地方政府自我推进型治理创新的“适应性”实施：从失谐增量到持存发展

2017-03-28戴祥玉

湖北社会科学 2017年3期

关键词：适应性政府

戴祥玉

（南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095）

地方政府自我推进型治理创新的“适应性”实施：从失谐增量到持存发展

戴祥玉

（南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095）

在各地复杂的治理创新环境中，地方政府自我推进型治理创新的可持续发展与其环境适应性密切相关。基于复杂适应系统理论视域，新中国成立以来，地方政府自我推进型治理创新表现出“失谐增量”的适应性创新实施特征，具体包括机械式适应实施、依附式适应实施和偏利式适应实施三种基本形态，引发创新目标短视、治理结构单一和管理配套滞后等短效化创新问题，影响着该型创新的持存性发展。结合这些创新实施问题和复杂适应系统理论预设，可以通过构建“增益自适应控制”型创新实施机制，提升地方政府自我推进型治理创新的“痛点思维”，搭建开放、合作的治理平台，加强治理创新管理等优化策略，以重塑地方政府自我推进型治理创新的适应性实施机制。

复杂适应系统；地方政府；自我推进型治理创新；适应性创新实施机制；增益自适应控制

在中央政府创新驱动发展理念和现代化治理体系发展要求的引导下，由地方政府作为核心行动者所推进的创新呈千帆竞发之势，其“适应性”实施是地方政府深入挖掘本地差异化治理创新潜力、促进其自主创新持存性发展的关键步骤。就地方政府治理创新的历史变迁路径而言，新中国成立以来，我国地方政府的创新实施行为经历了从建国初期计划管理体制下的机械适应，到改革开放后梯度赋权探索中的依附性适应，再到分税制改革后以地方政府为核心行动者的偏利性适应，进而到近年来，在国家治理体系和治理能力现代化发展战略指引下，部分地方通过加强治理流程制度建设、治理技术的适配性整合等方式所推进的治理创新与具体实施情境的系统性适应，隐含在我国地方政府近70年转型发展史中的内在议题就是，探索如何增强地方治理体系与中央政府发展规划、社会群众治理需求契合度的有效创新实施路径，即如何构建适应社会发展要求的创新实施机制。就地方政府治理创新实践发展内在诉求而言，我国国土面积幅员辽阔，各地治理创新资源、创新能力和创新需求的差异显著，在地方政府独立性逐渐增强、民众治理创新诉求逐渐增多的背景下，“全国一本账、上下一盘棋”的外部统摄型创新执行范式逐渐式微，增进公共利益和调整多元利益并存的“卡尔多改进”发展诉求有效推进了地方政府自我推进型治理创新沿多维扩增适应性的趋势发展，这为构建有效的适应性创新机制提供了条件。但是，在潜在利益冲突、原有路径惯性和现实制度环境的影响下，地方政府的适应性创新还面临创新目标短视、治理结构单一和配套管理滞后等现实挑战。因此，地方政府治理创新研究有必要从理论和实践两个方面对其适应性创新实施机制的演进路径和发展策略进行深入分析。复杂适应系统（CAS）理论作为复杂性科学研究的前沿理论，为构建地方政府自我推进型治理创新的“自适应性”实施机制提供了独特的分析视角，在此理论视域下，本文将对新中国成立以来我国地方政府自我推进型治理创新表现出的失谐增量“适应性”创新的具体形态、现实影响和优化路径进行具体分析。

一、问题的提出

近年来，中央政府高度重视地方政府治理创新的实效性，习近平总书记多次指出，“全面深化改革的任务越重，越离不开基层的探索实践”。在构建现代化治理体系和治理能力的背景下，各地政府涌现出许多适应社会转型发展的创新范例，例如：四川省秉持人性化服务理念，为残疾人提供“量体裁衣”式个性化服务；吉林省安图县为积极应对社会转型中的新挑战，最大限度地激发社会活力，成立群众诉求服务中心；江苏省太仓市为提升村（居）自治能力、扩大基层民主，大力推进政社互动改革；广东省和浙江省为适应改革服务标准化发展趋势，建立并完善政府办公室ISO900质量管理体系，等等。这些地方政府适应性创新的成功样本，不仅有助于提升公共治理的效率和质量，还能有效增进地方政府治理创新项目的社会回应性，为构建地方政府自我推进型治理创新长效实施机制提供镜鉴。

