建设地方税源数字地图管理系统的探索——基于山东省临沂市的实践

王光新 郑怀伦 武玉良

建设地方税源数字地图管理系统的探索
——基于山东省临沂市的实践

王光新 郑怀伦 武玉良

随着“营改增”的全面实施和税收征管体制改革的深化，加强财产行为税等税源管理成为一项重要而紧迫的任务。山东省临沂市地税局运用“互联网+”思维和大数据技术，积极建设地方税源数字地图管理系统，以实现税源的“可视化、动态化、穿透式”管理。这一探索取得了初步成效，但在实践中也遇到一些困难和问题。为此，本文建议尽快从政府层面推进涉税数据的采集共享，以借智模式实现数据高端应用，进一步完善数字地图税源管理系统，提升税源管理质量和水平。

地方税税源数字地图税收征管

为适应“营改增”后地方税源管理形势新变化，山东省临沂市地税局以加快推进地方税源现代化管理为目标，在深入调研的基础上，开发了地方税源数字地图管理系统，即运用“互联网+”思维和大数据技术，将地理信息系统（以下简称GIS）引入地方税源管理领域，实现税源的“可视化、动态化、穿透式”管理。这一探索和实践，取得了积极成效，提升了税源管理质量和水平。

一、系统建设的提出和战略思考

（一）建设数字地图税源管理系统是适应财税改革及征管体制改革的需要

随着“营改增”的全面实施和税收征管体制改革的深化，地税部门征管范围、业务内容和工作重点等发生了重大变化，财产行为税成为地税部门税源管理的重点。新的预算法实施后，各级政府、财政部门预算刚性约束更加严格，对财税收入质量和地方税源精细化管理提出了更高要求。财政部、国家税务总局也对如何加强财产行为税等税源管理提出了新方向、新要求。在此背景下，如何转变工作思路、适时优化资源配置、运用现代管理理念探索税源管理的新思路、新方法，夯实税基、堵漏增收，成为地税部门面临的一项紧迫而重要的课题。

（二）建设数字地图税源管理系统是创新“互联网+税务”、实现税收管理现代化要求的需要

“互联网+”作为国家战略已被列入“十三五规划”。“互联网+税务”是把互联网的创新成果与税收工作深度融合，拓展信息化应用领域，推动效率提升和管理变革，是实现税收现代化的必由之路。国家税务总局提出了“互联网+税务”行动计划，要求各级税务部门热情拥抱、主动融入“互联网+”，积极引导社会各界充分发挥各自的才智、技术、服务优势，汇聚众智、协同创新，协助税务部门运用“互联网+”思维，探索管理和服务新方法。依托国土部门GIS技术促进地方税源数据库建设、强化税源动态管理、扩大地方税税基，也是地税部门顺应税收征管现代化潮流、适应形势所需的积极创新。

（三）建设数字地图税源管理系统是强化税收管理的现实需要

目前，地方税源管理仍采用比较传统的管理方式，缺乏先进的管理手段。以财产行为税为例，作为地税部门税收征管的重点和难点，一直缺乏有效的税源控管手段。特别是在与土地相关的城镇土地使用税、耕地占用税、房产税等税种的管理方面，普遍缺乏信息化平台的支撑，基层税务所仍采用人海战术，通过人工测量、集中清理、委托代征等征收方式，管理方式简单、粗放，税基的夯实在一定程度上依赖征管人员的执行力和责任心，造成税源底数不清、计税依据不准、征收难度大等问题。在纳税人户籍管理方面，也多以工商、国税等部门信息传递、人工巡查为主，由于部门信息不对称，也缺乏行之有效的管控手段。针对上述情况，必须运用信息化手段，搭建管理平台，发挥GIS技术优势夯实税源管理基础，加强动态监控，提升管理水平，实现“以地为基、全程跟踪、一体管理、多级监控”的工作目标。

（四）建设数字地图税源管理系统具备了良好的基础性条件

一是临沂地理空间云地图建设在全国处于领先水平。临沂市国土局在全国较早进行了地图建设，对全市土地进行了航拍，实现了市区三维立体地图、县乡二维地图的土地管理模式，有专业人员对地图及宗地信息进行日常更新维护，能方便快捷地分土地性质查询土地的使用情况，查询清晰度高，在地图上能清晰看到用地人的院落。经沟通协调，国土部门同意把云地图及相关信息提供给地税部门使用。

