农村股份合作制改革的法律难题与对策∗——以浙江省温岭市为例

◎ 温岭市人民法院课题组

推进以 “三权到人 （户）、权跟人 （户）走”为主要内容的农村确权赋权改革，是浙江省委、省政府全面深化农村改革的重大决策部署，是继农村家庭联产承包责任制和农村税费改革之后又一重大的综合性改革，也是新时期健全完善城乡发展一体化体制机制的根本要求。作为全省唯一的全国整县域农村确权赋权改革推进试点县市，温岭市自2014年7月1日召开推进农村确权赋权改革动员会以来，以农村土地承包经营权确权登记和农村集体资产股份合作制为两大主线的改革有条不紊地开展，扎实推进，取得了一定成效。与此同时，伴随农村确权赋权改革的全面推进，也暴露出不少问题与障碍。如不及时、妥善地处理，极易演化为区域性群体纠纷，有可能危及基层社会稳定和治理实效。

基于此，温岭市人民法院专门成立课题组，就当前农村确权赋权改革中的核心与难点——农村股份合作制改革问题展开专项调研。在调研过程中，课题组走访了温岭市农委办公室、农业林业局、公安局、民政局、城西街道、城北街道、泽国镇等10余个部门，涉及行政村5个，先后召开各层面人员的座谈会6次，梳理分析农村股份合作制改革推进中遇到的主要问题及法律障碍，并从立法、行政和司法三个层面就相关问题提出对策建议。

一 浙江省推进农村股份合作制改革试点的现状

作为当前农村集体资产股份合作制改革的重要部分，村经济合作社股份合作制改革是指以村级集体经济组织为单位，以土地集体所有为纽带，把村级集体资产折成股份，量化到每个成员，建立集体股份合作社 （公司），村民将会变身 “股东”。从历史演进看，浙江是较早开展农村集体产权制度改革的省份，积累了一定的经验，也反映出一些问题。

（一）浙江省农村股份合作制改革的演进过程

为适应城市化发展和撤村建居的要求，早在20世纪90年代末，浙江省就开始探索村经济合作社集体经营性资产股份合作制改革。由城中村、城郊村、园中村等人口流动较频繁、户籍 “农转非”较普遍、集体经济较发达的村率先实践，并逐步向其他类型村扩展。通常而言，农村股份合作制改革可以分为三大类型：一是由部分农村集体成员组建的土地股份合作社，主要分布在城市远郊区、传统型农区、农业园区和具有丰厚旅游资源的农区等；二是由农村集体经济组织整体改制而成的村（社区）股份合作社 （如杭州市余杭区乔司镇五星村），主要分布在城乡接合部和城中村地区；三是按 《公司法》组建的土地股份有限公司，主要分布在城中村，总体占比较小［1］。当前，浙江省的村经济合作社股份合作制改革属于第二种类型，发端于城乡接合部和城中村地区的村经济合作社股份合作制改革在浙江被推广到所有农村。

从模仿和探索阶段、起步和试点阶段到规范发展阶段，浙江省村经济合作社股份合作制改革悄然走过了20多个年头，目前正处于政府主导推动阶段。2014年8月，浙江省人民政府办公厅下发 《关于全面开展村经济合作社股份合作制改革的意见》（以下简称 《意见》），确定了改革的目标和任务，即到2014年底，全省50%以上的村经济合作社完成股份合作制改革；到2015年底，全面完成改革任务，基本建立农村集体资产股权流转交易市场体系；到2017年，基本建立 “确权到人（户）、权跟人 （户）走”的农村集体产权制度体系，实现社员对集体资产产权长久化、定量化享有，促进村级集体经济发展和农民增收。这是浙江省首次在省级层面制定出台农村股份合作制改革的规范性文件，各地县市在 《意见》的指导下，正式拉开了省级范围内农村股份合作制改革的大幕。

（二）温岭试点实践折射出的改革现状及问题

作为全国唯一的整县域农村确权赋权改革试点县市，温岭市在农村股份合作制改革试点的实践，成为浙江省农村股份合作制改革试点推进的缩影。温岭市于2014年7月召开推进农村确权赋权改革动员会，并在浙江文件的基础上制定出台了 《关于全面推进村经济合作社股份合作制改革的实施方案》，提出了村经济合作社股份合作制改革工作的总体目标和要求。截至2015年12月，温岭市基本完成股份合作制改革任务的村有852个，占总村数的99.07%。从先期试点的情况来看，各试点村依照本村实际设置不同股权，进行股份量化，并由合作社内部发放股权证书，作为获取股份分红的依据。同时，根据人口变化定期进行一次微调，形成了颇具地方特色的农村集体资产股份合作制改革模式。