现阶段，优化地方政府的治理创新效果引起社会各界的广泛关注和策应，有关地方政府治理创新优化路径的研究可谓汗牛充栋，我国学者已从地方政府创新行为与系统优化路径[1](p35)[2](p113)、治理权力规范与绩效管理路径[3](p52)[4](p47)、治理技术创新与平台建设路径[5](p39)[6](p153)、治理结构调整与协同合作路径[7](p61)[8](p90)、基层社会治理创新实践与发展路径[9](p24)[10](p40)[11](p45)五个方面进行了广泛研究。此外，还有少数学者开始关注到地方政府适应性创新的重要性，学者们提出：基层治理创新最重要的是实践而非不断推出所谓的模式，[12](p1)社会治理并非固化的理论与实践体系，而是一种动态的、补充性的、回应性的，且需要在实践中不断磨合、验证、充实并加以完善的理论与实践框架,[13](p35)限制性困境和适应性创新是我国社会治理创新所面临的共同问题[14](p87)，为了提升治理创新的有效性，还有学者从系统理论视角提出”十大结合“和”十大转变”的具体优化路径,[15](135)这对我们深入理解地方政府自我推进型治理创新的运行机理具有重要启示作用。

但结合地方政府治理创新的实践特点，既有研究还需要我们在以下两方面进行反思和推进：一是既有研究多将阻碍地方政府治理创新长效发展的原因化简为外部制度设计滞后、府际利益关系下地方政府的机会主义等制度环境抑或地方政府行为特质的原因，缺少对于该类创新实施情境复杂性和治理创新模式适应性的系统考量；二是国内学者依据治理创新的推进主体不同采取国家与社会的二分研究范式，一种可以称之为由国家自上而下推进的治理创新路径，如政治体制改革、行政体制改革等，另一种则是自下而上的社会赋权或社会自治的创新路径，如民众监督、乡镇直选等，但就具体创新项目的落地与发展而言，不适用的治理创新规划或盲目的社会参与对治理创新结果、创新成本同样会产生消极影响。显然，当前治理创新情境中的地方政府具有普遍的“适应性理性”，如创新执行过程中的选择性创新、变通性执行等理性行为，而既有研究范式又容易忽视地方政府在自上而下的强制性创新需求与自下而上的诱致性创新需求之间能动的桥梁作用，割裂地方政府治理创新系统输入与系统输出之间的内在联系，因此，对于普遍存在的地方政府自我推进型治理创新及适应性实施研究还亟待进一步充实。有鉴于此，本文拟引入复杂适应系统理论的分析范式，缕析地方政府治理创新实施路径的具体类型和适应性实施策略的分析维度，并在此基础上，探究内嵌于地方政府自我推进型治理创新适应性实施机制的历史逻辑和现实挑战，尝试性构建该型创新的“发展适应性”实施机制，以期实现地方政府自我推进型治理创新的持存性发展。

二、复杂适应系统：促进地方政府自我推进型治理创新“适应性”发展的新视点

（一）地方政府治理创新实施路径的类型与“自适应”实施诉求。

对地方政府治理创新实施路径的类型进行归纳和比较是改进和规范地方政府治理创新实施行为的一项基础性工作。目前，国内学者还未对地方政府治理创新实施路径分类形成统一的标准，既有研究或根据治理创新的内容将其分为行政和政治改革、社会治理创新和公共服务创新；或根据治理创新的动力来源将其分为自上而下的创新的自下而上的创新，凡此种种，各有见地。笔者在理性考量地方政府治理创新实践发展的基础上，根据地方政府治理创新的动力来源（外部动力/内部动力）和创新的类型（制度/项目）这两个维度，将地方政府的治理创新路径重新划分为外嵌制度型创新、外嵌项目型创新、内驱项目型创新和内驱制度型创新四种形态（如表1所示）。其中，外嵌制度型创新以中央政府为创新动力源，以稳定的创新秩序为首要创新目标，强调治理创新的计划性和整体性，地方政府在治理创新过程中主要充当执行者的角色，这类创新形式在建国初期尤为普遍。外嵌项目型创新同样以中央政府为创新动力源，创新的内容一般是基于国家战略部署或特定的发展目标，常以政策试点和项目试点的形式存在，是中央政府为了高效实现特定创新目标常采取的创新形式。内驱项目型创新以地方政府为核心行动者，相较于上两种创新路径，在此创新路径中，地方政府的能动作用更加凸出，常以区域性的专项治理或差异化的特色创新项目为表征，有助于缓解外部驱动型治理创新在地方政府执行过程中动力不足的问题，是当前地方政府治理创新的重要发展形式。内驱制度型创新同样以地方政府为核心行动者，但是相比于碎片化的创新项目，该型创新更加注重治理创新的制度设计、管理配套和整体效能，是地方政府自我推进型治理创新发展的有效形态。

