杭州地下空间开发利用研究∗

◎ 周旭霞

20世纪中叶以来，随着城市化进程的推进，以可持续理念为指引，改变城市土地资源的利用模式，越来越受到世界各城市的重视。其中，遵循 “精明增长”和“邻近性”胜于 “可达性”的 “新城市主义”原则，减少土地的无限扩张，开发地下空间资源并将其用于交通、存储、商业等领域，已成为发达国家解决城市发展空间危机的重要手段。1981年5月，联合国自然资源委员会把地下空间确定为重要的自然资源。

近年来，杭州城市建设用地日益紧缺，城市空间容量供需矛盾日益突出，城市行车难、停车难等问题日益增多，挖掘城市地下空间资源，适应城市的快速发展显得尤为迫切。

一 杭州地下空间开发利用的必要性

合理开发利用杭州地下空间是拓展城市空间、促进城市可持续发展的重要途径，是提升杭州城市功能、保障和改善民生的有效抓手，也是促进新型城市化发展，建设资源节约型、环境友好型社会的迫切需要。

（一）拓展杭州城市空间的需要

向地下纵深拓展空间，是城市化过程中缓解土地资源稀缺的必然选择。根据发达国家的统计，人均GDP超过3000美元时，就具备了规模化开发利用地下空间资源的经济基础。2015年，杭州人均GDP已经超过18000美元，加之土地资源稀缺，迫切需要对城市地下空间资源进行开发利用。杭州城市用地严重不足，市区人口的急剧增长与土地规模的限制已成为当今杭州发展的突出矛盾，市中心土地利用近于饱和状态，地面高层建筑密度大，道路网络结构满足不了需求，在很大程度上制约了杭州向低碳化、国际化城市推进的步伐。因此，向地下要空间，有效开发利用好地下空间，可以缓解杭州城市发展中的交通、环保、防灾、景观等诸多矛盾，使地上地下协调发展，这对于把杭州建设成为立体化、现代化城市具有极其重要的战略意义。

（二）提升杭州城市功能的需要

城市是现代化文明和社会进步的标志，基础设施是城市赖以生存和发展的基础，要建设可持续发展的城市，必须建设现代化的城市基础设施，其中包括现代化的道路交通系统、供水与排水系统、环境系统、防灾系统等，而现代化的城市基础设施系统只有通过地下空间的开发利用才能建立与完善。杭州在城市化进程中，人口急剧增长，建筑用地紧张，生存空间拥挤，出现了交通阻塞、生态失衡、环境恶化等问题，产生了许多矛盾，城市功能迫切需要进一步完善。发展以地铁为代表的大容量快速轨道交通，建立现代化的城市立体交通体系，能够为居民提供优质的活动空间，增强城市的集聚效应，满足城市居民生产、生活功能的需要。

（三）改造杭州城市环境的需要

地下空间开发利用是改造城市环境的必由之路。单纯的大空间容量不能解决城市综合环境问题，随着城市的发展和人们对生态环境要求的提高，城市地下空间的开发利用已从原来的以功能型为主转向改善城市环境、增强城市功能并重。城市地下空间功能必将朝着以生态环境为主的方向转变，真正实现城市的可持续发展。

（四）协调杭州城市发展的需要

杭州地区生产总值跨过万亿元门槛，站上了新的发展起点。承办2016年G20峰会和筹办2022年亚运会，建设杭州国家自主创新示范区和中国 （杭州）跨境电子商务综合试验区，杭州迎来了难得的历史机遇。交通问题、基础设施问题、环境问题是相互作用、相互促进的，因此必须做到协调发展。城市地下空间规划必须与地面空间规划相协调，只有做到城市地上地下空间资源统一规划，才能实现城市地下空间对城市发展的推动作用。

二 杭州地下空间开发利用的现状

（一）地下空间开发的历史变迁

杭州是我国城市地下空间开发利用成绩较为显著的城市之一，早在20世纪70年代，人防工程体系建设、平战结合等方面就处于国内领先地位。由于特殊的历史原因，杭州地下空间开发始于人防工程建设，目的是满足战备需要。