在温岭市土地股份合作制改革探索的过程中，主要形成了三种不同的模式：一是以在册农业人口基分为基础进行股份量化的原始型土地股份合作制，即根据在册农业人口的性别、年龄，测算出每一农户的基分数，再按基分确定每一农户的土地承包面积，农户以土地承包经营权入股，组建 “农业发展股份合作社”的松门远景模式；二是以集体土地承包经营权为基础的单纯型土地股份合作制，即把全村农户的第二轮土地承包面积折成股数，建立 “集体土地股份合作社”的泽国牧南模式；三是以村集体财产和土地为基础进行股份量化的综合型土地股份合作制，即把全部村级集体资产经清产核资后量化折股，组建 “集体资产股份合作社”的大溪潘郎模式［2］。上述模式曾在浙江省内被宣传、推广，并为时下农村集体经济组织整体改制形成村 （社区）股份经济合作社打下了坚实的基础。从目前集体经营性资产的来源来看，大多数仍由原来的集体企业和村集体土地 （而且大部分是村集体土地）转化而来，集体资产股权与农户承包地紧密相关。

通过前期的实践和探索，包括温岭试点在内的浙江各地县市股份合作制改革取得了宝贵的经验，产生了积极的效果。但受思想认识、政策法规、外部环境、内部条件等主客观因素的影响，此项改革在推进中也存在一些问题，主要表现在以下几个方面。

1.主观认识不到位，改革推进存在观念障碍

乡镇街道党委政府相对倚重区域经济发展和社会稳定等工作，比较关注年度目标考核任务的完成，无暇顾及农村改革的发展，造成改革力度不足。由于改革势必触及有关政策 “红线”和农村各方利益，乡镇街道及村干部，尤其是部分村班子成员对改革有畏难甚至抵触情绪，对政策把握有疑虑，对推进改革的要求认识不尽统一，持等待观望态度，改革的主动性、积极性不足。

2.各村基础有差异，相对统一的办法难出台

受区位条件存在差异等各方面综合因素的影响，县域范围内各村级集体经济发展相当不平衡，制约了股份合作制改革的全面推广。在实践中，村集体财产的多少与改革推进程度呈负相关，即集体资产越少的村越容易推进改革，而集体资产越多、每年分红越可观的城郊村以及相对富裕的村改革难度越大。考虑到各村的基础差异较大，各地实行农村股份合作制改革的时间不尽相同，以及各村特殊群体的产生和构成千差万别等因素，目前浙江省除少数地区以地方政府出台文件进行统一规范外，其他各地普遍实行 “一村一策”。温岭市也只在乡镇街道一级出台填空增补式的实施细则，部分非法定的硬性要求交由试点村自行选择，由此导致在股权设置、成员资格界定及份额配置等方面引发地区差异和矛盾纠纷［3］。

3.各方利益难平衡，村集体内部矛盾难调和

农村的历史遗留问题不少，村情千差万别，增大了改革的难度。尤其是在股权设置上，涉及众多利益关系，很难完全统一，可能出现 “公说公有理、婆说婆有理”的局面。如政策引导对股权设置实行静态管理，按照 “生不增、死不减”的原则实行股权固化，有些老百姓不理解、难接受。对股权享受对象的界定，简单地按村规民约和传统习俗操作，没有依法依规进行界定，剥夺了少数弱势群体的利益，易引发矛盾和纠纷。在实践中，一些村民的小农意识根深蒂固，担心损害自己的固有利益，容易出现抵触情绪，甚至激化矛盾，而部分村干部也担心以后支配集体经济的权力被削弱，出现各种不同的声音。

4.相关制度有待完善，诸多难题亟待解决

股份合作组织依然存在传统管理的痕迹，理念、职能、职责不清，“政社合一”普遍存在。随着人口的变动和股份分红的提高，原有股权设定模式、对象界定等所引发的矛盾也逐步显现，如 “农嫁女”的权益保护问题、股权固化 “四不”政策（股权固化采取 “生不增、死不减，迁入不增、迁出不减”的一次性配置管理办法）等。国家有关政策法规没有与之配套，特别是尚无明确的减免村级集体的营业税、房产税、所得税等政策，这在一定程度上制约了股份合作组织合乎规范的发展。股东代表大会、董事会、监事会以及重大决策管理程序等没有真正落到实处，也为改制后集体组织的可持续发展埋下了隐患。

二 农村股份合作制改革面临的法律难题

近年来，农村特殊群体争利现象多发，由成员资格引发的权益纠纷和上访案件亦呈上升态势，并呈现新的发展特征：由过去少数村集体的偶发和个别争议，发展到现在多数村经济合作社争议的频发和普遍化；股权争议范围从原来的 “外嫁女”及其子女的股权争议，演变为 “外嫁女”及其子孙、“非转农”成员以及居住在农村社区的城市居民等多类特殊群体的争议，争议人群从单一结构向多元结构转变。在农村股份合作制改革推进的过程中，以股东资格界定为核心的股权争议已经成为改革政策落地和基层社会治理的焦点问题。此外，改革运行中的其他相关法律问题，如股权的流转、村班子和股份合作制改革后企业经营决策层的关系处理等问题，也成为制约改革继续推进的问题和障碍。

