青海省国家突发事件预警信息发布系统建设现状与展望

杨杰

摘要 青海省国家突发事件预警信息发布系统由青海省气象局承建，于2015年5月1日起正式投入业务运行，是国家突发事件预警信息发布中心的分中心。该系统依托气象部门已有的业务和预警信息发布系统，扩建信息收集、传输渠道及与之配套的业务系统，形成反应灵敏、传输快捷、覆盖范围广的预警信息综合发布系统，该系统未来针对“靶向预警”、一键式发布和融入省市县一体化业务平台有较大发展空间。针对重大天气的预报预警，通过系统的发布更快速有效地对领导和公众进行传达和服务，对气象服务的整体效益有较好提升。

关键词 国家突发事件预警发布系统；预警信息；现状；展望；青海省

中图分类号 P429 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）03-0179-03

种类多、发生频率高、分布范围广、损失大是我国自然灾害的主要特征。此外，各种事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件也时有发生，如何安全有效地预防各种自然灾害和事故灾难的发生显得尤为重要[1]。党的十六届三中全会提出“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发公共事件和风险的能力”；党的十六届四中全会进一步提出了“建立健全社会预警体系，形成统一指揮、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力”。近年来，尽管我国的应急管理体系日趋成熟，但突发事件预警信息发布系统尚不完善，制约了突发事件的应急处置效力。建立国家权威、统一的突发事件预警信息发布系统，对各级政府及时、准确掌握有关综合信息，科学分析研判，及时有效应对，具有重要的现实意义。《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》提出建设国家突发事件预警信息发布系统作为国务院应急平台唯一的突发事件预警信息权威发布系统，构建政府应急部门和社会公众及时获取预警信息的主要渠道[2-3]。通过国家突发公共事件预警信息发布系统“十一五”建设任务的落实，我国将实现对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件4类突发公共事件的接收、处理和及时发布，使突发公共事件预警信息公众覆盖率达到82%以上，公众在系统发出灾害预警信息后10 min之内接收到预警信息，确保有关部门和社会公众能够及时获取预警信息，为我国有效应对各类突发事件、提升各级政府应急管理水平提供强力支撑。2013年底，国家突发事件预警信息发布系统已经在国家、省、市完成部署，2015年5月1日正式运行，国家预警信息发布中心正式成立。我国预警发布初步实现了从国家到省、市的纵向上下贯通。

1 国家级平台建设总体概况

1.1 国家级平台总体规划

2011年国务院办公厅下发《国务院办公厅关于加强气象灾害监测预警及信息发布工作的意见》，强调积极推进国家突发公共事件预警信息发布系统建设，形成国家、省、地、县4级相互衔接、规范统一的气象灾害预警信息发布体系，实现预警信息的多手段综合发布。至此，国家突发事件预警信息发布平台正式规划实施。2011年国家发改委下达投资目标，项目建设正式启动，由国家气象局组织实施。2012年国家级系统平台建设初步完成。2013年完成各省、市级平台安装部署与联调测试。2014年系统投入业务试运行。2015年国家预警信息发布中心正式成立，系统正式进行业务化运行，系统运行管理办法印发。

1.2 青海省国家突发事件预警发布系统建设规划

青海省国家突发事件预警信息发布系统建设工作开始于2013年，并于9月开始在青海省气象局安装部署，2014年1月开始投入业务试运行。根据《中国气象局减灾司关于开展国家突发事件预警信息发布系统业务试运行的通知》（气减函〔2013〕165号）的要求，青海省国家突发事件预警信息发布系统于2014年1月11日正式开展省、市（州）二级业务试运行工作，在2014年9月完成了9个市（州）、42个县的测试工作，使该系统在省、市（州）、县3级预警信息发布工作中得到了应用。

2 青海省国家突发事件预警发布系统应用现状

2.1 建设状况

青海省国突预警发布系统于2013年9月开始在青海省气象局安装部署，2014年1月开始投入业务试运行。试运行期间，青海省气象局组织业务人员先后多次参加中国气象局“国家突发公共事件预警发布系统”现场或电视培训，并不断对其软件功能、业务性能进行测试[4-5]。2014年5月与青海省移动、电信、联通签订了12379短信服务合同，移动、联通采取互联网专线接入，电信采取互联网接入的方式，完成了青海省12379短信号码备案与三大运营商短信对接工作，并在青海省预警信息发送工作中得到正式应用，各运营商12379短信发送速率分别为：移动200条/s，电信200条/s，联通200条/s。2014年8月开始，对系统不断进行维护和部署，大大增强了系统运行的稳定性，使青海省各类预警信息的发布质量得到了明显提升。在2015年3月，根据中国气象局的要求，对青海省国突系统进行了全面升级，升级后的系统在稳定度、操作性、运行速度、信息传输等方面都得到了大幅提高。2014年底，青海省气象信息中心完成了“国家突发公共事件预警信息发布系统”的安全等级备案，并按照第三级要求，部署完成了该系统的安全防护工作。2015年5月1日起青海省国家突发公共事件预警信息发布系统开始业务化运行。