二是具有良好的业务基础和技术基础环境。近年来，临沂市地税局通过地方税收管理工作平台的建设和应用积累了丰富经验和大量涉税数据，培养、锻炼了一批业务和技术骨干人才。市政府主导的临沂税收保障信息平台建设也采集到了数十个部门的涉税数据，为数字地图的快速关联应用提供了基础。通过税收管理工作平台的建设应用，税收分析、风险防控、税源管理工作得到了有力支撑，形成了良好的工作基础。服务器虚拟化的建设和网络信息安全设备的招标采购为数字地图信息共享创造了条件。同时，市局多次组织人员外出考察学习“以地控税”等做法，部分县区先期也在数字地图建设方面进行了初步探索尝试，积累了宝贵经验，都为系统建设创造了良好的条件。

基于以上分析，临沂市地税局按照“强基础、上水平”的工作思路，积极运用“互联网+”思维和“信息管税”理念，探索大数据治税新途径，将GIS引入地方税源管理领域，拟定了开发建设数字地图税源管理系统的规划意见，以期利用这种分析和处理海量地理信息的空间数据新兴技术系统，破解与土地等不动产相关的地方税源管理瓶颈，努力实现地方税源的全过程、立体化、全覆盖管理目标。

二、建设数字地图税源管理系统的探索和实践

“凡事预则立，不预则废”。数字地图税源管理系统建设作为一项创新性系统工程，涉及方方面面，从理念、思路、架构到组织实施需要统筹规划，抓好顶层设计。临沂市局在积极借鉴外地先进经验的基础上，通盘考虑，兼顾现实和长远，确立了系统开发建设“12345”思路架构。明确“一个目标”：提升税源管理水平、推进税收管理现代化这个目标。推进“两个融合”：现代信息技术和税收征管业务的深度融合。突出“三个重点”：涉税信息的采集、分析和利用。整合“四个系统”：整合“金税三期”核心征管系统、国土地理空间云地图系统、市政府税收保障信息平台和市局税收管理工作平台等系统资源。实现“五大功能”：通过对纳税人在云地图上的定位、标注，实现税源的可视化、实地化管理。通过对云地图上纳税人信息的分析，实现税源的实时动态化管理。通过在云地图上对税收收入构成进行图表组合展示、分析，实现税源的宏观和微观把握，防范税收风险。通过云地图在手机上的应用，随时随地查询和分析税收管理情况，实现即时移动办公。通过对纳税人基本信息的调查核实，建立标准化数据库，破解土地类税源数据库失真等问题，实现最大限度堵漏增收。

（一）统筹规划，抓好系统顶层设计

为确保工作落实，临沂市局将系统建设列为重点创新课题、成立领导机构、组织专门团队进行集中攻关，制定了《临沂地方税源数字地图管理系统规划实施方案》，从指导思想、建设目标、建设内容、组织领导、经费保障、实施步骤和时间安排等方面对系统建设进行顶层规划设计，拟定了包括基础信息、地图展示、宗地管理、分析利用、移动应用等四个方面5大项、12个小项、25个明细项的业务需求。并将系统建设工作责任分工到基本信息确认及税源管理、宗地税收管理、税收收入管理、综合协调和项目开发四个专题小组，确保各项任务落实到位。