（一）股东主体资格的界定

由于农村股份合作制改革涉及每个农民的切身利益，如何界定股东主体资格就成为当前农村股份合作制改革的核心环节和争论的焦点。围绕集体组织成员资格即成员权产生的股权争议，主要是由我国农村集体所有制的结构造成的。我国法律虽明确规定农村集体资产归农民集体所有，但集体资产产权归属问题长期虚置。长期以来，法律未曾清晰界定集体所有是集体组织代表所有还是集体成员共同共有，对集体组织成员也无明确的资格条件限制，导致农村人口流动引起的社员股东资格亦随之变动，进而导致农村股权争议长期存在。而通过农村股份合作制改革，股东主体资格 （固化）界定的意义就在于明晰集体经济中农民所享有的权益。

1.界定的前提：村民、集体经济组织成员与股东主体资格的区分

村民、集体经济组织成员与股东的主体资格，三个概念常易被人们混淆；在基层农村股份合作制改革实务中，也经常陷入将三者 “等同视之”的认识误区。事实上，“村民”是 《村民委员会组织法》派生的一个政治概念，“村民”可以在本自治组织中依法表达自己的意志，并享有选举权和被选举权，它表明的是一个农村居民的身份权利。对于农村集体经济组织成员的确定标准，理论界和司法实务界则存在较大争议：一是户口论，即把是否有本村户口作为衡量集体经济组织成员的唯一标准；二是村民论，其实质是户口论的翻版，但条件比前者更为宽泛；三是土地承包经营权论，即把是否拥有承包经营权作为集体经济组织成员的衡量标准；四是权利义务论，即通过与集体经济组织之间建立一定的关系、履行一定的义务而成为集体经济组织成员。迄今，全国人大常委会未在相关立法中对集体经济组织成员的资格界定标准进行明确规定。全国人大常委会法工委在针对全国人大代表要求就集体经济组织成员资格界定标准做出解释的建议答复中称：“农村集体经济组织成员资格的认定比较复杂，需要综合考虑当时的政策，村集体经济组织的土地来源、构成、变迁，以及有无在本村集体经济组织内从事过劳动、时间长短、贡献大小等因素；为了达到较好的社会效果，可在当地人民政府的指导下，根据本村、本地的实际情况，由其所在村的村集体经济组织依照法定程序予以认定。”笔者认为，“集体经济组织成员”是指户籍在该集体经济组织或生活在该集体经济组织，对集体经济组织资产拥有所有权和处置权，同时承担特定义务的人员。确定农村集体经济组织成员资格，应当坚持两个原则，即以在该集体经济组织有户籍或生活在该集体经济组织为基本原则，以对该集体经济组织的资产享有权利和负有义务为补充原则。在20世纪70～80年代农村较为封闭的时期，村民和集体经济组织成员在事实上呈现完全竞合的状态。随着城乡一体化的加快推进，农村人口流动加速，有些户籍在本村的村民未取得集体经济组织成员资格，少数未保留村民资格的却仍拥有集体经济组织成员资格。

而股东的主体资格是在农村股份合作制改革的背景下产生的，其与村民、集体经济组织成员有重合，但并非完全等同于两者之中的任何一者。股东的主体资格与村经济合作社 （社员）息息相关。浙江省政府办公厅于2011年12月下发的 《关于进一步加强农村集体资金资产资源管理的意见》明确规定农村集体资金、资产、资源依法属于村经济合作社全体成员共同所有，并提出要加快推进农村集体资产股份合作制改革。股份合作制改革以后，原村经济合作社名称更改为 “村股份经济合作社”，新的村股份经济合作社成为以资产为纽带、以股东为成员，实行独立核算、自主经营、自负盈亏、民主管理的综合性集体经济组织。但村经济合作社社员并非与改革后的村股份经济合作社股东直接等同；符合何种条件的原社员及其他人员可以被确定为股权享有者 （股东），是股份合作制改革的基础性前提。也就是说，只有经过了资格确认这一转换环节，通常意义上的村民、集体经济组织成员、原村经济合作社社员才能实现身份转变，进而被赋予股东的主体资格。

2.股东成员界定的基本原则

依照 《浙江省村经济合作社组织条例》的规定，要按照尊重历史、权利义务平等、程序公开、民主决策以及广接受、宽覆盖的原则，由全体社员 （代表）大会讨论决定集体资产股权享受人员的边界和资格。但同时强调，既要依照法律法规和有关政策，综合平衡考虑各类对象的利益诉求，又要注重落实和保护好特殊群体与弱势群体的利益，防止通过多数人表决剥夺少数弱势群体利益情况的发生。从现有政策实践，兼顾依法依规和村社自决两者之间的平衡来看，当前农村股份合作制改革过程中股东的界定，总体上应遵循 “依据法律、尊重历史、公平合理”的原则，以国家及各省份的法律法规和政策为基本前提。只有在不违背现有法律及政策规定的限度内，方可由村级民主讨论决定。

由于农村情况千差万别，关于对股东成员界定的有关问题，浙江省委、省政府只提出 “广接受、宽覆盖”的原则性意见，缺少具体的顶层设计，台州、温岭两级市委、市政府也无法在操作层面出台刚性的政策文件，主要原因有两个方面。

