国家新型城镇化的通州实践

于雅琼

2014年12月29日，通州区获得国家发改委等11部委联合批复，成为第一批国家新型城镇化综合试点北京市唯一的试点地区。经国家批复的通州区开展新型城镇化综合试点的主要任务为四个方面：建立农业转移人口市民化成本分担机制、建立多元化可持续的城镇化投融资体制、综合推进体制机制改革创新、着力提升城镇建设质量和管理水平。试点的最终目标是到2020年，初步建成以基础设施一体化、基本公共服务均等化、跨区域生态合作共建和城镇化融合发展为特征的国家新型城镇化试点区。

2017年无疑是衡量国家试点任务能否实现的重要节点，试点目标中提到，到2017年，实现通州区6万常住外来人口和3万本区农民市民化，常住人口城镇化率达到66%，户籍人口城镇化率达到60.5%；2017年建立多元可持续的城镇化投融资体制，初步完成城镇化政府引导投资基金设立、PPP项目投融资平台和区级集体建设用地指标流转交易平台建设；实现92个工业大院和2个试点乡镇集体建设用地集中集约利用，建立健全新型城镇化标准体系，探索建立可复制可推广的标准化模式。

检验通州当前的阶段性试点成效，对于全国的新型城镇化建设具有重要意义。

人的城镇化呈现三大模式

新型城镇化突出的是人的城镇化。通州区以北京城市副中心建设和城镇化发展的需求出发，本着以点带面、示范引导、有序推开的原则，重点推进外来常住人口和本区农民市民化，在区级层面制定完善相关实施路径和配套政策、统筹推进的同时，重点选取潞城镇、台湖镇、于家务乡三个具有代表性的乡镇作为试点乡镇先行先试推进新型城镇化。

三个乡镇因地制宜，试点了三种不同的模式：

潞城镇是北京建设城市副中心的重要承载地，通过棚户区改造，探索以棚户区改造为抓手建设新型城镇化的发展模式。台湖镇是北京城市边缘集团和二道绿隔地区的重点区域，通过开展集体经营性建设用地统筹利用试点，探索农村集体土地参与新型城镇化建设的新模式。于家务乡是全国“四化同步”的试点地区，通过以农村集体建设用地整治为抓手，探索新型城镇化与农业现代化相结合的发展模式。

具体而言，潞城模式主要依托棚户区改造推进新型城镇化建设，特征是棚户区改造+重大项目带动+行政办公区建设。即通过棚户区拆迁、转非，实现转非农民“带着资产上楼”、“失地不失业”的可持续发展新型城镇化；通过引进重大项目和建设行政办公区，推进新型城镇化跨越发展。

台湖模式则突出整治集体经营性建设用地，实现产城融合发展，特征是集体建设用地整治+城乡结合部整治+棚户区改造。即台湖镇围绕产业提质增效、社保城乡统筹、生态环境改善目标，以集体经营性建设用地整治为主，结合城乡结合部整治和重点村棚改，通过拆除低效分散的工业大院用于还耕还绿，将腾退出的集体建设用地集中置换到产业园区；通过重大项目建设，实现产业用地的减量提质，解决农民社保，改善生态环境，优化城镇空间布局。

于家务模式通过以宅基地为主的集体建设用地综合整治，实现城乡一体化发展，特征是宅基地统筹利用+中心镇开发+特色村建设。即以农村建设用地的综合整治为核心，通过迁村并点、企业腾退、指标置换等方式，引导18个迁并村土地向中心区、次中心区和科研创新区三大组团集中；通过就地城镇化，保留4个特色村；通过集体建设用地和农用地的统一流转、统筹开发、规模经营实现农民增收和就地城镇化。

实现的方式

经过几年探索，通州已经接近完成国家赋予的试点任务，目标又是如何实现的呢？

这主要得益于通州结合棚改建立的农业转移人口市民化成本分担机制。借助试点通州编制完成了外来人口梯度赋权积分指标体系。结合棚改的推进，初步确立本地农民就地市民化成本分担机制，经测算农转非人员安置成本约为70万元/人。政府、企业或村集体、个人的成本分担责任为：政府主要承担道路交通、市政设施、义务教育、基本医疗卫生、保障性住房等设施建设公共治安费用，以及就业培训等公共成本支出；企业或村集体承担“农转非”人口的养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险，企业要落实农民工与城镇职工同工同酬制度，加大职工技能培训投入，承担就业补助费用等成本；个人承担医疗保险、养老保险、子女教育、就业技能培训等资金。