十八大以来，习近平总书记多次强调，在深化改革阶段，“要牢固树立改革全局观，顶层设计要立足全局，基层探索要观照全局”。地方政府“自适应”地实施治理创新既是加强基层治理“底层设计”所内蕴的价值属性，同时也是激发各地政府内源性发展的重要引擎，尤其是地方政府自我推进型治理创新这一主要创新类型。但是，需要我们格外关注的是，在现有的政绩考核机制下，地方政府有强烈的动机来做出机会主义行为，最大化参与政府决策过程的人的租金，其所推进的创新在适应性实施过程中还面临诸多发展中问题，具体表现为：地方政府自我推进型治理创新目标的公利性与自利性并存；部分地方官员在自主创新时热衷于“纸上的改革”和运动化的创新，片面追求创新数量，盲目复制创新模式、刻意营造创新效果，影响着地方政府治理创新的持续性和公信力。由此可见，在复杂、动态的治理环境中，如何在减少地方政府自我推进型创新不确定性和风险性的同时，因地制宜地发挥本地的地缘优势、资源优势和人文优势等“比较优势”，及时回应社会关切的“治理痛点”，无疑成为现阶段实现地方政府自我推进型治理创新持存性发展的现实命题。

表1 地方政府治理创新实施路径的四种基本类型

（二）CAS理论概要及适应性创新实施的分析框架。

作为现代系统科学的前沿理论和复杂性科学研究的重要理论成果，复杂适应系统（Complex Adaptive System,CAS）理论由著名的遗传算法之父约翰·H·霍兰教授于1994年在桑塔菲研究所（The Santa Fe Institute）成立十周年之际首次提出。该理论综合运用系统论、还原论、实证分析和计算机模拟等研究方法，在延续系统论和整体论基本观点的同时，将宏观分析与微观分析相结合，注重复杂系统运行的协调性和持存性，突出强调系统中的适应性主体性元素，为人们揭示复杂系统的生产和演化规律，探索各类复杂系统的结构、功能和运行方式提供独特的研究视角和研究方法。目前，该理论已被广泛用于生态系统、物理系统、经济系统、社会系统等复杂系统的发展研究之中，为我们分析地方政府自我推进型治理创新适应性实施机制的历史变迁、构建长效的适应性创新实施路径提供了一个全新的视角。

“适应性造就复杂性”是CAS理论的核心思想，推进复杂系统从增量适应向发展适应演进是该理论研究的核心主题。国内外学者虽未就复杂适应系统的概念表述形成共识，但适应性主体、主体间交互作用及主体与外部环境的关系被大多数学者视为复杂适应系统理论的核心要素。[16](p262)在CAS理论视域下，适应性主体在已有的知识和信息基础上形成自身的“策略空间”和行动集合，通过外部环境的不同刺激与不同行为效果之间的对应关系进行适应性行为的选择，同时，还会根据行为结果不断修正自己的行为规则，以持续提高自身的环境适应性。在此基础上，霍兰还提出，适应性主体与系统环境的互动过程普遍遵循刺激-反应规则，CAS中的每个适应性主体的适应性行为都包括探测器、IF/THEN规则和效应器三大部分。其中，探测器为适应性主体提供外界刺激，效应器是适应性主体的适应性行为效果，IF/THEN规则则是连接环境基本刺激与主体行为结果的中介，是适应性主体过滤、筛选和处理外部信息，做出决策的主要依据。

