大数据背景下的预算项目绩效评估改革构想

解洪涛 李玉姣

大数据背景下的预算项目绩效评估改革构想

解洪涛 李玉姣

预算绩效管理在我国已实施20余年，但由于各级政府、各部门分别制定指标体系和各自组织专家、中介进行“第三方评审”，缺乏统一框架，使得评审结果可信度受质疑。同时，在对受益对象进行抽样调查的环节，缺乏监管和统一信息平台，使得造假舞弊严重。在商业领域的大数据平台应用获得极大成功的背景下，政府应尽快建立统一的预算支出项目基础信息平台，整合指标体系、建立受益对象追踪调查数据库，应用世行推广的现代计量经济方法，将项目绩效评估变成国家内控体系的核心环节。在组织结构上，整合目前的各级绩效评价部门的财政资金监督职能并与审计职能衔接，利用大数据分析和重点项目审计为国家治理提供基础数据。

大数据平台公共项目绩效评估组织结构调整现代计量经济方法

一、引言

任何一种组织，随着规模的扩大，分权是必然的选择。大型企业集团即是一个很好的例证。对于企业而言，分权意味着新的市场拓展、新的项目开发或新的部门独立。但企业分权带来的一个治理难题是对分公司、分部门的监控，以防止管理失控。借助信息化工具实施的内控体系建设已经成为大型企业集团的标准化治理工具。这种制度建设的核心是保证组织内的信息，尤其是会计信息的真实性、完整性和集成性，这也是现代管理会计追求的目标（郭庆、胡娟，2007）。

如果将政府与大型企业集团进行类比，前者的规模更为庞大，但分权的网络形态并无太多不同。中国1994年的财政分权开始了中央与地方政府的财力和公共事务职能划分，但其同样遭遇了企业的“多重委托代理关系”治理难题（涂伟、郑常虹，2006）。这是由于尼斯坎南的官僚预算最大化理论，早就被实践验证。分权以后若缺乏监督无疑会加剧官僚体系的自利行为。既然政府的分权可类比于大型企业集团与分公司的分权关系，为何中国的财政分权却弱化了政府间的财政监督关系？其中原因之一，是我们既缺乏有效的横向监督，同时在分权后，纵向监督又出现了弱化。在西方的财政分权理论框架下，分权以后的地方财政主要受地方立法机构监督，中央和地方政府间不存在直接的监控关系。在我国单一制的政治体制下，地方立法机构对行政权力的监督有限。如果同时弱化自上而下的监控体系，各级地方政府的财政行为极有可能失控，造成大量的财政资金滥用和寻租性腐败。

以财务为核心的信息化内控体系可以成为大型企业的有效工具，但在政府中却没有建立起来。究其原因，不得不说政府会计改革的滞后、所谓的权责发生制会计制度迟迟得不到推广是原因之一。实际上，从信息化技术的手段出发，任何一笔财政资金除了对应目前的预算科目记账，只要增加关于部门、项目的辅助核算记账就能实现对资金的细化和归集。其次，政府无意将“金财工程”拓展成对预算部门资金使用及绩效追踪的内控信息平台。这使得“金财工程”的任务基本上局限于通过国库集中支付记录财政资金的拨付过程，而财政资金拨付到部门以后的使用情况、是否挪用、是否及时使用都无法追踪。尽管财政部此后推动行政、事业机关财务制度和内控体系建设，但在信息化手段上，不是将各级财政与预算部门联网（横向到边），自然从财政部的层面也无法了解市、县一级最真实的预算执行信息（纵向到底）。财政本身就是国家内控体系的核心，“金财工程”的局限性意味着它尚不能承担财政资金使用的内控职能和绩效管理职能。从以上的问题分析也可看出，目前的信息化改革尚未深入财政资金使用的细节和绩效评估。接下来的问题是，信息化手段是否还是提高治理能力的关键渠道，如果是，未来政府改革的方向何在？实际上，信息技术的不断提升为财政资金的使用追踪和评价提供了充足的技术保障。将大数据与公共项目绩效评估相结合是值得探索的方向之一。

