和作用，这个提议很快被部领导采纳。同年8月，由财政部财政科学研究所组织的全国财政理论讨论会在辽宁财经学院（现东北财经大学）召开，陈如龙副部长主持了这次会议。财政理论研究人员、教学工作者和实际部门工作者齐聚一堂，共同探讨了中国社会主义财政理论问题，当时与会的大多数同志接受了“国家分配论”，从而奠定了“国家分配论”在我国财政学界的主流学派地位。

二、国家分配论财政思想的坚持与发展

改革开放以来，许毅一直坚持和倡导“国家分配论”，并随着形势的发展而对“国家分配论”的某些提法做了修正。但总体说来，许毅是“国家分配论”财政思想的坚定拥护者。

（一）80年代初期发展国家分配论

十一届三中全会以来，理论探讨之风再次兴起，财政科学也和其他科学一样，迎来了它的繁荣局面。“国家分配论”也在发展中，并主要体现在两个方面：一是立论者深入挖掘了马克思、恩格斯等经典作家的财政思想，并运用马克思主义再生产原理去分析财政分配在社会再生产中的地位和作用，着重研究了分配结构对形成合理的国民经济结构的作用，把毛泽东的经济决定财政、财政影响经济的辩证关系作了科学的分析与发展。二是从生产资料所有制这一社会经济结构的主要标志出发，深入研究财政分配与社会经济结构的关系，特别是财政分配对形成新的经济形式的作用，从而使生产关系如何适应生产力的发展这一规律更加明确了。这样，“国家分配论”就把分配置于马克思社会再生产原理四个环节的中介地位，把财政置于生产力与生产关系、上层建筑与经济基础的矛盾运动中。在这个基础上建立的财政学，就突破了过去那种收、支、平、管的旧体系，形成了一个财政与经济相互交织、分配关系与生产力相互制约、上层建筑与经济基础相互作用的新的财政学体系。

（二）90年代初期倡导以国家分配论为基础的广义财政学

针对20世纪90年代“国家分配论”出现了狭窄化的倾向，许毅于1992年发表了《建立广义财政学的倡议》一文，提出研究广义财政理论体系命题的目的是从生产方式与分配方式、经济运行与财政政策、经济基础与国家职能的辩证关系入手，以生产力结构优化为中心，以生产力要素配置和物质利益分配之间相互协调为基点，完善与发展“国家分配论”的财政体系，拓展财政科学研究视野，在更广阔的范围内重新研究财政理论和政策。他提出了广义财政学的基本思路，其主要观点包括：

主体论。国家分配论认为，财政分配的主体是国家，要通过以国家为主体的财政分配，调整生产关系，使生产关系与生产力相适应，促进生产力的发展。因此，以国家为主体的财政职能，一是要通过财政调控手段，调整好生产关系；二是要利用财政政策，调节生产力结构，以促进社会再生产的顺利进行。

制导论。国家财政分配的目的是制导生产力的发展和生产关系的调整，而不是简单地对预算收入的再分配，更不是简单地制造公共产品，限于公共消费。财政学研究的内容应该包括：如何通过分配和再分配，消除三大差别；如何通过分配环节来制导生产、消费和交换，使社会再生产得以顺利、有序、高效地运行。制导论的另一层意义是：国家对经济的制导是在主观认识客观规律的基础上发挥其主观能动性，而不是瞎指挥。

结构论。财政制导经济的目的是发展生产力，调整生产关系。结构论的研究对象，就是要从再生产四个环节入手，研究财政如何采取措施，影响另外三个环节，并通过社会再生产的运行，体现国家的意志，以确保国民经济的持续、稳定、快速发展。

机制论。财政机制论就是通过机制的研究，确定最佳的利益分配格局。在社会再生产过程中，分配是一个重要的环节，其运行有着自身的规律，它对其他三个环节的影响也有着自身客观的规律。按照财政机制论的要求，要充分运用法律、行政、经济、教育等手段，正确处理好国家、集体（企业）、个人以及各级政府之间、区域之间的分配关系。

许毅还联合老中青三代人推出了《走向新世纪中国财政经济理论丛书》（本书于1993年3月由经济科学出版社出版）。这一丛书力图从分配方式与生产方式、财政政策与经济运行、国家职能与经济基础的辩证关系出发，系统总结新中国成立以来特别是改革开放以来财经工作实践经验，借鉴各国经济学科优秀成果，以生产力结构优化为核心，以要素分配与利益分配的协调为基点，完善与发展“国家分配论”的理论体系。丛书出版后，得到了有关方面和有关人士的高度评价。有学者认为，丛书的学术观点是“对传统的财政理论发起一场财政学的革命”。