为解决试点的资金来源，通州多渠道融资，建立了多元化可持续的城镇化投融资体制。

首先是政银合作，建立新型城镇化产业引导基金。通州区新型城镇化200亿元的产业引导基金，已被列入北京市财政局和中国农业银行共同设立的北京城市副中心建设发展基金首批项目名单，基金采取股债贷联动的新型投融资模式，资金参与将结合具体项目采取“一事一议”的方式。后续将结合各乡镇基础设施、公共服务和产业结构升级发展等领域可实施PPP模式的项目吸引金融机构和实业资本共同参与。

其次是利益共享、风险共担，探索在公共服务领域实施PPP模式。通过制定出台《通州区关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见》，重点在市政基础设施、生态环境、公共服务设施等领域推广PPP模式，将PPP项目中政府负担部分纳入财政预算，对PPP项目简化审批流程，提高审查效率。广泛吸引社会资本参与公共基础设施建设，减轻政府财政负担及社会主体投资风险。目前“碧水再生水厂升级改造工程及配套管网”和“乡镇污水处理设施及管线打捆”两个项目作为实质性探索正在实施，主要采取“企业建厂+政府配网”模式，后续将结合新型城镇化工作推进建立PPP项目库。

再者是整合政策性资金，加大公共财政对农村的倾斜支持力度。在试点中，通州坚持公共财政向农村倾斜、基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖，将市级转移支付资金、奖励资金、村级公益事业建设一事一议财政奖补资金、区级资金等各项政策性资金集成整合，用于推动农村基础设施建设、大气治理、用能方式优化、乡村环境改善等，夯实城乡一体化基础。

试点几年间，通州的体制机制多方面得以改革创新。

从规划层面看，通州坚持规划先行，编制了新型城镇化及集体建设用地利用规划。北京市规划国土委、市发展改革委、市农委等部门牵头开展通州区总规修编及专项规划编制、专题研究工作，通州区新型城镇化和集体建设用地利用规划是17个专项规划之一，目前已制定工作方案，确定配合部门及技术承担单位，正在开展数据收集、现状调研、专家研讨等前期工作。

从功能疏解看，通州逐步加大非首都功能疏解力度，腾退了大量的发展空间。特别是工业企业的调整退出，通州研究出台《通州区产业调整退出工作实施方案》、《通州区工业调整退出工作奖励暂行办法》、《通州区调整退出工业企业能耗评估工作实施方案》等12个文件。截至目前，累计已有549家工业调整退出企业实现停产，其中市级调整退出任务42家工业企业中已有37家实现停产；另有285家工业企业签订调整退出承诺书。全区疏解及升级改造市场累计已完成25家，疏解商户820户，疏解从业人员2000余人。

从政策集成角度看，通州着重推进了集体建设用地统筹利用。通州区借助试点，编制完成了《通州区疏解非首都功能产业调整退出及新型城镇化试点工作优化利用土地实施意见》、《通州区城乡建设用地增减挂钩试点工作优化利用土地集体土地资源减量整合办法》、《北京市通州区确认农村土地所有权和集体建设用地使用权实施办法》等土地利用和主体设立相关文件，并多次与市发展改革委、市规划国土委就政策突破问题进行沟通对接。

从重点领域的选取看，通州重点推进了新型城镇化标准化体系建设。作为全国建立新型城镇化标准化体系试点的十个地区之一，目前，通州区按照可持续发展理念，根据北京城市副中心建设的实际需求，选定海绵城市和综合管廊两个领域作为推动城市副中心建设的重要抓手，进行标准制修订，已编制完成《通州区海绵城市评价标准》和《通州区综合管廊运营维护技术规范》。

综合而言，通州以试点为契机，编制完成了《通州区“十三五”产业转型升级和空间布局规划》，明确乡镇产业定位和转型升级路径，打造特色产业集群。并正式印发《通州区新增产业的禁止和限制目录（2015年版）》，建立了部門联席会议制度，城市化水平全面提升，已接近实现交通便捷、生态良好、功能完备、职住合一的富有北京城市副中心特色的新型城镇化目标。

（作者单位：北京市工程咨询公司）