（二）四位一体，注重系统资源整合

数字地图税源管理系统建设注重对现有平台的整合、拓展和提升，突出对数据的深度挖掘、分析和利用。一方面，有机整合现行各应用平台，引入国土地理空间信息系统，将“金税三期”核心征管系统、市政府税收保障信息平台和市局税收管理工作平台进行有效对接，实现各平台功能的整合提升：把市局税收管理工作平台中的分析模块融入数字地图税源管理系统，实现原平台无法实现的特定区域税收分析和地图式直观、可视的税收分析；通过对“金税三期”核心征管系统纳税人基础信息在电子地图上的定位、标识，实现对微观税源的可视监控和适时变化分析，及时发现税收风险点，进行风险任务推送和应对处理；依托数字地图税源管理系统，完善市政府税收保障信息平台第三方信息的挖掘分析，通过对第三方信息的加工、整理、清分和比对，筛选出有价值的信息及时推送到有关部门，实现涉税信息到税源税收的转化。另一方面，有机整合各平台中的涉税数据，实现对数据资源的标准化存储和集约化管理：通过对纵向二十多年的征管数据和横向外部门的涉税数据进行整合，并经对纳税人基本信息的调查、核实和确认，建立基础信息标准化数据库，解决原“金税三期”核心征管系统中土地等税源数据库失真、更新不及时等信息错误或信息停滞等问题。通过上述对各平台和数据资源的整合，形成了“四位一体”、“闭环运行”的有机工作体系。

（三）创新机制，着力提升数据质量

数据质量是信息管税的生命，再好的平台系统如果没有过硬的数据质量也只是空中楼阁。在系统建设过程中，临沂市局按照税收管理现代化的要求，创新工作机制，多管齐下，狠抓数据质量。一是修订完善了数据采集、审核、检测、整改、维护、加工、分析应用等十几项管理制度，形成了一套有技术支撑、有安全防护、有岗责体系、有规范标准、有操作流程，职责清晰、制度明确的数据管理长效工作机制，为数据质量的夯实提供了重要保障。二是通过“一上一下”的数据管理工作机制，把好数据录入审核和检测整改两个关口，确保数据能用、好用、管用，解决了数据质量不高、不可信、不可用问题。三是通过“先下后上”的任务督办工作机制，充分发挥领导层对提升数据质量的推动作用，领导层带头应用，对发现的数据质量、管理质量不到位等方面存在的问题，随时通过任务管理子系统直接推送基层抓好落实。四是组织开展了全市范围内的纳税人基本信息调查核实行动。对“金税三期”核心征管系统采集的土地等信息、纳税人申报的税源信息与税管员实地调查核实的信息进行差异比对，形成纳税人基本信息调查核实表。要求税管员对调查核实表的内容进行认真核实、签字画押。如涉及“金税三期系统”的数据，需要到“金税三期系统”进行修改，系统会自动提取修改后的数据，调查核实人员需要在税源数字地图管理系统内进行再次确认。

（四）创新手段，拓展地图功能应用

一是以“金税三期”核心征管系统为依托，全面强化系统对纳税人基本信息的管理。全方位梳理、核实纳税人基本信息，据此与国土地理空间云地图上的有关信息进行关联、匹配，完成纳税人在电子地图上的定位、标识和对税务登记、税种核定、纳税申报等静态数据的关联维护，实现从市、县区、乡镇、纳税人四个层面对地区简介、经济概况、收入概况和税源分布的电子地图化展示，让复杂繁多的税源动态清晰可见、生动直观。

二是引入国土地理信息平台，实现对土地等不动产税源的可视化、全覆盖管理。在系统开发中充分挖掘GIS功能优势，将具备测量资质的第三方机构实地测量产生的土地位置、四至范围和面积等数据纳入系统单独保存，形成“地税产权”地籍图，并建立新图层。通过将该图层与电子地图叠加使用，实现对纳税人实际用地状况与国土部门提供的地籍信息的适时核实、比对和分析，实现了应税土地电子化管理的全覆盖。同时，鉴于现有电子地图没有按照土地使用税等级范围和税额标准划分图层的实际情况，新建土地使用税等级范围图层，通过在非全要素地形图上绘制，支持与地籍图叠加，最终实现“土地等级”比对项目的可视化，增强了比对核查的可操作性。

三是发挥云地图适时可视功能，随时发现税收风险点，全面实施税源的动态化管理。借助系统，对各类税源变化实现适时跟踪管理，能随时随地、方便快捷地查找到行政区划、重要道路、专业批发市场、城市综合体等特定区域的纳税人登记、税收收入、税源状况等布局情况，据此对户籍管理、纳税申报、税款征收、欠税管理等征管基础质量指标进行评价、考核，实施动态管理，有效解决税源基础不清、状态不明，疏于管理、淡化责任等问题。