（三）90年代末期与相关财政理论主张的论争

针对学术界提出的公共产品论和双元结构论，许毅也对此有一个批判—吸收—批判的过程。

1.与公共产品论和双元结构论的论争

许毅对公共产品论和双元结构论的批判，体现在1997年的一篇文章上。许毅认为，财政是执行和实现国家职能的手段，具体讲就是制导社会分配的手段。许毅首先从国家的起源和国家属性出发，论述了财政的属性。许毅认为：（1）公共权力的本质是阶级统治的权力。（2）分工的规律是阶级划分的基础。（3）马克思称剥削阶级统治下的财政是“第二重剥削”。（4）国家作为一个阶级的组织，为了维持它的外部生产条件，必须用暴力把被统治阶级控制在当时的生产方式条件下，成为巩固这个生产方式的手段。

在许毅看来，用“公共财政”的理论来说明财政就是把阶级抽象掉了，是一种掩盖阶级矛盾的手法。不管这种定位是有意的还是无意的，都是错误的，必须澄清，必须纠正。特别是我们在纠正左倾的错误后，又发生了另一种偏向，即不注重阶级分析了。谁要说进行阶级分析、谁要说实现“无产阶级专政”，就有人出来指责你，诬蔑你是左倾路线回潮。其实这一条正是小平同志提出的四项基本原则的最为重要的一条。

还有人对改革开放的方针进行片面的解释，要求政府退出经济领域，实现亚当·斯密提出的自由放任的“守夜人”的政府，甚至比亚当·斯密走得还远，发展到不要一点国家干预，要实行完全的“政企分开”。改良一点的就提出了双元结构论。这对不对呢？许毅认为，这显然是不对的。社会主义是一个从资本主义向共同富裕的共产主义过渡的阶段。在这一过渡阶段中，由于生产力水平低，还存在差别，因而存在着阶级，存在着国家。这是我国处于社会主义初级阶段的特征，国家的任务就是以解放生产力、发展生产力为己任；以消灭阶级、消除两极分化、最终达到共同富裕为目的。这一点，也就是无产阶级专政的历史任务，用列宁的话来说就是无产阶级的二位一体的任务。那种把国家说成是脱离经济基础的抽象的政务机关，或者说由于经济成分的多样性，它是各个经济成分联合为基础的上层建筑，应该是多阶级的联合统治机关，那就成了赫鲁晓夫所称道的“全民国家”“全民党”。双元结构是要政府代表全民管理公共开支，又以资本家的身份即资本的身份分红，所以称之为二元结构。这显然是违背了马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平有中国特色社会主义理论的，是违反了社会主义国家学说的。

其次，财政职能是实现国家职能的手段，财政分配方式、分配目的随着国家制度的演变而变化。针对一些学者为了借鉴西方经验，把我国社会主义市场经济直接对比为西方资本主义国家的市场经济，把我国社会主义的国家财政称之为公共财政，许毅认为，这是从现象出发不究本质的结果，无疑是从根本上错了位，这种主张对我国的现实会起到误导的作用。公共产品论者的错误有三：第一是把不同社会制度，把建立在私有制基础上的生产方式同建立在以公有制为主体的基础上的生产方式的市场交换关系混同了。第二是把国家的阶级性否定了。等于把资本主义生产方式和市场经济当作永恒真理，搬了过来，因而把社会主义国家职能和资本主义国家维护资本主义生产方式的职能等同了，从而把执行社会主义二位一体的无产阶级专政的国家职能、财政职能变成资本主义实现资本增殖职能等同了。第三，否定了社会主义制度是“现实生活的生产再生产”，把消除两极分化的公有制生产关系与扩大两极分化的资本生产关系混同了。他们违反了马克思、恩格斯在《费尔巴哈》一书中写的“……从直接生活的物质生产出发来考察现实的生产过程，并把与该生产方式相联系的、它所产生的交往形式，即各个不同阶段上的市民社会，理解为整个历史的基础”；“然后必须在国家生活的范围内描述市民社会的活动，同时从市民社会出发来阐明各种不同的理论产物和意识形式，如宗教、哲学、道德等等，并在这个基础上追溯它们产生的过程”才能够描述这个过程的各个不同方面之间的相互作用的原理。