从CAS理论视角审视地方政府自我推进型治理创新的具体实施过程，不难发现，地方政府自我推进型治理创新的实施过程具有复杂适应系统的特点，各地治理创新基础、创新能力和创新环境各异，需要地方政府具备并发展能动的适应性理性，进行差异化、适应性的创新探索。地方政府自我推进型治理创新的长效发展需要以地方政府自身改革发展为前提，以多元治理主体协同合作为依托，以治理创新与治理环境相容为保障。在地方政府创新系统中，引发该型创新持存性困境的原因，既有地方政府在“探测”创新需求时基于偏好的筛选，又受原有治理路径和现实制度环境的限制，同时还与创新管理规则的缺失相关，这也与CAS理论视角相契合。基于此，本文将在阐释地方政府自我推进型治理创新适应性实施机制的历史变迁特点的基础上，探究该型创新适应性实施机制的内在运行机理与现实问题，尝试构建“探测-协调-控制”三位一体的“适应性”创新实施分析框架（如图1所示），分析地方政府自我推进型治理创新实施行为的内在机制和发展趋势，并以“问题引领、结构支撑、管理配套“助推地方政府自我推进型治理创新协同性和持存性水平的提升。

图1 CAS视域下地方政府自我推进型治理创新的“适应性”实施分析框架图

三、失谐的“增量适应”：地方政府自我推进型治理创新适应性实施的历史变迁与现实辐照

“存量不动、增量先行”的渐进式改革方式是建国初期我国政府改革的最大特点，[17](p109)也是在特殊历史背景下减少改革阻力、降低改革成本、稳定创新收益的理性选择。新中国成立以来，在中央政府增量改革路径的指引下，地方政府的治理权限、治理形式、治理创新内容呈现持续增量适应的特点，助推了中国奇迹的诞生。但与此同时，在日趋复杂的治理创新系统中，由于地方政府在推进治理创新中基于既有利益关系的考量，同时受原有治理模式惯性的影响，固化的治理体制、僵化的治理模式和搁置的新型治理技术致使该型创新实绩与具体创新情境中的适应性发展需求呈现系统失谐现象，表现为形式化、运动化、碎片化等一系列创新短效化问题。根据地方政府治理创新在新中国成立后不同发展阶段的动力、主体和内容的差异，这种创新适应性实施机制的系统失谐问题主要包括机械式增量适应、依附式增量适应和偏利式增量适应这三种具体形态。

（一）计划执行型创新阶段：机械式增量适应（1949年-1978年）。

机械式增量适应是指地方政府所推进的创新是被动地接受中央政府的计划、指令刺激时所做出的机械反应，地方政府创新缺乏能动性，创新过程也缺乏与政治系统以外的其他复杂系统的互动与交流。从1949年新中国成立并接受《共同纲领》为政府施政纲领，到1978年第五届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法》并规定新时期的总任务，以中央政府集权管制模式推进的地方政府计划执行型创新路径持续了近三十年。在此期间，中央政府为加快巩固和发展人民政权，“最有效、最合理地调动各方面积极性”，[18](p801)克服建国初期资金稀缺、外汇短缺、经济剩余少而分散的发展弱势，制定了赶超型发展战略，并通过“统购统销、统分统配、统进统出”[19](p49)等一元统摄的计划经济管理体制框塑地方政府的改革创新路径。就这一时期地方政府改革创新的整体情况而言，地方政府的创新理念是被动的，创新的路径是整齐划一的，创新过程主要依靠中央政府全能主义的意识形态教育和广泛地组织动员体系为实施基础，创新工具以集中反映中央政府对整个社会“总体性支配”[20](p104)的权威性政策工具和声势浩大的群众运动为主。可以说，在中央政府与地方政府的“条条”与“块块”关系下，由地方政府自主支配和调剂使用的财政资金十分有限，部分地方官员在改革中思想陈旧、观点僵化、畏惧创新，致使地方政府在该阶段推进改革的过程中缺乏主动性、创造性和地区间统筹规划意识，致使这一时期在建项目在地区间出现重复浪费、缺乏专业化协作等问题。