二、公共项目绩效评估依赖于大数据信息化管理

自财政预算绩效管理在我国推行以来，不乏相关研究指出实际运行中存在的问题（刘明、欧阳华生，2010；王金秀、白雪，2012；白景明，2012），其中很多涉及绩效评价。相关问题大致可以归纳为五方面：一是预算绩效评价指标缺乏科学性。公共支出项目涵盖广泛，各种项目的指标不仅需要简单的投入产出的“硬指标”（如医疗项目资金投入与住院床位数的增加相比），也需要对项目影响“软指标”进行评估（如投入该项目后，相关地区健康水平的提升，这些指标则需要建立科学的检测数据库）。目前财政部门设计的绩效指标大多是所谓的“一级目标”，缺乏具体的指向性，最终得由具体财政部门结合项目进行指标细化，结果造成指标缺乏统一性和可比性。二是评价方法缺乏科学性。王雍君（2016）将其称为“无法分离噪音”，如一医疗项目建成后，当地老年病致死率降低，但如何验证二者的因果关系成为一个重要的技术难题。三是对政府中长期公共项目缺乏长期的跟踪评价。这涉及对大型公共项目的跟踪追责。由于政府五年规划最终体现为一系列的公共项目，如果对相关大型项目建立统一的评估体系，则可防止相关项目的随意性导致大量的公共资金浪费。四是评价程序上缺乏合规性。由于评价主体的单一性和内部性，在进一步的改革中则采用“政府采购服务”形式委托给中介机构（如会计师事务所）进行评价。由于难以保持独立性，很多中介机构的评价都流于形式。五是评价结果缺乏实际运用。按正常规划，评价效果不好的项目要中止拨款，并追究相关预算编制者的责任。但实际上，如果是建设项目，中止拨款则意味着更大的损失和法律责任。对预算编制者的惩处也缺乏法律依据，这其中可能涉及部门的领导，也可能是地方一把手项目，而涉及当地行政主要官员，且项目最终在人大预算审议中得以批准，人大也难辞其咎。最终落得绩效评估，而无法追责。

以上这些绩效评价问题，归根结底，是我国实际上没有建立科学化的公共项目评价体系，以上问题长期存在，也长期没有改善。接下来，不得不问的是，解决以上问题的突破口到底在哪里？

很多公共管理学者的观点都认为，引入代表公众利益的第三方评价机构能改善现有的评价效果，进而影响政府的预算绩效。但在操作过程中，由于我国缺乏大量独立性的民间研究机构和社会组织，进入政府采购范围的“第三方”只是商业机构，其评价完全依赖雇主（财政部门）的意见和被评价方的意见。在很多项目上，国内大多会计和审计事务所缺乏具有相关经验的人才，其评价只能按照被评价方提供的信息进行。所以，寄希望通过政府采购、依托地方中介机构的所谓外部评估实际上是没有效力的。

学术界和实务部门都意识到基于大数据平台完善绩效评价体系的重要性，高培勇和汪德华（2016）在评估2013-2016这一轮的财政体制改革中，也指出建立基础性数据库的重要性。财政部在2017年召开的绩效评价工作推进会上也指出了目前存在的诸多问题：绩效评价制度规范仍不健全，分级分类的绩效评价责任主体并不明确，绩效评价工作缺少统一规范的规则；绩效评价在项目支出、部门整体支出、财政政策和制度等方面相对滞后；绩效评价技术操作标准体系仍未建立，绩效评价指标、权重和评分标准设计过于随意，评价结果没有可比性，分类指标库、数据库、专家库、中介机构库还有待形成。其解决问题的思路中也提出，构建绩效评价基础数据库系统平台是重要的工作。

从财政部的工作总结中可以发现，实务部门已经认识到建立全国性的绩效评价基础数据库的重要性，但还没有意识到其他各项工作可以统摄到这一工作中。如建立分类评价指标数据库，这一工作是在建立项目基础数据库过程中，对不同的项目设立指标的一项具体工作，如农村垃圾无害化处理项目应选取何种评价指标，其前提是要建立全国的农村垃圾无害化项目这样的一类数据库。专家库的建设也完全可以作为其中的一项子库，而且从全国范围内汇集专家意见，对项目库的指标进行初始设计，将大大提高科学性，并降低一个项目请一批专家评审的社会成本。对于项目受益群体抽样调查的评估程序，由统计专家统一制定抽样框架和设计调查问题，则是制定评级工作规范的重要内容，而这些都可以嵌入信息平台。