2.2 运行现状

青海省国突预警发布系统自开始业务化运行以来，已经成功接入16个外部门的各种预警信息，分别是公安、民政、国土、环境、交通、水利、农业、卫计委、安监、食药监、林业、旅游、应急办、地震等部门，总计52类预警信息，实时进行收集、共享和快速发布。已经通过该系统进行预警信息发布的外部门分别是国土、环境、交通、水利、卫生、农业、安监、林业、旅游、地震、消防等部门。自开始业务化运行以来，国突预警发布系统累计发送气象预警信息总计2 660条。

青海省国突预警发布系统到目前为止已经完成了5种手段对接，分别是短信、大喇叭、LED显示屏、微博、微信。目前，已有部分市、州成立了预警信息发布中心，全省范围内已经实现了部分运营商的免费发布。积极建立了“青海预警发布”新浪微博，至目前发布预警信息138条，关注人数明显上升。建立了“青海预警发布”微信，目前全省微信的建设情况为省级1个、市（州）级5个、县级26个。

青海省国突预警发布系统建设项目已经纳入了青海省“十三五”规划项目和青海省气象局“十三五”规划重点发展项目。

预警信息发布体制和机制建设得到逐步完善。国突预警发布系统在青海省是以省、市（州）、县3级部署应用，为了更好地使用该系统，完成《青海省国家预警发布系统业务运行管理办法》《国家突发预警发布系统业务流程》《国家突发预警信息发布简易操作手册》的编写工作，目前正着手起草《国家突发预警信息发布系统预警发布考核制度》。以上各项制度的建立将进一步规范预警信息发布的操作流程，从根本上杜绝预警信息发布中存在的误发、漏发、迟发等现象。制定省级预警发布业务运行工作方案、设置专人专岗，建立7×24 h值班制度、故障报告制度、周统计与月统计制度。

3 存在的问题

3.1 预警信息质量不高

自2015年5月1日国突预警发布系统在青海省正式投入业务运行以来，中国气象局公共气象服务中心开展了对国家预警发布系统的预警信息发布质量检查工作，在青海省曾发现多次错误预警信息并进行了通报，错误原因主要包括未按要求填写预警发布时间、预警地区、发布内容与标题中的预警类型或级别不一致、发布内容填写有误等现象，这些错误严重影响预警信息的发布质量和可靠程度。

3.2 系统和受众用户的维护能力较低

随着县级气象灾害预警发布在国突预警发布系统统一接入工作的深入开展，各级运行维护任务日益繁重，系统运行期间不时会出现渠道不畅、推送失败的情况，严重制约国突预警发布系统在青海省的使用效益。此外，为了实现国突预警发布系统气象灾害预警信息发布业务化运行的目标，让国突预警发布系统成为青海省、市州和县气象灾害预警发布的唯一权威发布渠道，各地还存在受众用户录入不全、短信接收不正常等现象。

3.3 市、县级预警信息发布不够规范

在业务升级方面，虽然市级平台系统已经升级到2.01版本，但县级发布单位没有按照县级预警发布方案进行操作，仍然用市级账号发布县级预警。使用市级账号发布县级预警会造成预警信息唯一标识不符合预警信息编码规范，不利于国家级和网站平台进行统计分析。

4 对策

4.1 加强业务人员责任感和业务能力

预警信息发布质量不高，主要是由于业务人员疏忽造成，应该着力加强各级业务人员的责任意识，提高灾害风险防范和预警意识。针对市县级预警信息发布不够规范、简单的网络问题无法解决等问题，应加强对各级系统维护的业务技术培训，进一步提高系统维护人员的工作能力和水平。

4.2 逐步提高、完善系统的软硬件设备

系统运行期间不时会出现渠道不畅、推送失败的情况，各地还存在受众用户录入不全、短信接收不正常等現象，首先从当地系统配置、部署查找原因，而后联系省级、中国局业务技术人员从根本上解决问题，使系统功能得到全面发挥。