一方面，股东界定存在同一性和差异性的矛盾。各乡镇街道、各行政村居的情况差别大，成员构成复杂，乡土习惯和村规民约也不一致，很难在县级以上层面出台一个涵盖全面、适应各地实际情况且被各村普遍接受的政策性文件。

另一方面，股份合作制改革对象的界定必须坚持依法依规和村社自决相统一，在引导各地遵守国家法律法规和各级政策规定的基础上，仍需尊重社员的民主决策权和民主管理权。在目前缺乏县级以上层面刚性文件的情况下，各地纷纷选择由乡镇街道、村居一级分别拟订辖区内股份合作制改革方案和股份经济合作社章程，因此在股权设置上存在不同做法，主要表现在以下几个方面。①对股权是实行静态管理还是动态管理？从温岭的实践来看，政策层面进行 “生不增、死不减”的静态管理引导，实行股权一次配置、永久不变的静态管理。这是因为， “股权是农户的财产权，具有长期性和稳定性”这一根本属性决定了应当进行静态管理，动态管理会引发后续诸多问题，不符合改革导向［4］。②是设集体股、人口股和农龄股，还是全部设人口股？在股权设置方面，温岭市原则上不设集体股，以设 “人口股”为主、“农龄股”等为辅，或将农龄贡献折算到人口股中。基层调研时发现，大多数村干部及农户对原则上不设集体股表示赞同，但对于要不要设农龄股，大多数人认为尽量不要设，因为计算操作非常复杂，人口复杂的村很难搞清楚确切的农龄，不仅费时费力而且可能引发新的矛盾，故建议只设人口股。少数意见认为，农龄股可以较为清晰地反映对村集体的贡献大小，设计更为精细也更为公平。③股权界定基准日的时间如何设定？在各地实践中，普遍对股权享受对象进行一般性规定，对不应享受人口股的对象做出禁止性规定，且均设置兜底条款，并对有关特殊群体的股权资格按照上级政策规定可以享受股权的情形进行列明，同时规定部分人员须经村社员代表大会讨论决定。此外，不得在两处及以上股份合作社享有原生股份，也是实践中普遍予以重点把握的原则。温岭市各镇街道的操作办法中，均将 “已在其他村经济合作社享有股权的人员”列入不应享受股份的范围，作为排除对象。

3.股东成员的分类

通常而言，股东成员可以分为社员股东和非社员股东。社员股东主要是指股份制改革时实际在册的村经济合作社社员 （集体经济组织成员），以股权界定基准日为界，包括本地原农业人口及其衍生人口、转居留置人员以及其他符合条件的人员。其中，本地原农业人口及其衍生人口包括：原籍和户口均在本地的农业人口及其未成年子女；由于婚嫁原因，户籍已迁入本集体经济组织的农业户口人员；本集体经济组织成员依法收养且户口已迁入本集体经济组织的子女。转居留置人员，是指农转居后没有领取劳动力安置费而由集体安置的成员。其他符合条件的人员，包括政策性移民落户的社员及其子女 （已享受经济补偿的除外）等。

而非社员股东主要包括原有的村集体经济组织成员及其他非成员股东。其中，原有的村集体经济组织成员是指原集体经济组织成员由于征地、改革转居、死亡等原因，股份合作制改革时已不在集体经济组织内的人员及其子女；或原户口在本村但由于特殊原因外迁的，如从本集体经济组织入伍的现役义务兵及符合国家规定的士官；在全日制大专院校就读且户口迁往学校的在校本村学生；原户口在本村但依法正在服刑的人员；等等。

（二）特殊争议主体的股东资格确认

在将集体产权进行折股量化到个人及资产收益的股份合作制改革过程中，各村社的做法各异，界定不一。其主要问题集中在特殊人群要求参与农村集体经济的股份分配和福利分配。所谓特殊人群，是指认为自身与农村集体经济组织因涉及某种特殊关系而要求参与改制后集体利益分配的人员。调研中发现，特殊人群主要是指以下几类争议人群。

1.“农嫁女”、“农嫁居”及 “入赘婿”

从目前的股份合作制改革实践以及妇女信访实务来看，涉及 “农嫁女”及其子女、离婚农妇及其子女、女儿户及招婿妇女这三类对象的权益受侵害较为突出。综合现行立法及政策，宜认定为股份享受的对象包括：①因合法婚姻关系落户夫家的农村妇女；②户口未迁出的原本村 “农嫁居”妇女；③与本村社员已办理结婚书的原离异妇女及随迁子女 （子女人数依据法院判决）；④户籍关系未迁出本村且在新住地没有成员资格的离异妇女及随母子女 （子女人数依据法院判决）；⑤ “入赘婿”（也称上门女婿）婚后户籍迁入且失去原所在集体经济组织成员资格者。

不应认定为人口股的享受对象包括：①户口迁出的 “农嫁居”妇女及其子女（该子女的户籍应为农户）；② “居嫁农”已婚女 （此处的居民指传统居民户），其子女股权按户籍随父或随母确定；③户口未迁入且保有原集体经济组织成员资格的“农嫁女”或 “入赘婿”。