（二）赋权试验型创新阶段：依附式增量适应（1978年-1994年）。

依附式增量适应是指地方政府所推进的创新依赖于上级政府的发展规划，依托于中央政府的创新准入条件和限制性创新优惠政策，地方政府创新在对中央政府改革发展战略及试点政策的增量适应性创新中获得了自主发展的外部条件，但创新的动因仍源自中央政府。从1978年中共中央十一届三中全会将全党工作重心转移到社会主义现代化建设到1994年分税制改革，以中央政府积极放权和地方政府积极探索相结合的赋权试验型创新路径成为该阶段地方政府管理创新的典型特点。邓小平在十一届三中全会后曾指出，“我们对经济建设的方针、规划要进行一些调整，先搞那些容易搞、见效快、能赚钱、创外汇多的项目”。[21](p466)在此后的发展改革过程中，中央政府坚持“大的方面管住管好、小的方面放开放活”的原则，抓试点改革、促经验推广成为引领地方政府自我推进型改革创新的主要形式。在中央政府深化改革开放、全面推进经济体制改革的过程中，部分地方政府依托各种试点工程获得优先发展的制度优势和自主发展空间，突破了上一阶段财权高度集中的、自上而下的单项突破式改革路径的限制，并通过量化分解经济指标、参与企业经营管理等方式积极推动地方经济的发展，表现出明显的“地方政府公司主义”特征。随着改革的深入及复杂性的增强，试点改革的推进除了中央政府的改革规划外，更需要地方政府能动性的提升，对地方政府试点改革的综合配套能力提出更高要求。然而，由于政策试点和政府创新预期收益的逐渐显现，依附适应性创新路径不仅加剧了地方政府创新对于外因的偏好，还诱发了一些地方政府间的非合作竞争行为的产生，为追求短期发展而简单套用创新样板模式，为争取制度创新准入权而忽视政策执行质量，进而阻碍地方政府创新的可持续性发展。综观之，依附于中央政府创新的地方政府增量适应性创新，由于该阶段的地方政府缺乏对整体性治理的深刻认识，在改革理念上急于求成、商品经济管理经验不足，在管理制度上还存在管理真空和漏洞，导致部分地方政府在经济上过度竞争、盲目扩张，下放到企业的部分权限被地方政府或行政性公司截留，低水平重复建设也导致地方产业结构失衡，致使部分中央政府推进的创新项目并未取得实质性的进展。

（三）项目自选型创新阶段：偏利式增量适应（1994年至今）。

偏利式增量适应是指地方政府在激烈的府际竞争、政绩导向的官员考核制度和治理信息不对称等因素的综合作用下，在创新决策和创新实施过程中偏向于追求自身利益最大化，更加注重创新收益。正如魏昂德所言，财政包干和分灶吃饭的财政体制改革，在给地方政府带来压力的同时，也促使地方政府主动探索治理创新的新方式、新手段和新模式，以便获得更多的财政收益。1994年分税制改革在全国范围内普遍实施以来，我国财政体制整体呈现“事权下放、财权上收”的局面，地方政府自主创新的能动性空前提高，市场经济和网络社会的发展也赋予了地方政府自主创新的多样化的工具选择，由此开始，地方政府所推进的治理创新带有明显的“内生性”特征。新的发展阶段，除了中央政府为平衡地区差距，致力于各地不同发展模式而开展的振兴东北老工业基地战略、中部崛起战略、综合配套改革试验区以外，各地根据自身的发展需求衍生出一大批具有地方特色的创新模式，抓经济、创典型成为地方政府治理创新的主旋律。尤其是近年来，地方政府以项目的形式来开展的治理创新，或在宽松的政策环境中促进治理流程的多样化实验，或在对话沟通中为多元治理主体合作共治搭建开放式平台，抑或是在社会赋权中实现社会公众的参与式治理，在增强地方政府治理创新回应性、续航地方政府治理创新动力、降低地方政府治理创新成本中发挥着显著的积极作用。但同时不容忽视的是，由于地方官员的政绩最大化偏好和地方政府原有治理路径惯性的影响，及治理创新过程监督、质量控制等配套管理机制的缺失，部分地方在自主选择治理创新项目时存在重视创新形式、统一标准、现代技术、政府责任，轻视创新内容、条件差异、群众工作、社会参与的创新误区，[22](p103)滋生出治理创新“口号化、意识形态化、盆景化”[23](p25)等“软创新”问题。