20世纪90年代以后，地下空间开发建设进入多样化发展、综合开发利用的新阶段。1993年，杭州开展探索人防工程建设与地下空间相结合的规划编制，开创了国内城市地下空间利用专项规划编制的先河。

2002年，杭州市人防办与杭州市规划院等单位完成了市本级和区、县 （市）共9个 “人民防空与城市地下空间相结合”的专项规划，组织编制的 《杭州市人民防空与城市地下空间开发利用规划》是我国人民防空与地下空间有机结合、同步编制最早的版本，为杭州 “十一五”时期城市地下空间开发利用及人防工程建设提供了规划引导与技术保障。

2011年，《杭州市轨道交通线网规划 （修编）》的批复获准，迎来了轨道交通新的大规模快速建设期。截至2012年6月，市区已竣工和在建的地下空间总建筑面积达到4046万平方米。

2013年实施的 《杭州市城市建筑工程机动车停车位配建标准实施细则》明确要求，公共租赁住房应充分利用地下空间，设置至少一层地下车库作为公共停车库，公共停车位数量不少于总户数的20%；中小学校操场下方应充分利用地下空间，设置至少一层地下车库，作为公共停车库；公交场站、公共绿地应设置公共停车位；当用地面积大于3000平方米时，应设置至少一层地下车库，当用地面积小于等于3000平方米时，应结合场地条件尽可能多地设置公共停车位。2014年，杭州市计划开发地下空间500万平方米，其中新开工300万平方米、完工200万平方米，同时建成地下停车位3.5万个，其中主城区3万个。在这些地下停车位中，很大一部分属于房屋项目的配建车位。截至2015年末，市区各类地下空间开发利用新增总量超过2200万平方米，这是杭州市发展史上地下空间开发利用规模最大、速度最快、涉及面最广的超常规发展期。

《杭州市 “十三五”发展规划》明确提出，到2020年形成250公里以上轨道交通骨架网络，轨道交通分担率占城市公共交通客运量的20%以上。

（二）地下空间利用的显著成效

土地资源作为城市发展的最核心载体，已变得越来越紧缺。21世纪以后，杭州土地资源开发模式已由早期的 “粗放型”转向 “精细化、集约化”。在此背景下，杭州地下空间开发建设进入多样化发展的综合开发利用新阶段，发展成效可归纳为以下几个方面。

1.规模大且功能类型较为齐全

杭州地下空间开发利用规模快速攀升。据统计，截至2012年，杭州市人均地下空间面积为6.48平方米，是国内大城市地下空间利用人均面积最大的城市之一。地下空间开发利用的功能类型较为齐全，主要包括地铁、地下停车场、地下道路和交通隧道、地下人行过街通道、地下商业娱乐场、地下博物馆、综合管沟、平战结合人防工程等。随着轨道交通、地下道路交通设施建设的推进，地下空间开发利用功能类型渐趋丰富，综合效益明显提升。

2.地下交通设施建设有力推进

杭州市建设行政主管部门为缓解城市交通 “行车难” “停车难”问题，加大了地下交通设施建设力度。一是加强地铁轨道交通设施建设。杭州地铁初期规划总计为10条线，总长约375公里。目前，1号线已运营，2号、4号、5号和6号线正在开展建设或相关前期工作。轨道交通串联起了杭州各大商圈，为城市内各节点的有机连接增强了活力，提升了站点周边地下空间开发利用的价值。毫无疑问，轨道交通线网必将成为一个城市地下空间发展及运营的大动脉。二是加强隧道交通设施建设。灵溪隧道、五老峰隧道、吉庆山隧道等多条交通隧道已建成并投入使用，钱江隧道、庆春路隧道等已经建成，紫之隧道等工程已开工建设，望江路隧道正紧锣密鼓地开展相关前期工作，古望隧道、青年路隧道也提上议事日程。三是加强地下过街通道设施建设。现环城北路地下通道、文一西路地下通道正在实施建设，同时天目山路改造提升工作正在开展前期研究。杭州主城区地下交通设施的系统推进，为缓解城市 “交通拥诸”“行路难”问题发挥了积极的作用。