但更多的特定情形需要综合提供证明材料，经所在村社员代表大会讨论通过，主要包括：①外来媳妇户口无法迁入的，根据事实婚姻，需同时提供结婚证及户籍地村居没有享受村集体经济福利分配待遇的证明，并加盖当地镇政府或街道公章方予以享受，如没有提供相关证明的不予享受；②从国外 （境外）嫁入的，已定居的可享有股权，从外县市、外省嫁入的，以户籍关系为准界定股权；③ “农嫁农”户口未迁出的，需同时提供结婚证及嫁入地村居没有享受村集体经济福利分配待遇的证明，并加盖当地镇政府或街道公章方予以享受，如没有提供相关证明的不予享受；④已离婚女户口未迁出的，经查再婚，需同时提供结婚证及嫁入地村居没有享受村集体经济福利分配待遇的证明，并加盖当地镇政府或街道公章方予以享受，如没有提供相关证明的不予享受。

2.农转非人员

原则上，户口农转非人员不能享受人口股。但由于存在政策推动、综合改革等历史遗留原因，特定情形下的农转非人员仍应明确为股权享受对象，主要包括：①因小城镇综合改革，户籍关系从本村迁至小城镇的原本村社员及其子女 （小城镇是指该市县辖区范围内的乡镇、街道），户籍无须迁回，在原村享受股权；②父或母一方因征地农转非后的非农子女，居住在本村且享受集体照顾的。实践中，以下几类特殊情形应交由村社员代表大会讨论通过，包括：①因自己出资办理 “户改农转非”（包括 “蓝印户口”）的原本村社员及其子女，以及由于购房原因或户口集聚等原因，户籍关系迁入小城镇的或挂靠城中村的，经村社员代表大会讨论通过可在原本村享受股权；②由于购房、小城镇综合改革等原因，户籍关系迁入小城镇后的已婚女视作农业户口，参照 “农嫁农”“农嫁居”类型确定股权。

3.在行政、事业单位和国有企业、县属以上大集体企业就职的相关人员

原则上，在行政、事业单位和国有企业、县属以上大集体企业就职的相关人员不能享受股份。从实践来看，绝大多数地区认为，上述人员因为已经享受体制内利益，不宜再同时作为享受社员股份的对象，包括：①已由劳动人事部门办理正式招工录用手续，并在行政、事业单位和国有企业、县属以上大集体企业有正式工作的在职人员及已享受国家退休待遇的人员；②户口在村，经劳动人事部门批准的国有企业及国有控股企业、县属以上大集体企业的正式或退休人员；③子女顶替招工，户口农转非及本人户口迁回农村的原企业退休人员；④因土地征用被安排在国家事业单位、国家垂直管理单位、国有企业及农村合作银行编制内的正式职工，辞职、辞退或停薪留职的以及被开除或判刑的，不享受股权。

对于以下几类特殊临界期间的人员，应区别对待：①原本村社员，单方由劳动人事部门办理正式招工录用手续的行政、事业单位和国有企业及国有控股企业 （包括在职、退休或已改制）的单职工，其户口已经迁入的，其配偶及其子女原则上仍应给予股权；②属非编制内的合同工、临时工，应享受股权；③因企业及国有控股企业改制后成为短期合同工、临时工的，应享受股权；④被人事部门正式录用的在编人员，在试用期间内，暂保留其股权，待正式录用后股权予以收回。

4.户口迁出的高等学校学生和应征入伍军人

原户口在本村的高等学校学生和应征入伍军人，原则上应保留股权资格，包括：①正在服义务兵役的本村社员 （已转为士官的人员暂保留人口股，待其退伍后，未享受部队或地方安置的给予股权），以及在全日制大中专院校就读的在校本村学生；②原就读全日制大中专院校毕业后自谋职业的非农人员，户口迁回本村的社员或户口挂靠本村的集体户，应给予股权；③原大中专学生因就学迁出，毕业后户口留在人才交流中心暂时无法迁回，且没有正式工作，经查属实应给予股权；④没有正式工作的大中专毕业生已婚女子及同户册子女，若嫁给农民或 “户改农转非”对象，股权在男方享受，若嫁给正式居民，股权在原村享受。

5.本村村民违反计划生育政策法规超生的子女、违法收养的子女以及服刑人员

对于存在违法事由人员的股份享受问题，存在不同看法。一种观点认为，该类村民及其子女存在违法事由，若仍确认其股东资格，可能变相鼓励以违法手段获取股东资格。另一种观点认为，违法事由与股东资格享有应区别对待。股东资格享有兼有农民身份福利的性质，应当以违法事由是否对其身份的取得形成决定性障碍进行判断，并做出区别处理。如户籍迁出本村或注销的被判处徒刑的服刑人员，原则上其股权证书仍应由其委托人或股份经济合作社保留。而对于在基准日前违反计划生育政策的对象，在未依法处理之前，可规定不予享受；对于已处理的对象何时给予股权，可结合所在村的村规民约加以界定，或者设定一段冷冻期限，在这一期限内虽享有股权，但排除其分红资格。至于违法收养的子女，原则上不能享受股权。但如符合该村村规民约，经村社员代表大会讨论通过，也可以考虑给予股份。