综观之，结合地方政府自我推进型治理创新的适应性实施特点，可以将地方政府治理创新的适应性实施分为增量适应和发展的适应两种基本形态。通过上述历史梳理，不难发现，无论是计划执行型创新阶段的机械式增量适应，还是赋权试验型创新阶段的依附式增量适应，抑或是项目自选创新阶段的偏利式增量适应，都是地方政府在既有的体制和路径基础上，为了减少创新系统的试错成本、学习成本及新增风险所采取的被动地、片面地适应治理系统持存性发展需求的具体实施方式，普遍存在Stacey所说的适应性主体“不适应学习”[24](p80)的问题，即适应性主体基于行为偏好、维持组织稳定或保护组织行为合乎既有评价体制的需要而促使原有的行为模式不断自强化的组织行为，影响着地方政府自我推进型治理创新的实际创新效果。

具言之，在潜在利益冲突、原有路径惯性和现实制度环境的综合作用下，[25](p30-31)由地方政府“不适应学习”所引致的失谐的“增量适应性”创新主要表现在以下三个方面：第一，效率和政绩导向作用下的创新目标短视化。地方官员在扭曲的政绩观作用下，对治理创新的公共价值定位不明确，致使创新的缺位与错位并存。一方面，地方官员基于政治求稳心态和低风险取向，常抱着“多一事不如少一事”的态度应对社会治理创新需求，导致治理创新项目缺乏社会回应性。另一方面，部分地方官员将治理创新作为增进自身政绩的砝码，重显绩、轻调研，尤其偏爱“短、平、快”的创新项目，盲目跟风创新、数字创新、运动式创新，常被诟病为“创新泡沫”。第二，治理模式惯性下的治理结构单一。不论是建国初期机械式的适应性创新，还是现阶段偏利式的适应性创新，都是一种以政府主导的供给型创新模式。当前，各地政府在推进形成多元合作治理结构的过程中，行政结构不合理、党政机构重叠、政府和社会的功能没有充分分化已成为影响合作治理效能的深层次结构问题。[26](p104)第三，创新执行阻滞，配套管理滞后。保障自我推进型治理创新的回应性和实效性，需要以完善的配套管理机制为保障，从上述各类失谐的“适应性”实施效果来看，因缺乏整合创新资源的平台、缺失治理创新管理的制度设计和绩效考核机制，致使地方政府的创新效能大打折扣。

四、“增益自适应控制”：“发展适应性”创新实施机制的构建路径

在CAS理论视域下，CAS具有开放性、动态性和非线性的特点，适应性主体只有不停地与外部环境交换信息、资源和能量，才能促进复杂系统综合适应度的增强，实现复杂系统与复杂环境的和谐共生，并向更高层次的复杂系统演进，与之相反，封闭的系统、固化的行为模式只会造成适应性主体行为与复杂环境的失谐。具体到地方政府自我推进型治理创新来说，其“适应性”实施过程是一个庞大的复杂自适应系统工程，单纯地依靠复制新形式的创新是暂时的，片面地基于地方政府利益最大化的治理创新亦是无法持续的，由地方政府实施的增量改革须有足够的“存量”予以支撑，并且要在“存量”的基础上实现存量性质的突破，而非对存量实施简单的数量增长。[27](p6)只有保障其所推进的治理创新在解决热点问题中发展适应、在合作共治中发展适应、在深化改革中发展适应，才能高效实现地方政府创新项目与民众创新诉求的双向合拍，多元治理结构与治理创新功能的双向互动，治理创新实施过程与创新配套管理的双向协同。

结合地方政府自我推进型治理创新的成功案例，促进该型创新的发展适应性实施亟须从三个层次予以构建一种利于地方政府发展适应性创新的“增益自适应控制”机制：上层是引领创新决策和执行增益的治理创新理念层，需以“痛点思维”培养地方政府官员发展适应性实施创新的自觉性；中层是从主体资源和治理生态两个维度为地方创新提供自适应行动策略和资源支撑的治理结构层，需以合作治理实现公共治理从地方政府“独角戏”向多元治理主体“整体推”的方向过渡；下层则是保障创新过程规范、高效运行的创新管理层，需以优化创新效能为导向。