3.人防工程依法建设形成体系

杭州市人防行政主管部门坚持依法行政、依法建设，经过多年的努力，初步形成了布局合理、种类齐全、功能配套的防护工程体系，已建成战时用于指挥工程，如医疗保障、人员掩蔽防护、物资供应和生活保障等，平时用于市民停车、城市交通、休闲购物、健身娱乐和仓储等的人防工程400多万平方米。杭州市人防工程人均面积居省会城市前列，为城市的战时防空以及市民平时的生产生活发挥了服务作用。

4.地下空间开发工作引起重视

杭州市地下空间开发建设已成发展趋势，引起了各级领导、政府部门、房地产开发商的重视和关注。进入21世纪以后，杭州市改变了地下空间面积以人防工程面积为主的历史，普通地下空间面积现已达到1000多万平方米。钱江新城建成了国内不多见的面积为200多万平方米的地下空间，提升了城市核心区的品位。城建城管部门就鼓励社会投资停车位建设专门出台了文件，旨在鼓励加快普通地下空间开发。

5.各类公共市政管线逐步下移

杭州城市地下公共管线设施种类较多，主要有给 （排）水管线设施、电力管线设施、燃气管线设施、视音频管线设施和共同沟管线等。地面各类公共市政、电力、网络管线的下移，不仅消除了城市街道空中的 “蜘蛛网”，而且节约了地面资源，美化了城市环境，发挥了城市地下空间资源的重要作用。钱江新城通过开展地下管线设施敷设问题的探索研究，建设了全省唯一的长达2161米的共同沟。

6.地下空间管理得到加强

杭州市的地下空间开发建设，经历了从满足人防战备需求，到与城市建设相结合，再到城市地下空间综合开发的发展过程，不仅体现了城市地下空间开发理念的转变，而且反映了政府部门对地下空间开发理念的深化，各个职能部门认真履行职责，力求规范管理。在人防工程管理上，2009年出台了 《杭州市人民防空工程管理规定》第250号市长令，规范了工程管理工作。为进一步促进地下空间开发利用，2011年杭州市颁发 《关于加强城市地下空间开发利用管理的若干意见》，结合杭州市的实际情况，指导合理有序开发利用城市地下空间资源，增强城市整体防护能力，优化城市功能配置，提高城市空间资源利用效率和综合承载能力。

三 杭州地下空间开发存在的问题及原因分析

经过多年努力，杭州地下空间开发在许多方面已走在全国前列，但与杭州城市国际化战略目标要求，以及国外发达城市 “网络化、立体化、集约化、深层化、综合化”的建设管理水平相比，还存在不小的差距，如规划引导与管控作用不够强、缺乏综合管理协调体制与机制、开发建设滞后于城市实际需求、相关法规建设滞后于发展需求、缺乏地下空间信息普查和集成等。

（一）政策管理方面存在的问题

1.规划作用不强

随着杭州地下空间开发向地下轨道交通、交通隧道、地下过街通道、地下管线、普通地下室工程项目发展，逐渐暴露出城市地下空间规划滞后、指导作用不强和缺少相互衔接、整体布局、系统整合等问题，再加上开发建设项目分布零散、功能单一，导致地下空间工程的整体效能难以发挥。长期以来，杭州地下空间开发规划滞后，为进一步开发增加了复杂性和难度。例如，由于缺少超前的、科学的综合规划，地面大量高层建筑的大规模建设已经对地铁的规划、选线、建设产生了严重影响。同时，由于缺少规划的指导，一方面，总体使用效能难以发挥；另一方面，盲目开发利用对后续的建设管理带来了难以想象的困难。由于缺少系统的规划，有的道路下面敷设的管线几乎占据了整个路幅，使得道路地下空间资源趋于饱和，影响了城市基础设施的更新与改造。另外，在地下空间投融资及地铁沿线捆绑开发等方面，杭州尚缺乏相应的配套政策法规支撑及保障措施。