四是推行宗地税源云地图管理，深化“以地控税”工作。系统开发注重依托国土宗地地图，以国土部门的信息作为参照系，通过对国土宗地信息与地税土地信息的关联、匹配，完成宗地云地图管理的全覆盖，让土地税源可视化、无缝化，确保了土地税源精准清晰。同时，可将采集到的宗地信息与“金税三期系统”中纳税人的应税（免税）土地面积、税款缴纳等信息进行适时比对、处理，实现对“静态土地”与“动态纳税人”的双向交叉监控，及时把控税源变动，不断提升管理水平。

五是着眼效率，实现系统移动办公，全面提升税源管理效率。系统规划设计可满足移动终端办公需要，全面支持宗地税源数据、电子地图定位和展示功能，随时随地对各单位税收收入情况、征管状况和户籍管理情况进行查询、督导，适时跟踪监控，最大限度满足各级管理层对税收征管工作的把控。

（五）分析利用，多维创造系统价值

建设数字地图税源管理系统，注重以多维度应用为核心，开展大数据挖掘和多功能融合分析，充分释放蕴藏在涉税数据中的管理价值和决策价值，有效满足税源管理、风险管理以及决策指导的需要。

一是系统可依托市局税收管理工作平台，实施税源穿透式管理，提升税收管理质效。借助云地图上的标识和图注，从区域、行业、税种、规模、税款属性等方面对税收收入开展全方位、多角度的宏观和微观分析、展示。通过对历年税收收入规模、增幅、比重、结构、弹性和税负等情况的分析利用，有效揭示税收收入运行规律，反映经济发展成果、征管成效和政策实施效果。通过微观展示单户纳税人信息并运用区块链接、层层钻取方式，对涉及到该纳税人的所有信息实施穿透式挖掘，全面掌握其生产经营、财务核算、资产存货、信息披露、申报纳税等情况，有效提高税源管理水平。

二是系统通过引进第三方平台信息，延伸税源管理的视野，扩大税基管理。数字地图税源管理系统有效借助市政府“数字临沂”平台采集第三方信息，创新推出“一家一表”信息管理方式，拓展第三方信息采集应用范围。通过对第三方信息的清分、比对、加工和处理，提高了第三方信息采集应用质效。目前，已有工商、国土、房管、统计、商务、交通、建设等70个职能部门实现涉税信息上传，初步实现了对涉及国民经济统计信息、国税征管信息、企业用电用水信息、对外支付信息、投资方股权变更信息、二手房交易信息等的分析利用。

三是借助云地图系统，开展风险分析应对，提升税收风险管理成效。系统能够方便快捷地查找特定区域的税源分布状况和基层税务部门的税收风险点，管理部门对各基层单位收入质量状况、征管质量状况和税收执法情况作出客观评价，据此完善税收风险指标库，采取税收风险应对处理。如：通过将税收收入在云地图上进行分类（单位、个体等）按户展示，管理部门对基层税收收入构成情况能进行更明晰、直观的监控分析，比对同业税负、找出税负差异，掌握税收收入、税源构成的虚实情况，据此强化应对措施，改进收入管理，提高了管理水平；借助系统强化税源控管分析，开展纳税人状态、税收集中度、税收征收度、商城市场、特定行业、特色行业等分析，查找重点区域、重点行业、重点税种、重点纳税人税收管理的薄弱环节，帮助指导相关科室和县区做好税源管理、风险管理工作，提高了税收管理水平，有效防范了税收风险。

三、探索实践中遇到的主要困难和问题

目前，临沂市地税局在数字地图税源管理系统建设方面的探索实践取得了初步成效，系统已经具备较为完备的数据查询、标注、展示、分析等功能，对服务税源管理、风险管理和收入管理都发挥了积极的促进作用，为数据挖掘、分析应用、决策指导提供了有效的平台支撑。但是，从长远和全局来看也还存在诸多困难和问题，制约了系统作用的发挥。

一是数据采集范围受限。受法律、制度、技术等因素制约，税务部门与相关部门的涉税信息共享还没有完全到位，仍有较大盲区。同时，随着经济开放程度的提高，纳税人流动性不断增强，跨区域的生产经营行为不断增多，税收监管难度也越来越大。本地部门之间的数据共享，已难以满足未来跨省、跨市税收监管的需要。