6.户籍从外地迁入或迁往外地的其他人员

这类人员主要包括以下几种情况。①原定销户及其子女 （也称 “买粮户”或“买饭户”），可由村社员代表大会讨论决定。②原户口迁入本村的外来挂靠人员，若是非农户口，不符合股份合作制改革享受对象的条件；若是农业户口，挂靠人员户口迁入时承诺 “不参加集体经济分配”者，不享受股权，未承诺的由村经济合作社社员代表大会讨论确定。③农业户口迁出外籍后又迁回原籍的，应当享受股份。如农户由于办企业、建房或孩子入学等原因，二轮土地承包后户口迁往县内外村，二轮土地承包时在原村有承包土地的，在原村享受股权。④户籍从外县迁入的，承担迁入村社员义务者，按照权利义务平等的原则，若迁出村没有给予股权的，迁入村应给予股权 （有协议的除外）。

（三）股权流转的障碍问题

社员享有的股份合作制改革企业的股权，既是一种身份权，也是一种财产权。目前股份合作制改革实践对股权的流转限制较多，规定可以继承，但转让对象限定于社员内部。个别经济较为发达村社的干部，出于对股权过于集中可能导致决策权转移的担忧，甚至在章程中约定内部股份流转的限制比例。从农村集体经济的特殊性考虑，现阶段农村集体制度与一般的股份制企业尚有区别，社员股份也带有一定的身份属性，规定内部转让及比例限制有一定的合理性。但从长期来看，增强股权的流动性是解决目前股份合作制改革后产权关系导致一系列问题的关键。应当对股权的对外转让进行宽松化处理，过渡期可约定审慎的流转程序——必须经过严格的审查、审议及股东的投票表决；成熟运作后也可考虑设立农村股权交易中心，允许流转交易。至于股权流动性过大可能导致分红无法到位的问题，建议同步设立股权的保全制度；对于常年外出或由于其他原因无法行使表决权或提取分红的，由他人受托代行职责或由股份合作社直接提存。

（四）村班子和股份合作制改革后企业经营决策层的关系问题

理论上，集体资产产权制度改革后，股份合作组织成为一个市场化的主体。但事实上，董事会、监事会人员大多是原村社班子人员，经营能力普遍较低，且多数仍然沿用原有村经济合作社的管理方式。村班子和股份合作制改革后的企业经营决策层极容易混同，职业经理人又难以引进，满足不了发展的需要和村民的要求。假设两者进行人员分离，当前集体资产经营相对较好的地方，大多依靠一些有能力、有威望的原村干部。一旦失去这种依靠，将会对村集体资产的安全经营带来较大风险。而且，在市场经济条件下，一人一票的表决制难以形成高效决策，从而影响发展的活力。加之农村居民的法律意识、现代企业意识和合同意识都不强，股份经济合作组织的内部和外部又缺乏有效的监督措施，极易造成监督失控，引发更大的风险，使得集体资产的保值增值很难真正实现。

三 完善农村股份合作制改革的对策与建议

为了能够成为 “股东”，符合条件的村民纷纷将户口迁回本村，股权之争的背后实质上是基于村民 （社员）福利身份和集体产权分红的利益之争。欲解决当前农村股份合作制改革中的实务操作及法律方面的诸多问题，可从立法、行政及司法三方面入手，综合施策，力求实效。

（一）立法层面：拾遗补阙，尽快使集体经济组织的法人地位及税务征收问题落地

1.加快制定 《农村集体经济组织法》或相关条例，改变农村集体经济组织的尴尬地位

现有调整股份合作制企业的政策法规，均由各部门、各地方分别立法，带有局部性、地方性，且极不统一，使得现实中的股份合作制改造很不规范。进行全国统一立法，是股份合作制改造健康发展的当务之急。农村集体经济组织和集体资产管理立法长期落后，目前全国尚没有这方面的法律法规，浙江省也只有2007年修订颁布的 《浙江省村经济合作社条例》，难以满足村股份经济合作社改革发展的需要。因此，要以立法形式，明确农村集体经济组织市场主体的法律地位，正确界定其职能；明确农民对集体资产股份占有、退出的程序和农村集体资产股份抵押、担保、继承的权能；明确集体经济组织成员的界限，切实保障农村集体经济组织成员的权利。浙江省人大常委会应尽早修订 《浙江省村经济合作社条例》，或对股份经济合作社单独立法。浙江省政府应组织开展 《浙江省农村集体资产管理条例》的起草调研，尽早出台包括农村宅基地、农村建设用地在内的农村集体资产等管理措施。