2.管理体制不顺

目前，杭州地下空间规划建设及运营仍然是多头管理，缺乏统一协调，易造成资源浪费。政府部门 （单位）的条块关系，体现在城市地下空间的开发利用上，则是条块分割、政出多门、各自为政，难以形成系统管理，政府公共管理的成效和水平大打折扣。在地下空间开发上，多头管理与无人管理并存。由于涉及建设、地铁、交通、城管、人防和房产商等不同部门 （单位），过街通道、交通隧道、地铁交通、人防工程、普通地下室等建设项目不同，地下管线涉及20多个单位且用途不同，再加上地下管线资料难以实现有效统筹、统一归口管理，常出现施工 “打架”、马路多次开挖等现象：在同一条道路上，今天这个单位 “开膛剖腹”，明天那个单位又来围挡施工。因施工不慎，断电、断气、断水和断通信、断信号等事故时有发生，影响了市民的日常生活，百姓怨言多多。如何整合地下空间管理机构已显得越来越迫切。组建地下空间开发利用专门管理机构，负责杭州城市地下空间规划、建设以及运营管理等工作，是城市地下空间有序发展的必然趋势。

3.缺少法治保障

由于国家层面的地下空间开发利用立法欠缺，再加上基础的民事法律也欠缺，客观上影响了杭州地下空间开发管理的法治建设步伐，因而对事关地下空间开发的融资、税收、地铁沿线捆绑开发等缺乏有力措施，对鼓励民间参与地下空间开发利用缺乏相应配套政策的政府规章。从实际情况看，地下空间开发利用的民事权利难以得到有效保障，参与地下空间的开发利用者也无法取得相关的产权，由此引发一系列难题。由于无法取得地下空间投资工程的权属，投资者也就既不能向银行取得抵押贷款，也无法进行转让，难以鼓励民间资本参与地下空间的开发建设。投资渠道单一，只能由政府投资地下空间开发，难以大规模、集约化地开发地下空间，而投资者仅对部分黄金地区开发感兴趣。由于缺少相关的政策措施，直接影响了地下空间开发利用的多元化投资模式，在一定程度上影响了杭州城市地下空间开发建设的健康发展。为了使地下空间的开发利用及管理工作有法可依、有章可循，必须尽快建立并完善地下空间开发利用管理法规体系，包括规划法规、建设管理法规、运营管理法规等。

4.缺乏统一平台

地下空间信息数据资源大多只停留在专业管理功能需要层面，缺少综合完整的信息资源，杭州市还没有一个统一的城市地下空间信息基础平台。长期以来，各相关单位和部门的地下资源信息数据都享有自己的版权，相互之间既不连通也不共享，有的还停留在利用图纸、图表等纸介质保存管理层面，存在资料不全、查询不便、更新速度慢、利用效率低等问题，有些信息管理还存在 “内容不清、分布不清、走向不清、资料不全”的 “四不”现象。管理手段落后、信息封闭、资源不能共享，严重影响了地下空间的规划、建设和管理工作。

（二）功能开发方面存在的问题

1.空间分布不均

地下空间开发不均，难以满足城市功能的需要。杭州地下空间分布主要集中在主城区 （上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区、西湖风景区、之江度假区、经济技术开发区）内，占总量的42.4%。地下空间开发较快的区域多为开发新城，而对地下空间需求迫切的区域又往往是城市功能高度集中的中心城区。在城市中心城区，“停车难”问题比较突出，对停车功能的要求也高，虽然加大了地下停车库的配套建设力度，但与现代化城市的发展需求仍有差距。随着外围组团及新区的持续增加，整体而言，城市地下空间分布较为不均衡。

2.开发深度不够

这主要是由地下空间资源特殊的物理属性造成的。虽然按目前的技术水平可以开发地表以下100～150米深的地下空间资源，但是纵深方向浅层开发后会对深层开发带来相当大的难度，最终会大幅增加开发成本。杭州地下空间开发强度也以浅层为主，地下1层的开发规模占地下空间开发总规模的65.68%，这对后续的深层开发极有可能会产生巨大的成本。目前，地下2层及地下3层的开发也逐渐进入发展阶段，主要集中在新城核心区和重要交通枢纽周围。