三、大数据评估的技术工具——世行的《影响评价手册》与美国的实践启示

基础数据库的建立为评估提供了基础信息，但要保证评估的科学化，不得不提及世行在项目影响评估中推行的现代计量经济学方法。实际上任何公共项目的评估既涉及项目的投入产出评估，也涉及项目的社会经济功能（影响）评估。前者多依赖专家决策程序，包括指标设计和权重选择。而后者更体现客观性，即依据项目受益对象的跟踪调查，采用现代计量经济学方法，剥离其他影响因素，验证项目本身对受益对象获益程度的数量因果关系。世界银行2010年出版了《公共项目影响评估方法手册》，这一手册是世行对世界各国评价世行贷款项目的经验总结，并且详细介绍了随机试验设计、工具变量检验、双重差分模型、断点回归等多种现代计量经济方法在公共项目评估中的应用。

作为亚洲开发银行的经济学家，蒋奕（2013）也介绍了美国采用公共项目影响评估的经验。在奥巴马任职期间，美国采用标准计量经济方法对项目进行评估，并依据评价结果停掉了旨在提高就业的青年培训项目（Job Training Partnership Act，JTPA）。同时在新项目的资金分配上，向那些经过严格跟踪调查并采用计量经济方法对试点群体有过严格论证效力的项目进行倾斜。在2012年预算委员会鼓励预算单位在重要项目申报时，展示其依据微观样本调查和严格数量分析的论证结果。当缺少相应分析时，项目将被驳回继续论证。

在我国很少有项目在前期的论证中就进行随机试验并跟踪样本的收益效果。由于这样的统计跟踪论证需要一定的成本，很多财政部门的人员认为这样的论证并无必要，但却往往忽视错误的项目上马对财政资金的浪费往往是评估过程所消耗经费的百倍、千倍。另一方面，行政官员热衷于项目的“大干快上”，财政部门只能为领导决定的项目找依据，而非站在中立的立场，客观地搜集证据。蒋奕（2013）对比中、美两国的绩效评价体系时也提出了建议。他指出为建立基于影响的绩效评价体系，单独由财政部门另外建立基础性数据库存在浪费。目前在统计部门、人口部门、医疗卫生部门都有全国性的对家庭的入户调查和个人的抽样访谈，如统计局的城、乡入户调查数据，卫计委组织的流动人口统计调查数据。相关数据的整合将为财政部门开展基于影响的公共项目评价提供数据支持。他也指出这种影响评价应与政府的项目规划和预算项目申报结合起来，在组织架构上应考虑重新成立评估机构或整合目前的评估力量。

从世行对自身贷款项目的评估以及美国奥巴马时期的预算绩效评价改革，都可以看到以数据作为支撑的科学的评估方法的应用是未来绩效评价的改革趋势。但如何构建基础性数据平台，目前的行政组织架构如何适应这一平台的建设和应用都需要重新梳理思路（邓亚当、史传林，2015）。

四、建立基于大数据平台的公共项目绩效评估体系的构想

在展望未来依托大数据平台进行公共项目绩效评估和预算绩效管理时，不得不明确项目绩效评估的目的。一是事先的成本评估，目前这一职能是由财政部门的投资评审环节完成，但存在的问题是由于人员有限，投资评审只能对超大项目聘请事务所等审计机构完成。尽管目前已经发挥了极大作用，但无法进一步扩大评审范围。此外，这类评估目前更多地针对建筑类的公共基础设施项目，对改进政府服务的“软项目”往往无法找到准确的评估指标依据。二是事后的绩效评估，可分为投入产出指标评估和经济社会影响评估，尤其对于后者必须借助对收益对象进行跟踪统计，并用计量经济学的反事实计量经济方法，科学地评价由政府项目与社会经济状况改善的因果关系。为实现以上目的，目前最为缺乏的仍是基础性数据的建立。

（一）基础性数据库建设——项目分类与基础指标

公共项目绩效评估数据库的建立并非没有参照的凭空设想。财政“一收一支”两大职能的前一职能，尤其是税收领域，在十余年前就开始创建起了“纳税评估”体系和全国重点税源监控数据库。时至今日，依靠纳税评估向纳税人主动提示纳税风险，并由纳税人主动自查补税的机制在整个税收征管体系中正发挥越来越重要的作用，在有些地方甚至超过了税务稽查环节查补的税额（郭文利、刘峰，2012）。