2.合理设定改革中涉及的税费标准，避免红利税与更名税税费过高而影响集体产权制度的改革进程

农村集体经济组织及其改制后的经济合作社、社区股份合作社或公司制企业，参与市场经济应当履行义务、按章纳税。但有三类税费的收取值得商榷。一是分红时的个人所得税，又称红利税。集体产权制度改革前，集体给成员以福利等形式分配集体收益，不需缴纳个人所得税；但改革后，公司或社区股份合作社给成员派发股份红利，则需要缴纳20%的个人所得税。在基层调研中，不少镇村基层干部和群众对此深感忧虑，这容易滋生对集体产权制度改革的抵触情绪。二是集体经济组织在改制中更名，可能需要缴纳资产额的3%作为契税和资产额的0.3%作为交易费。这种难以承受的税费是不合理的。红利税和更名税税费在一定程度上影响了镇村开展集体产权制度改革的积极性。三是农村集体经济大多以物业出租为主，要缴纳营业税、企业所得税、房产税、土地使用税、教育费附加税、地方教育税等7种税费。若改革后全部按章纳税，综合税率将达到36%，税负较重［5］。对于集体产权制度改革后分红中的个人所得税，完全不收是不现实的，而不考虑集体成员的特殊性，照单全收则是不合理的。过去几年来，农村股权改革试点进展缓慢的原因，在于相应的市场交易规则和税费制度没有确立。集体经营性建设用地入市，可以采用 “税收＋分成”的税费制度，建立兼顾农民、集体、国家和各级政府利益的土地增值收益分配机制。建议专门对此部分的征税立法进行修订。一是参考城镇职工个人所得税的办法，设定一个起征点，对集体经济组织成员按月计算的其他收入加上分红达到起征点以上的部分计征个人所得税。二是由地方根据当地人均收入状况，确定对红利超过一定额度的部分计征个人所得税。此外，建议免除集体经济组织更名中涉及的契税和交易费，降低其他税费的收取标准。

（二）行政层面：统筹协调，扎实推进农村股份合作制改革各项工作

农村股份合作制改革是需要不断创新、不断实践的新生事物，涉及范围广，试点力度大，与农民的利益息息相关。如何把握好与时俱进和实事求是的原则，系统谋划、统筹推进，需要政府各职能部门在各个层面协调配合、沟通协作。

1.在改革方式上，坚持因地制宜原则，结合各地实际分类推进

从各村实际出发，因村制宜制订改革方案，分类推进。具体可区分三种类型：第一类是村级经济有实力、集体资产质量较高、有相对稳定经营收入来源的合作社，应大胆实施股份合作制改革；第二类是村级经济依靠土地征用一下子富起来、货币资产尚未转化为经营性资本、缺乏相对稳定经济收入来源但潜力较大的合作社，在股份合作制改革过程中，要注重营造村级集体经济发展新的增长点，同时解决好村民的社会保障问题，鼓励失地农民自谋职业；第三类是村经济基础缺乏实力、土地资源潜力不大又没有相对稳定经济收入的村，实行单项保障，到改革后期再研究处理。

2.在政策制定上，坚持依法依规原则，妥善处理好不同群体、不同对象之间的利益关系

具体可分四步。一是搞好清产核资。除公益性资产和资源性资产外，要将集体经营性净资产列入股份量化的范围。股份合作制改革后，集体土地征用所得的补偿费和集体资产的置换增值，可追加集体资产折股量化的总额。二是明确股权设置。不设集体股，留足公积金、公益金，根据需要可设立盈余公积金 （或风险金）。不设干部贡献股，个人股一般只设人口股和农龄股两种。明确股权可以继承，允许在内部转让，但不得退股提现，原则上不随人口增减而变动。三是合理量化股份。其中，对于农龄股，主要以社员在本村工作的年限为计算依据。同时，对于在校大中专学生、入伍战士、刑释解教人员、行政事业单位职工等曾经在册人员、户口已迁的婚嫁人员、土地资源已变相享受人员及改革前已 “农转非”招工人员，应根据不同情况区别对待。四是规范运作管理。组织设置上设立股东 （代表）大会、董事会和监事会。第一届股东代表由原经济合作社社员代表直接过渡，董事会、监事会成员由原乡党委提名，经股东 （代表）大会选举产生。在运作管理上，按照有关规定维护集体经济组织和股东的合法权益。股份经济合作社班子成员的报酬，由上级党委、政府按有关政策进行考核，经股东 （代表）大会讨论通过后执行。

3.在具体环节上，坚持公平公正原则，推行 “阳光操作”和社员自治

坚持发扬民主，充分发挥社员的主体作用，实行民主议事、集体决策、社员代表大会公开决议，妥善解决历史遗留问题。实施 “阳光”操作，接受群众监督，充分保障集体经济组织成员的知情权、决策权、参与权和监督权。先期召开社员代表大会，形成 《股份经济合作社章程 （草案）》 ［以下简称 《章程 （草案）》］和实施办法，重点讨论股权享受对象和股权比例，对一些特殊人员确定具体的政策处理办法。同步做好宣传工作，由所在乡镇干部和社员代表分成若干个小组，做好上门宣传、解释政策的工作，确认家庭成员情况，调整测算方案，修改完善 《章程 （草案）》和实施办法。及时张榜公布 《章程 （草案）》和实施办法，以及量化到人的股权情况，接受群众监督。最后召开股东 （代表）大会，正式通过 《股份经济合作社章程》，选举产生董事会、监事会成员，推选董事长、副董事长和监事会主席，并颁发股权证书。