3.开发功能单一

杭州地下空间的开发规模大，但是地下空间的主体功能仍较单一。杭州以地下停车设施为主的地下空间占地下空间开发总量的80%以上，人防工程约占地下空间开发总量的31%。现有城区地下空间开发利用的功能已多样化，但整体来看，仍以防空地下室和地下停车库为主，地下空间资源综合开发利用效益不高。其他公共性地下空间开发比例较小，地下市政设施建设缓慢，如杭州已建成长为2.6千米的综合管沟，远远少于同级城市，且目前还没有对综合管沟的设置进行统一规划安排，开发功能性结构有待调整。

4.开发效益不高

一是系统性有待完善。地下空间建设滞后于城市发展需求，难以解决市中心商业区 “行车难”问题。由于没有一个地下街交通体系，以解决人车分流问题，交通拥堵问题仍十分突出，已开发的地下空间各功能设施之间缺乏统筹规划。二是连通性差。除钱江新城采取地下空间综合开发外，杭州市其他区域地下空间开发模式主要结合地上建设工程项目进行配建，单建式地下空间开发较多，所开发的地下空间彼此相对独立，基本不连通，很难与附近的新建地下空间再次连通，地下空间整体开发效益不高。大多数地下空间开发利用处于由地上建筑投资者自主决策的状况，零星分散、前后失调、缺乏规划，与地下空间合理开发的本质要求相距甚远。

（三）地下空间开发问题的原因分析

1.权责关系不清

一是地下空间与地表土地之间的关系不清，没有明确把城市地下空间资源作为一种独立于地表土地的资源来对待；二是地下空间产权关系不清，主要是没有明确地下空间资源开采的归属权。这两方面的权责关系不清是导致现实中地表投资者免费和无序开发利用地下空间资源的主要原因。

2.管理体制不畅

一方面，建设、国土、民防、财政、环保等各个职能部门都有权插手和过问城市空间开发的某个环节或某些问题；另一方面，对这些部门之间的职能及其相互关系没有明确规定，结果使得在城市地下空间的开发利用过程中容易出现 “有利一哄而上，有困一哄而散”以及多头管理与无人管理并存的现象。

3.法治建设缓慢

截至2014年5月，我国专门针对地下空间开发利用的法律法规共有55部，但目前杭州还没有相关立法，甚至还没有出台省一级的法律法规。同时，已有的法律法规对于地下空间与地表土地的关系以及地下空间的产权归属等实质性问题没有提及，难以为城市地下空间资源的开发利用提供有益的指导和帮助。

四 国内外城市的做法与经验借鉴

国内外一些城市的地下空间开发利用形成了各自独有的特色。了解其特色和经验，对杭州具有重要的借鉴参考价值。

（一）国外城市的经验

1.东京的特点与经验

日本东京城市用地紧张，地下空间的综合利用虽比北欧城市起步晚，但是地下街道、地下车站、地下铁道、地下商场、地下共同沟的建设规模和成熟程度已居世界领先地位。东京地下街道建设规模大，抗灾能力强。东京的地下共同沟建设经验成熟，建设数量居世界前列。

2.美国城市的特点与经验

美国城市高度集中，城市用地矛盾十分尖锐。美国采取了道路交通地下化的措施，如波士顿中央大道经历了由高架道路转入地下道路的过程，这个工程被称为美国有史以来工程最大、工期最长、投资最多的市政工程，验证了城市道路及高架道路走向地下化的发展趋势。纽约市地铁在世界上运营线路最长 （443公里），车站数量最多 （504个），每天接待510万人次，每年接待近20亿人次。纽约中心商业区有4／5的上班族选择公共交通，这是因为纽约地铁突出了经济、方便和高效率等特点。纽约市中心的曼哈顿地区，常住人口为10万人，但白天进入该地区的人口接近300万人，多数是乘地铁到达的。洛克菲勒中心地下步行道系统在10个街区范围内，将主要的大型公共建筑在地下连接起来。纽约市的大型供水系统完全布置在地下岩层中。学校、图书馆、办公室、实验中心、工业建筑充分利用地下空间。