但财政部门在支出环节中以公共支出项目为评估对象的全国性数据库却迟迟不得建立。目前，各地方依托本轮“中期规划和预算改革”正试点建立项目库形式的地方重点项目的预算申报、投资评审和事后绩效评估信息数据库。但毫无疑问，如果全国范围内各地方分别建立各自的数据库和信息系统，不仅成本巨大，而且若干年后，如果全国性的信息平台要建立，这些相应的信息平台的废弃或整合都会造成巨大浪费。另外，地方性的评估信息平台，最根本的弱点是无法利用全国性的项目信息进行评审。以成本评审为例，标准成本标杆的选择要依托若干相同或类似项目的参数，只有利用大数据才能得到某类项目的成本分布差异，以及影响成本差异的关键因素。如城市地下污水管网建设成本往往与地质结构、当地用工成本、当地建材成本、城市配套基础设施的完善程度等相关。但无论如何，借助大数据平台，识别这些因素，并建立起影响某类工程成本的模型，在计量经济学或现代统计学中并不存在根本困难。

建立基础性项目分类数据库和基本评估指标体系遵循由粗到细、由简到繁的基本原则，为后续拓展系统职能做好准备。目前预算分类科目已就基本的公共支出分类形成自身的体系。但这些体系的关键问题是没有进一步按照社会经济功能进行细分。如一环保项目，是污水处理还是固体废弃物处理项目；污水处理是城市生活污水还是工业园区部分工业废水处理；如果是后者，主要针对的是何种化学污染物；进一步，在污水处理中采用的是何种技术手段。一旦沿着这种思路进行了项目分类和细化的项目指标提取，再将项目放在全国的信息库中比对，其成本处在哪一区间范围一目了然。当某一申报单位提供的项目关键成本指标值处在全国同类项目的最高分位数区间，则要求预算编制单位自查项目预算，并给予其风险提示和调减第二轮预算拨款的惩罚。在可预想的未来，不仅会推动投资评审效率上一个台阶，也会推动目前的政府会计改革并有利于提高预算透明度。

（二）评估体系的建立——组织机制与信息化管理体系

建立全国的公共项目绩效评估信息体系必须配套相应的组织架构。值得注意的是目前从省到市、县在财政部门内部都有预算绩效评估处、绩效评估科等职能部门。但这一职能部门都是从以往的预算职能分离出来的，加之第三方评审改革，这些部门逐渐沦落为组织第三方中介和学术机构进行评估的组织者，自身无法真正参与到项目绩效评估中。从事预算绩效评估多年的实践工作者反映出的意见包括，城市或农村各类公共项目成本复杂，作为财政部门的公职人员无法全面了解相关信息和知识；此外，缺乏统一可参照的指标使得这些财政部门的绩效评估工作者无所适从。

基于目前的情况，在未来建立以信息化为核心的绩效评估体系时，需要整合全国财政系统的绩效评估部门，并建立起纵向上的职能分工。这一点同样可以参照税务部门的税源评估体系。首先是在财政部层面建立分布式的数据库系统，每一级财政部门在预算编制和申报期间，将重点项目的指标信息录入到系统中。第二，在省级结点负责利用模型和指标体系对下级项目进行成本评估和投入产出评估。对有问题的项目成本评估结果直接反馈给地方，要求其重新安排预算。对涉及3-5年的大型项目，结合中期预算，反馈信息给项目所在地的财政部门和项目申报单位，要求变更下一年度的预算安排。这样，财政部层面负责数据的总体收集和维护，以及对本级预算单位和省本级项目的评估。而省则负责对市、县项目的评估。具体到市、县财政部门的绩效评估科，则主要是依据信息系统的反馈提示，再组织第三方机构对项目成本进行细致的推算和考察。

这样的一种体系安排不仅仅是与国税部门的管理类比得到的。理论上，我们过多地将财政分权体系理解为“一级政府、一级财政”，上级财政对下级财政仅有有限的监督管理权。实际上这是一种理解上的偏差，具体的预算安排，一级地方政府由于对当地公共品需求信息掌握得更多，当然具有极大的自主权。但这并不意味着，在全国层面上，不需要一个统一的监管信息体系。黄仁宇（1973）在分析明朝的财政体系时指出，在全国层面缺乏有效的“数目字式”的管理，是造成明朝中后期财政困境乃至国家困境的重要原因。在信息技术如此发达的今天，技术手段不再是障碍，反而给财政管理提供了巨大契机。但如果在财政管理上缺乏“预算分权与信息集权”的双向思维，无疑会错过依靠大数据完善财政管理的最好时机。

（三）科学评估方法的采用——受益群体信息收集与计量经济因果分析

目前，公共项目中最大的决策失误还不是项目预算中夸大成本问题，而是本身根本就不符合社会经济需要、仅靠主观臆断“炮制”出的大项目。这些项目往往带着民生项目的光环，建成之后对公共福利的改善甚微，或者其受益群体本身就不是最需要资金投入的群体。如某些地方的公立福利院，建成超豪华的所谓“民生项目”和标志性“政绩项目”，但实际受益的多是退休干部；而最迫切需要投入的、用于应对农村失能、失智老人的社会养老需求的农村养老院，却缺乏必要的资金和配套的项目。类似这样的项目评估，就不是依靠成本评估信息体系能够解决的。