4.在股权转让、合作社经营运作上，坚持政社分离，不断规范、完善、创新

必须对现行村社股份制的双重职能进行有效分割，真正实现企业化管理、市场化运作。要加强股份合作制实体制度的建设和监督执行，引导改组后成立企业法人。要建立健全股份合作制企业的分配制度、管理制度等，建立权责明确、管理科学、约束与激励相结合的内部管理体制以及集体资产经营增值的激励机制。严格按照《公司法》的要求实施管理，董事会成员和实体管理人员的报酬由股东大会决定，以解决企业的分配特别是 “二次分配”不公平的问题。要提高股份合作制企业人员的素质。在股权设置机制上，在适当时候重点增设募集股。通过实行募集股，重点吸纳社区内外的个人、企业、社团组织特别是有实力的机构入股，吸引资金和人才，解决股份制企业客观上要求规范发展与管理人员素质相对不高的矛盾，增强企业的竞争力。

（三）司法层面：定纷止争，为农村股份合作制改革提供有力的司法保障

要正确理解严格适用法律和正确执行改革政策之间的关系，尤其是要处理好村规民约和现行法律中 “活法－制定法”之间的冲突，协调好两者的关系。要通过审判实务中司法判决的示范效应，厘清农村股份合作制改革涉及的各方权益保护的边界，为各项改革的顺利推进提供有力的司法保障。

1.涉及变更抚养关系的纠纷案件的审理思路与对策

为获得更多经济利益，有些符合条件的农村夫妻离婚关系的婚生子、同居关系的非婚生子，根据男女双方所在的自然行政村集体经济实力及股份分红权益，通过诉讼变更抚养关系，用以选择孩子的股权所在村，由此导致农村的抚养纠纷、变更抚养权的纠纷案件大幅增加。对此问题，课题组认为，特定政策引发的利益变动属于农村村民的自由意志，法院应当在予以理解的同时保持一定的克制，依据现行法律规定依法审理，从最有利于子女成长的角度判决子女抚养权的归属，对符合变更抚养条件的依法判决变更。

2.涉及社员资格和股份分红纠纷案件的审理思路与对策

涉及社员资格和股份分红的纠纷案件，尤其是涉及 “外嫁女”等特殊对象的配股分红纠纷，课题组认为，审判实务中应当遵循 “依据法律、尊重历史、公平合理”的原则，区分情况进行审理。对于符合现行法律规定或上级政府政策的要求，原则上属于配股分红对象，村社员代表大会不应予以限制的，法院应当在审理过程中予以充分释明；经释明仍坚决不予纠正的，依法裁判保护起诉人的合法利益。对于现行法律或上级政策无限定要求，属于村民自治范畴的，立案登记后予以释明；不符合起诉条件的，依法做出不予受理的裁定。

3.涉及股权流转和继承纠纷案件的审理思路与对策

当前农村股份合作制改革过程中股权流转和继承纠纷案件的审理，仍应当坚持阶段性判断的观点。对于当前全省股份合作制改革政策中既定的 “允许继承，但转让仅限于成员内部”的规定，应当予以充分尊重，法院在审判时不宜突破司法解释的规定。有专家建议， “股权确定后，可建立股权交易平台，允许股权的社会化流转。股权社会化流转的最大障碍是股权所代表的集体资产产权的处置，赋予集体资产尤其是土地资产完整的产权后可实现社会化流转”［6］。课题组认为，现阶段法院的审理思路，仍应以审慎保守为宜；可待政策放开后，再根据情况调整审判策略。

注 释

［1］张毅、张新宝、任洪昌：《浙江农村土地股份制改革思考》，《中国土地》2014年第3期。

［2］管敏文、蔡裕亮：《温岭市社区土地股份合作制的实践与思考》，《农村经营管理》2003年第11期。

［3］此现象在相邻的街道及自然村之间较为普遍，温岭市农委办公室及各乡镇街道负责人对此问题表示早有预估。此外，温岭市农委办公室2015年创纪录地收到了8件人大建议案及政协提案，反映的几乎都是农村股份合作制改革各方面的问题，这也从侧面反映了改革推进的难度。

［4］浙江省政府办公厅 《关于全面开展村经济合作社股份合作制改革的意见》指出，原则上坚持静态管理股权，即 “权跟人 （户）走，生不增、死不减，可继承、可在本社内转让”。

［5］韩俊、张云华、王宾：《以还权于民为根本出发点 推进农村集体产权制度改革——上海市闵行区调查报告》，《农村经营管理》2014年第10期。

［6］王静：《农村集体股份合作制改革路径研究》，《农村经营管理》2016年第5期。