2.对公共财政论的批判吸收

许毅认为，社会主义财政分配不是在某一个特权阶级支配下为这一阶级狭隘利益服务的，而是为整个国民经济服务，这与公共财政论强调的政府为满足社会公共需要而提供公共产品服务是不谋而合的，国家分配论应当与公共财政论从理论和实践两个方面实现有机结合，共同向着以科学发展观为指导的社会主义广义财政的方向发展。国家分配论和公共财政论的根本区别在于对公共财政范围的界定上。社会主义财政发挥作用的范围绝不应该只局限于提供公共产品这个狭小的范围，而应当是“大服务”，主要体现在方针、路线、政策、战略任务的制定和引导方面，表现为宏观意义上的服务。

三、国家分配论财政思想的影响力

许毅坚持和发展的国家分配论财政思想至今仍然具有重大的理论和现实意义。

（一）国家分配论的理论意义

新中国成立后的很长一段时间实行计划经济，“国家分配论”在财政理论界一直占主导地位，其历史地位不容忽视。随着时代的变化，“国家分配论”是否过时？例如，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“财政是国家治理的基础和重要支柱，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”，并提出财税体制改革的基本目标在于建立与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代财政制度。因此，“国家分配论”是否过时？回答是否定的。

“现代财政论”与“国家分配论”的表述形式有差别，但本质上都强调了国家的作用。“现代财政论”强调国家治理，是从行为的角度而言的，强调了新时期财政在国家治理中的作用；而“国家分配论”侧重于从再生产的角度看财政对生产力和生产关系的作用，是从分配关系角度而言的，强调了财政分配的国家主体性。所以说，“国家分配论”并没有过时，其理论价值依然存在。

（二）国家分配论的政治影响

运用许毅所倡导的“国家分配论”基本原理和理论主张，可以很好地理解国内外的政治事件。

一是有助于理解财政的职能作用。在西方发达国家，财政被称为公共财政，而非国家财政。但有意思的是，西方国家的财政部长却在内阁成员之列，一国财长拥有很大的权力。西方国家在处理经济金融危机时，财政的救助措施也很明显，财政直接进入国家救助计划，干预企业运行。正如许毅所说，要透过现象看本质，不要为表面现象所迷惑，要牢牢抓住国家阶级统治的本质特征看问题，财政理论界完全有理由继续坚持和发扬“国家财政论”和“广义财政论”的基本主张。

二是有助于理解国家的执政方针。当前，中国所倡导的亚投行、金砖银行，以及“一带一路”倡议，反映了中国随着经济和财政实力增强而倡导建立国际经济新秩序的呼声，体现了“国家分配论”财政思想的一贯主张。以前，在新中国实力弱小的时候，我国更多的是通过政治舆论支持广大发展中国家，并在自身财力很紧张的情况下给其财政支持。现在，随着中国经济财政实力的强大，我国可以动用一切可以动用的国家资源，实施全方位、立体式的资源整合，实现各方合作共赢。毕竟“一带一路”中的许多项目在短期内都不能盈利，需要国家强大的财政实力作为后盾。这正证实了“国家分配论”的正确性：经济决定财政，财政影响经济。同时也看到，随着国力的增强，财政配置资源的范围也从国内到国外，“广义财政分配论”的思想在国外已付诸实践。

（三）国家分配论的政策影响

国家分配论的影响最直接体现在财政政策上。一般而言，财政政策涉及政策内容、政策手段、政策力度、政策风险等问题。考察我国近年来的财政政策后发现，当下的财政政策的很多方面体现了国家分配论的思想。

2008年美国金融危机以来，我国一直推行积极财政政策，但近年来我国积极财政政策有明显的转型，即，在总量扩张时也注重结构的调整，推行供给侧结构性改革，其实质就是广义财政论所提到的结构调整的内容。在政策手段上，除了运用传统的预算收支手段，政府还综合运用了PPP、政府引导基金等手段，综合发挥国家分配主体的作用，在生产与消费方面进行权衡。在政策对象上，财政政策手段既稳定经济增长，发展生产力，也调节收入分配，调整生产关系。在政策力度上，本着需要和可能相结合的原则，将赤字率控制在3%，防范财政风险。

［1］许毅.“国家分配论”的产生与发展［J］.财政研究，1995（6）.

［2］陈共.评《走向新世纪：中国财政经济理论丛书》［J］.财政研究，1994（6）.

［3］许毅.对国家、国家职能与财政职能的再认识——兼评公共产品论与双元结构论［J］.财政研究，1997（5）.

［4］许毅，杨照南.广义财政学体系初探［J］.财政研究，1996（3）.