（一）探测子机制：以问题为导向提升地方政府自我推进型治理创新适应性实施的“痛点思维”。

“痛点思维”是确保地方政府自我推进型治理创新发展适应性实施的前提。地方官员偏爱形式化、运动化创新的根源在于其自身利益最大化的价值取向、政绩理念的扭曲和问题意识的缺失，以问题为导向或针对新的治理情况而开展的探索式的治理创新是近年来我国地方政府创新奖入围项目的共同特点。[28](p78)因此，积极寻求政府治理创新工作与社情民意的契合点，积极回应关涉群众切身利益和地方政府形象的治理问题和制约本地持续发展的瓶颈领域宜成为地方政府自我推进型治理创新的常态。在这方面值得借鉴和推广的地方政府创新实践日趋增多，如：安徽省为解决“群众需要的服务找不到，不需要的服务绕不开”的公共服务问题，在全国率先探索建立公共服务清单制度，去除了一批“奇葩证明”规定；贵州省江口县针对基层干部政策执行“想当然多，结合实际少”，政策不接地气等问题，将干部“赶下乡”并在实践中不断完善“挂派”制度；福建省为精准识别“民生痛点”，破解社会治理的管控难点，打破政府部门间的数据壁垒，探索出“e治理”模式和数据共享的网格化信息平台。

结合各地政府成功回应社会创新需求的创新实践经验，具备“痛点思维”的创新探测机制主要包括科学决策、高效执行和积极动员三个维度。科学决策之维，地方政府应重视创新需求调研，根据群众的不同创新需要制定人性化、个性化的创新项目，减少地方政府自我推进型治理创新的盲目性、随意性、简单化和数字化，杜绝形式化、片面化和“拍脑袋”新奇化创新。在日常工作中，地方政府可通过开展专题教育活动、访谈会，搭建“学赛练”创新平台等方式，引导地方政府构建学习型政府和创新型组织文化，培养地方官员树立协调、全面、可持续的创新观和正确的政绩观。高效执行之维，一方面，地方政府要尊重各地治理创新的发展规律和现实需要，革除沉疴，全面推进简政放权、放管结合和优化服务改革，完善公共治理的基础设施、服务体系和优惠政策，着力打造有效解决治理问题的创新生态环境。另一方面，地方政府还要注重问题动态排解，可通过组建协调领导小组、开展专项核查行动，构建、完善治理问题线索的快速核查机制及针对创新效果的暗访督查通报机制，发挥对创新政策的科学决策支撑、监测评估和预警预报功能。积极动员之维，地方政府要在多元主体间构建权责清晰的合作关系，通过政策宣传、项目考核等形式来强化治理主体的治理责任，通过树立典型治理榜样、设立专项发展基金等方式来提升多元治理主体提质增效的积极性和主动性，让多元创新要素围绕制约本地实际发展最突出的问题、民众生活的难点问题，有针对性地补齐治理短板。

（二）执行子机制：以合作为指向搭建地方政府自我推进型治理创新适应性实施的开放平台。

开放的平台是确保地方政府自我推进型治理创新发展适应性实施的关键。近年来，为优化地方政府治理行为、更好地激发市场活力和社会创造力，各地不断涌现出各种值得推广的新模式，如：佛山市通过“一门式”改革，明晰政府自身的负面清单、权力清单和监管清单；广州市番禺区推行“政府+社会”积分制管理模式，建立出租屋安全星级管理制度，积极组织外来人员参加各类社会活动，实现自我管理和自我服务，构建“融合社区”新形式，等等，这些成功经验为地方政府优化治理结构、释放合作治理内生动力提供经验镜鉴。综观之，治理主体间权责不清、治理结构失衡是当前影响地方政府自我推进型治理创新实效性的重要原因，为此，地方政府需通过搭建开放的合作平台来不断深化多元主体间的相互了解和信任，在凝聚共识、巩固共识、深化共识的过程中不断提升合作治理网络结构中的协同性和共生性。在凝聚共识方面，地方政府需着力建设和完善多元治理主体的创新诉求表达与治理问题反馈平台、治理创新资源整合调度平台及治理创新效果的综合监督平台三大服务平台，提升多元治理主体共建共享共商意识，推进多元治理主体协同和多样化治理资源的统筹利用。在巩固共识方面，地政府可通过确定治理专题讨论、建立联系点、开设远程教育、编印工作指南等方式，增加多元治理主体对治理创新公共性的认同；通过公开治理项目竞标、提供关键性的引导资金和评优奖励制度，激发多元治理主体参与治理的内生动力。在深化共识方面，地方政府有必要构建社会组织孵化平台、企业组织服务平台、微治理智能服务平台等多元服务平台，拓展多元主体间合作治理范围和渠道，构建合作广泛、职责明确、主体多元、平等参与的多元合作治理机制，推进多元治理主体同心同向发力。