3.加拿大城市的特点与经验

加拿大国土辽阔，北部冬季高寒漫长，出行困难。蒙特利尔市、多伦多市重点建设地下步行道系统，以其庞大的规模、方便的交通、综合的服务设施和优美的环境享有盛名，保证了那里在漫长的严冬时节各种商业、文化及其他事务交流活动的正常进行。蒙特利尔市借1972年举办世博会之机，成功地开发了大规模的地下综合体，全市地下空间开发利用面积达360多万平方米，并建成了世界最长的地下步行道系统。多伦多市地下步行道系统早在20世纪70年代就已有4个街区宽、9个街区长，在地下连接了20个停车库，大量旅馆、电影院、购物中心以及1000余家商店，此外还连接着市政厅、联邦火车站、证券交易所、5个地铁车站和30座高层建筑的地下室，这个系统布置了几处花园和喷泉，共有100多个地面出入口。

（二）国内城市的做法

1.重庆、南京免征土地使用税

2009年国家税务总局发文，明确开发商在开发建设地下空间工程中也要缴纳50%的城镇土地使用税。重庆、南京实施了人防工程免缴城市建设配套费政策，对于平时使用人防工程及其设备设施，免征房产税、土地使用税。

2.南京编制地下空间开发利用规划并确定使用权

2005年6月，南京市编制出台 《南京城市地下空间开发利用总体规划》，这是全国最早的城市地下空间开发利用专项规划。2006年7月，南京市对鼓楼区湖南路地下商业街等地下空间进行拍卖，这是国内将地下空间使用权独立于土地使用权单独出售的最早案例。

3.北京、上海搭建智能一体化的地下空间开发信息平台

2004年，北京市专门组织开发了 “地下管线综合管理系统”，全面、系统、准确地反映了地下空间 （管线）分布现状、运行状态、各类管线间的相关关系等基本信息。上海市政府也由市建设交通委牵头，着手全面建立上海城市地下空间信息基础平台。

五 促进杭州地下空间开发利用的对策建议

城市地下空间的开发是一项浩大的工程，开发利用城市地下空间，要积极学习、借鉴国内外先进经验，用超前的理念去谋划，用高标准的要求去推进，用完善的制度和法律去保障，用科学的规划去引领，使开发建设管理及运营保障从分散型转向统一型、集中型、网络化、立体化、集约化、深层化、综合化。

（一）合理规划，构建城市地下空间开发规划体系

有序开发城市地下空间资源，构建地下空间规划的 “龙头”是关键。在城市总体规划指导下，分别对地下空间的规划体系、指标体系、竖向形态和平面形态进行规划。根据杭州城市的空间特点和功能要求，遵循 “人在地上、物在地下” “人的长时间活动在地上、短时间活动在地下” “人在地上、车在地下”等城市地下空间开发原则，形成完善的地下空间开发网络体系，以轨道交通为基本骨架，以地下街道为地铁车站的延伸，以大型的地下综合体为节点，形成城市的地下人流输送系统，有条理地进行城市地下空间的开发利用。另外，针对杭州城市的实际情况，突出城市地下空间开发导向策略。一是突出重点，兼顾周边。有效整合老城区地下空间，以轨道交通及新城综合体建设带动地下空间同步开发。二是交通畅通，动静结合。在城市主要节点区域提倡交通地下化建设，缓解地面交通压力，并充分利用公共空间加强地下停车场建设。三是文化传承，重在保护。地下空间的开发要兼顾历史文物的保护，合理开发地下空间。在杭州，由于西湖和运河的世界历史文化遗产保护，这一点更加凸显。四是生态优先，提升品质。在重要的景观生态地段，优先考虑交通、市政设施等地下化建设，降低对地面生态环境的影响，提升城市环境品质。

（二）界定产权，确定城市地下空间的国有化属性

首先，城市地下空间资源是一种可耗竭的自然资源，可耗竭意味着其在开发利用过程中要注重代际公平的重要性，也即需要对其开发利用进行统筹规划，因此在此方面选择国有化和借助政府的力量，将比其他形式更加有效；其次，从社会实践来看，城市地下空间资源作为一种可耗竭的自然资源，无论是在发达国家还是在发展中国家，都倾向于由国家统一控制；最后，参照中国自然资源产权制度，我国城市地下空间资源在产权归属上选择国有化，符合整体社会意识，也顺应制度变迁的路径依赖。因此，选择将国有制作为城市地下空间资源开发利用的产权主体，不仅是开发利用城市地下空间资源的必然选择，而且是实现城市地下空间资源有效开发利用的理性选择。