5 未来发展展望

5.1 积极推动“靶向预警”业务建设

大量预警信息发布，一方面浪费广泛的网络资源，另一方面会对一些毫无关联的接收者造成影响。因此，如何精准地提供预警信息服务显得尤为重要。近年来，随着GIS技术的快速发展，基于位置的气象服务应时而生。国突预警发布系统未来的发展可结合基于位置的气象服务，与网络运营商密切合作，研发基于位置的精准预警信息服务——靶向预警。例如某一地区发布了预警信息，首先网络运营商基于位置确定该地区范围内所有在使用的客户终端，然后给该范围内的所有终端发送预警信息，这种做法可改变2种以前服务中存在的弊端：一是在该地区范围内注册的但是此刻不在该地区的终端将不再接受预警信息；二是未在该地区范围注册的但是此刻正在该地区的终端将接受预警信息。该服务功能的实现将大幅提高预警信息的可用性和重要性。

此外，青海省藏族农牧区面积占全省总面积的90%以上，建立基于位置的农牧区“藏汉双语”气象预警信息“靶向”发布手段，实现主要农牧区气象灾害预警信息发布的准确性和覆盖性，具有重要的现实意义。

5.2 努力实现一键式信息发布

国突预警发布系统平时接收和发布的预警信息种类繁多、服务部门错综复杂、服务渠道多样，再加之平时业务工作中也需要使用部门自建的一些系统平台对一些特殊用户进行预警信息发布，这样易造成预警信息漏发的现象。因此，未来应该着力实现国突预警发布系统和部门业务上使用的这些信息发布平台信息共享，实现只需发布一次所有的系统平台均可以顺畅发布预警信息，这样会显著提高服务部门的工作效率，也会更加凸显出预警信息的重要性。

5.3 积极融入省市县一体化业务平台

为了逐步提升气象服务手段多元化、服务大众化、效率精准化，青海省气象服务中心从2015年开始建设青海省市县一体化业务平台，青海省国突预警发布系统被接入该平台的综合信息发布系统中。

综合信息发布系统既面向专业用户又面向公众、决策用户，产品信息的发布具有手段多样、覆盖范围广、专业性强等特点，信息发布需建立严格的信息发布复核机制，以保障信息发布的准确性和及时性。该平台能够实现服务产品流转、编审和发布功能，重点实现适应不同媒体需求的多种信息发布渠道的自动、手动、快捷发布功能，使服务产品能在第一时间发送至专业用户及电话、传真、邮件、网络、影视、短信、微博、电子显示屏、农村预警喇叭等渠道，并能实时监控信息发布后的接收情况。国突预警发布系统的接入，一方面丰富了一体化业务平台的使用对象，另一方面也丰富了国突预警信息的种类和受众面。

6 结语

在国家突发事件预警信息发布系统建设和运行中，经过了艰难的探索。应急管理是政府履行公共服务的重要职责之一，应急管理的能力和水平也是一个国家社会公共服务水平、综合实力和现代化程度的综合体现。建立全国统一、自上而下、迅速高效的突发事件预警信息发布系统是国家应急管理能力的重要基础性工作。经过几年的实际应用，更加充分地表明建设突发事件预警信息发布系统是加强我国应急管理能力建设的重要任务，依托气象信息系统是建设国家突发事件预警信息发布系统的有效途径、突发事件预警信息发布系统建设是体现应急管理效益的关键环节。

同时，在工作中也得到了以下经验和体会：一是必须坚持政府主导、部门联动、社会参与的工作思路；二是要统筹和带动市、县2级预警信息发布系统的建设；三是要将预警信息发布中心的建设与社会防灾减灾体系和公共服务体系建设紧密结合。省、市、县3级突发事件预警信息发布系统建设，促进了县、乡、村灾害防御体系和政府公共服务体系的建立，提高了农村气象灾害防御应对能力。

7 参考文献

[1] 矫梅燕.建设国家突发事件预警信息发布系统提升应急管理服务能力[J].中国应急管理，2012（7）：11-13.

[2] 国务院.国家突发公共事件总体应急预案[A/OL].（2016-02-01）[2016-11-20].http：//yjb.shaanxi.gov.cn/html/434/201602/01/181859_0.html.

[3] 裴顺强，孙健，缪旭明，等.国家突发事件预警信息发布系统设计[J].中国应急管理，2012（8）：32-35..

[4] 青海省人民政府办公厅.青海省突发事件预警信息发布管理办法[A/OL].（2013-04-22）[2016-11-20].http：//xxgk.qh.gov.cn/html/1670/204446.html.

[5] 向立莉，刘翔.国家突发公共事件预警信息发布系统湖北省级平台网络部署与实现[J].信息通信，2013（6）：80-82.