这也是目前绩效评估的一个固有问题，即如何通过收集项目受益群体的信息，对项目的社会经济功能进行评价。如以上的“超豪华城市公立养老院”建设项目，就可以通过要求项目预算单位提供养老院入住者身份信息，评价其项目的社会收益公平性。再如城市快速公交BRT项目，就可以收集项目建成后乘坐者的信息，对比项目建成之前、之后乘坐不同交通工具带来的社会成本节约，作为项目的社会经济影响效果。

当前的绩效评价中，并非没有相关的环节，但多数情况下处于没有任何监控的状态，存在评估方与项目单位编造调查问卷，甚至自己随意填写信息的现象。未来，当全国性的公共项目评估信息平台建立起来之后，除了以上的成本评估变得简单，还可以使真正的社会经济影响评估变得可行、可信和科学化。仍以养老院的评估为例，由于必须将养老院入住者的个人信息登记入评估平台，就可能受到后续上级部门对入住者个人的随机抽访，无论是财政部门的评估者或第三方评估机构，将不再可能与被评估机构串谋，编制受益群体的信息。

此外，现代计量经济学提供了一系列基于“反事实分析”的方法，用来剔除噪音，明确公共项目与受益者福利改善的数量化的因果关系。这也就是世界银行推广的《公共项目影响评估手册》的内容。其包括来自医学评估统计方法中的随机试验设计、对照组和处置组的处置效应分析、项目实施前后的“双重差分”分析、受益者特征变化的“断点分析”、精准化同类比较的“匹配得分模型”。这些方法在评估公共项目的社会经济影响效果方面的应用已经日益成熟，即使在国内，采用相关方法进行公共项目评估的学术研究每年都数以百计。一旦建立全国的项目信息平台，将相关方法固化到系统中，即使不懂相关技术的财政干部也能容易地操作得出结果。

但以上理想化目标的实现、现代计量经济学方法的运用，很多情况下依赖于对公共项目受益者或潜在受益者的跟踪数据调查。由于缺乏统一的信息平台，相关的调查只部分存在于一些需要向国家发改委和财政部报批的世行、亚行贷款项目。国内的项目，甚至投入几十亿、上百亿的地方项目均缺乏相关流程的评估。实事求是地讲，我们的财政管理水平目前还远未达到“科学化的数目字管理”的水平。借助大数据平台建设和相关职能的重组无疑可以极大提升绩效评估在整个财政管理中的作用。

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［7］高培勇，汪德华.本轮财税体制改革进程评估：2013.11-2016.10（上）［J］.财贸经济，2016（11）：5-17.

［8］高培勇，汪德华.本轮财税体制改革进程评估：2013.11-2016.10（下）［J］.财贸经济，2016（12）：5-16.

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［10］蒋奕.影响评估与以证据为基础的预算绩效管理——美国实践的启示与借鉴［J］.财政研究，2013（4）：16-20.

［11］郭文利，刘峰.信息集权职能分权推行税源专业化管理模式［J］.中国税务，2012（1）：52.

作者单位：中南财经政法大学财政税务学院

（责任编辑：董丽娟）

Budget Project Performance Evaluation Reform under Big Data Framework

Xie HongtaoLi Yujiao

Budget performance management has been applied for more than 20 years in China.The government agencies,departments at different levels design and use their own measures and organize the experts,intermediary agencies to do"independent assessment".Without unified framework,these assessments can't result in a creditable outcome.Also as no supervision and unified information platform in place at beneficiary,quite a few frauds and fakes come out.Now big data platform makes a successful progress in business sector,the government sector may take advantage of their achievements,including building basic unified budget expenditure item information platform,combining measure system,building beneficiary tracking and investigation database,applying modern econometric methods promoted by the World Bank,setting up project performance assessment as a core step in nation internal control system.Also reform current organization structure,integrate performance assessment department and fiscal fund supervision function at different levels and coordinate with auditing function,supported them with big date analysis and main project audit in order to build robust nation governance system.

Big Date Platform;Public Project Performance Assessment;Organization Structure Adjustment; Modern Econometric Method

F812

A

2096-1391（2017）06-0064-07