（三）统一管理，建立城市地下空间统筹协调机构

为了避免在城市地下空间开发利用过程中出现多头管理和无人管理共存的现象，杭州应在统一管理和权责利对等的基础上，重新构建城市地下空间的管理体系。对此，建议成立一个全面统筹负责城市地下空间开发利用的管理机构，以此综合协调涉及城市地下空间的所有部门，避免出现 “有利益相互哄抢、有责任相互推诿”的不良现象。实现地下空间开发利用的科学规划和管理，必须理顺政府部门的关系，确立城市地下空间管理模式，建立相适应的管理体制和运行机制，从而使地下空间开发利用效益最大化。如成立 “杭州市地下空间开发管理委员会”，下设 “杭州市地下空间管理办公室”，建立联席会议制度，重点协调解决相关难题和重大问题，形成 “政府授权、一家为主、多家配合”的管理体制。同时，建立资源储备利用机制、安全监管机制、社会融资机制和专家咨询机制，发挥行业协会、研究咨询服务机构等非政府组织的作用。

（四）调整思路，提升城市地下空间开发利用效益

对于城市地下空间的开发利用，过于强调 “保护”和 “控制”，不仅不符合其自身特性，而且不符合杭州经济发展水平和城市化水平对城市地下空间的开发要求。因此，应尽快调整开发利用战略和思路，抓住杭州城市国际化建设的新契机，将城市地下空间的开发利用与地表土地开发尽可能结合起来，张弛有度，有计划、有步骤、积极稳妥地推进城市地下空间的开发利用。同时，要构建城市地下空间资源市场，促进城市地下空间资源的流转。对此，不仅要避免出现城市地下空间资源免费使用的现象，努力提高城市地下空间的开发利用效率，而且要在明晰产权关系的基础上构建城市地下空间资源市场。这方面具体可以参照城市土地资源市场的相关做法和经验，即在维护城市地下空间资源国有属性的前提下，努力使所有权和使用权分离，加快推进使用权主体多元化，以此保障使用权有效流转。

（五）智能共享，建立城市地下空间开发信息平台

加强城市地下空间建设和有效管理，建设一个具有 “统一、通用、标准、智能、共享”的 “信息内容丰富、更新维护及时、共享交换便捷”的地下空间开发信息综合管理平台。加强地下空间信息管理平台建设，需要加强地下空间 （管线）开发管理的基础性工作，这也是国内外先进城市的普遍做法。如北京市早在2004年就专门组织开发了 “地下管线综合管理系统”，全面、系统、准确地反映了地下空间（管线）的分布现状、运行状态以及各类管线间的相关关系等基本信息。上海市政府由市建设交通委牵头，着手全面建立上海城市地下空间信息基础平台。随着地下空间开发建设高峰的到来，杭州市构建地下空间信息管理体系已迫在眉睫。应建立地下空间信息开放式统一管理平台，包括储存、管理、分析、统计、查询、输出、更新等多种功能在内的智能化、网络化、人性化的地下空间信息系统。

（六）政策激励，减免城市地下空间开发各项税费

地下空间开发具有成本高、投入大、回报率低、成本收回时间长、风险大等特点，建议实施相应的政策鼓励、优惠等激励措施，调动社会力量参与地下空间的开发建设。一是出让金。地下空间地价应在地面地价打折的基础上收取，以调动开发商参与地下空间开发建设的积极性。二是设施收费。地下空间工程设施运行成本高，地下空间建设施工和运行所用的水、电、气按居民生活类价格优惠收取。三是税收。2009年国家税务总局发文，明确开发商在开发建设地下空间工程中也要缴纳50%的城镇土地使用税。建议结合杭州实际免征房产税、土地使用税。另外，对于符合防空设计要求的地下商场、地下停车场等建筑物，免缴人防易地建设费和城市基础设施配套费。地下停车场达到国家规范要求项目总车位数2／3以上的，地下部分不计入建筑总面积和总容积率。减免各项税费，积极推进参与城市地下空间开发建设。