二是数据质量良莠不齐。从外部门共享交换的第三方数据来看，大多数政府部门还是采用自己的编码方式标定组织机构，由于不同部门对组织机构的编码不统一，造成部分采集的信息难以互联互通，形成“信息孤岛”。

三是数据分析面临挑战。从税务机关目前的管理资源和人力资源来看，尽管有数据管理、风险管理等专门机构和人员从事数据分析，但其分析、挖掘、建模速度无法跟上海量数据激增的速度，使得数据分析应用尚处于较为初级的阶段。对此，应从法律、制度和技术等层面入手，为推进信息管税、创新税源管理创造良好的内外部环境。

四是受现行机构设置、征管体制等因素制约，涉税数据的采集、分析和利用分布在不同的业务部门，缺乏专门的部门进行统一处理，不便于数据资源的集约利用。目前，基层税务机关还存在应用数据工作平台意识不强，利用数据分析强化税收管理的能力不高，导致大量数据沉睡、资源浪费等问题。

四、完善数字地图税源管理系统的建议

（一）尽快从政府层面推进涉税数据的采集共享

以新的《税收征管法》修订为契机，以立法形式明确各有关部门与单位向税务部门提供涉税数据的法律义务，增强数据交换共享的法律刚性。当前，推进“一带一路”国际税收协定、“京津冀”税收协同、支持长江经济带发展等跨区域税收协作，在推进涉税数据区域交换共享方面发挥了示范引领作用。要抓住国家推进区域间战略协作的机遇，分别在省级、国家级层面建立跨部门、跨区域的统一涉税信息共享交换平台，便于税务机关在经济新常态下更好地掌握涉税信息，提高税收管理水平。

（二）尽快以立法形式加强数据质量管理

高品质的数据来源是确保数据分析真实、可靠的首要条件。美、英等国早在上世纪九十年代就推出了《数据质量法》，以保障数据采集的真实、可信、规范。随着大数据时代的到来，从国家层面统一数据标准和技术规范已势在必行。一方面在数据来源、数据采集、数据校准等方面，加快制定相关的法律法规，如尽快将加强数据质量管理纳入立法规划，通过法律形式规范并推广应用数据指标体系标准、源数据标准和数据接口技术规范；另一方面逐步完善社会征信体系、企业社会责任、个人社会规范等法律法规，确保数据真实可信。税务部门也要以此为契机，推进税收数据的制度化、法治化管理。

（三）以借智模式实现数据高端应用

信息管税的意义不仅是要采集全面准确的数据，还要对采集到的数据进行有效管理和应用，才可能在数据分析和挖掘中提取到有价值的信息。面对指数级增长的海量数据，税务机关应积极适应形势要求，不断深化征管改革，推进组织体系建设，加大相关专业人才的培养和培训力度。同时从省级乃至国家级层面强化对大数据分析工作的统筹力度，成立统一的数据处理中心，承担数据的整合、挖掘、分析和利用，并积极引入高等院校、科研院所等专业机构的第三方力量，创新开展大数据的分析、建模、应用工作，推进涉税数据的高端应用研究，使大数据更好地服务于税收管理和科学决策。

作者单位：山东省临沂市地方税务局

（责任编辑：邢荷生）

Exploration on the Construction of Local Tax Source Digital Map Management System——The Practice of Linyi City in Shandong Province

Wang GuangxinZheng HuailunWu Yuliang

With the full implementation of the"replacing business tax with value-added tax"and the deepening of the tax collection and management system reform,to strengthen the management of property tax and other tax sources has become an important and urgent task.Linyi City of Shandong Province uses the"Internet+"thinking and the large data technology,actively builds a local tax source digital map management system to achieve the"visualization,dynamization,penetration"management of tax source.This exploration has achieved initial success,but also encountered some difficulties and problems.This paper proposes to promote the collection and sharing of tax-related data from the government level as soon as possible,to realize the high-end application of data by means of intellectual model,to further improve the digital map tax source management system and improve the quality and level of tax source management.

Local Tax;Tax Source Digital Map;Tax Administration

F821.7

A

2096-1391（2017）06-0135-07