（三）控制子机制：以效能为方向内置地方政府自我推进型治理创新适应性实施的“增效芯片”。

创新管理是增进地方政府自我推进型治理创新发展适应性实施效能的保障。推进创新落实到最后一公里，既需要各级地方政府官员在推进治理创新时，自觉树立正确的政绩观，又需要加强政府自身创新管理机制建设，塑造良好的创新氛围，促进自我推进型治理创新的提质增效。为更好地纠正地方官员在推进创新过程中“求稳怕错”、“为官不为”的创新误区，纠偏地方官员在改革创新中的不想改、不敢改和不会改问题，阻止改革创新“空转”现象的发生，中央政府多次推进绩效管理体制改革，山西临汾、浙江杭州、广东佛山、山东德州等地先后出台有关容错机制的文件，并积极探索容误机制的构建，2016年政府工作报告也明确提出要健全激励机制和容错纠错机制。结合各地治理创新管理实践经验，减少治理创新的不确定性和风险性，提升官员切实推进改革创新的积极性和安全感，亟须从以下四个方面加强地方政府的创新管理能力：一要通过明确的治理创新目标和质量标准来强化地方政府治理创新的底线约束力，制定具体的创新负面清单及惩罚措施，以及治理主体准入标准、项目成果考核标准等一系列配套制度。二要加强地方政府治理创新的全程动态管理以减少地方政府治理创新的不确定性。地方政府应着力提高政府官员运用大数据分析、解决实际治理问题的思维习惯和行动自觉，从适应性和有效性两方面进一步推进治理创新过程中的设施互联、数据开放、资源共享和地区部门联动。三要通过绩效评估与问责以保障治理创新顶层设计与实践操作有机对接。地方政府要继续推进公共治理工作的管、创、评相分离，通过督查巡查、治理审计、第三方评估、民意测评、定期通报等方式进一步健全地方政府的治理创新绩效评估体系，用好干部选任的指挥棒，将治理创新的效能评价与官员的政绩考核“捆绑”在一起，加强治理实绩的考评力度。四要完善创新激励引导和容错机制，区分地方官员治理创新的限制性行为和鼓励性行为，严格区分治理工作失误与治理创新作风问题，增设创新者利益保护制度，通过工资性收入、成果转化奖励等多重方式激励地方官员务实创新。

五、结语

深化改革阶段，地方政府主动、高效地推进治理创新是践行“服务型”、“学习型”和“创新型”“三型政府”发展目标的现实需要，亦是“增速换挡期”、“结构调整期”、“前期刺激政策消化期”三期叠加阶段持续推进地方政府治理能力和治理体系现代化的有效方式。自适应性地实施创新是转型期挖掘地方政府差异化治理创新潜力、促进地方政府自主创新持存性发展的关键步骤，有助于保障地方政府自我推进型治理创新不落窠臼、不迷套路，保障地方政府自我推进型治理创新的回应性和实效性。在地方政府自我推进型治理创新的“适应性”实施机制从机械式增量适应到依附式增量适应，再到偏利式增量适应的演进历程中，由失谐的增量适应性创新引发的各种短效化的创新问题表明，地方政府治理创新的价值取向、模式惯性、创新管理能力直接影响着地方政府自我推进型治理创新适应性实施的创新效能。因此，地方政府自我推进型治理创新“适应性”实施机制的进一步优化，需要以问题为导向提升治理创新适应性实施机制的“痛点思维”，以合作为指向搭建治理创新适应性实施机制的开放平台，以效能为方向内置治理创新适应性实施机制的“增效芯片”，由此构建由探测机制、协调机制和控制机制共同组成的“增益自适应控制型”创新实施机制，进而实现地方政府自我推进型治理创新的持存性发展。

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