上海轨道交通上盖物业综合开发的实践与探索

文〡上海申通地铁资产经营管理有限公司 温玉君

上海轨道交通上盖物业综合开发的实践与探索

文〡上海申通地铁资产经营管理有限公司 温玉君

二十年来，上海轨道交通从无到有、从线到网，在城市经济社会发展中发挥着越来越重要的作用。上海轨道交通上盖及周边土地的物业开发随着网络建设的推进，取得了一定的进展，也逐步认识到：抓住机遇探索加大对轨道交通土地的集约利用，有利于城市功能布局的完善，有利于促进轨道交通企业的良性发展。

为此，申通地铁积极研究在公开平等的市场竞争环境下，进一步发挥轨道交通企业的技术与资源优势，依托和引进社会专业资源，探索实施具有上海特点的轨道交通沿线土地资源开发模式。下面将从上海轨道交通上盖物业开发现状、机遇和关键矛盾等方面进行剖析，全面分析申通地铁作为轨道交通上盖及周边土地开发主体的核心优势和定位，并结合开发过程中合作和融资方面的经验，全面阐述申通地铁在上盖物业开发过程中的实践和探索。

01 基本情况

在上海市委、市政府的统一领导下，近年来上海全力推进轨道交通建设。截至2016年底，共开通线路15条（含磁悬浮），全网运营线路总长617公里，车站366座，日均客流达到902万人次，工作日客流超过1000万人次，单日最高客流达到1152.29万人次。上海轨道交通共有已建、在建及规划建设停车场36座，总占地面积约1000公顷。轨道交通基本网络的形成在缓解城市交通压力、改善城市环境、促进城市空间布局优化和功能提升等方面发挥了积极作用。

自2006年始，申通地铁积极参与地铁上盖物业综合开发，建成及在建停车场上盖有吴中路停车场、金桥停车场、徐泾停车场、港城路停车场、航头停车场、元江路停车场等；站点上盖有衡山路12号至尊酒店、后滩站环通商业广场、汉中路站综合交通枢纽、徐泾北城站综合交通枢纽等项目；地下空间有江湾体育场站地下空间、豫园站地下大通道。截至2016年度累计获得15块土地，合作开发面积近318万平方米，持有建筑面积近87万平方米。

02 主要机遇

上海轨道交通上盖物业综合开发的机遇：一是《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称43号文）的出台带来机遇。对地方债从举债还债主体、资金用途等方面进行了全面的规范，将有利于PPP模式的发展，有利于申通主导和参与轨道交通场站及周边土地的开发。

二是上海市出台的轨道交通上盖开发配套政策的出台带来的机遇。2014年4月，上海市出台《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见（暂行）》（沪发改城〔2014〕37号），明确了上海市轨道交通场站及周边土地综合开发的主体，其中停车场上盖开发以申通为主，同年9月，出台《上海市轨道交通车辆基地综合开发利用建设导则（试行）》（沪建管联〔2014〕737号），包含总则、术语、规划、建筑、交通、市政6个方面，对轨道交通车辆基地上盖开发提出了技术指引和规范。2016年10月，上海市又出台了《关于推进本市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》（沪府办〔2016〕79号），在2014年实施意见的基础上进一步明确轨道交通上盖综合开发各方面推进要求。

三是上海土地利用方式向节约集约方向转变带来机遇。上海市新一轮城市总体规划提出按照“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高” 的基本要求，严格控制建设用地规模，逐年减少新增建设用地，大力促进存量建设用地盘活利用。

四是城市轨道交通迎来新一轮大发展带来机遇。上海规划的线路仍有一定规模 ，随着上海轨道交通新一轮建设规划获得批准，至2020年将建成800公里的路网。

上海轨道交通上盖物业综合开发的挑战包括：轨道交通上盖物业开发依附于轨道交通的建设，特别是停车场上盖开发是在原有的轨道交通停车场上建设一块新的土地，需要在轨道交通建设的同时完成上部开发的桩基和转换层等预留结构。有两条主线需要同步完成才可能进行上盖开发，一条线是投资主体和资金来源的同步确立。由于上盖开发预留结构所需要的资金量巨大，在现有体制下，不可挪用或借用轨道交通建设资金，因此需要在轨道交通建设投资主体确立的同时也要确立开发预留结构的投资主体和资金来源。第二条线是设计的同步。在轨道交通初步设计和施工图设计的同时，需要同时完成预留结构的设计，这就需要上部开发的方案事实上要早于轨道交通方案的稳定，其中政府必须将该轨道交通上盖地块的控制性详细规划早于轨道交通专项选线规划完成。

而目前的状况是，轨道交通开工建设时轨道交通专项规划早已完成，大约半年左右就能完成所需要的国有土地划拨，一年左右完成动迁，一年半左右即可完成土地前期工作，而地铁建设方可以利用这一年半时间进行地铁建设设计，完成施工图设计，因此地铁一年半左右就可进入实质性开工。而地铁上盖综合开发的地块控制性详细规划可能需要一年才能完成，由于属于经营性土地，因此还需要经过一年左右时间才能确定开发主体，开发主体根据规划进行方案稳定和设计时间至少还应有一年，因此开发方案的稳定和落实应该在三年以后，根本无法做到同步规划、同步设计、同步建设。

03主要实践

找准项目的开发定位和经营模式。城轨交通场站上盖及周边土地资源是上海这个特大型城市的不可再生的珍贵资源。为实现土地资源开发的价值最大化，必须结合开发物业所处的社会经济环境，选择符合城市发展的开发定位和经营模式。

寻找项目的专业伙伴和合作方式。申通资产公司在场站上盖物业开发中，定位于一级半开发主体，要达成高端品牌、精品细目的市场战略定位，深知需要整合和发挥市场各专业企业的优势。为此，一方面，在地区控详规划调整中积极深入的配合政府进行上盖项目的控规编制或调整，通过引进国际方案征集，国际知名咨询机构参与规划方案研究，结合车场开发进行相应的结构预留，确保规划设计理念先进、专业；另一方面，为了提升综合开发效率、提升综合开发物业的品质，积极寻找最专业最优秀的优质开发企业，准确定位、专业设计，形成双赢。

探索项目滚动开发的持续发展模式。申通资产公司依托地铁建设的先天优势条件，对地铁停车场及地铁沿线周边土地，在集约土地的理念指导下，进行全面系统的梳理，并结合周边的规划及发展情况，划分出近期开发及远期开发的土地。公司制定有合理的土地开发利用计划，按照一年获取1-2幅土地的速度，循序渐进在拿地的同时，规划好第二年、第三年甚至五年后的开发项目。

寻求政府部门政策创新的大力支持。为了破解监管面临的政策难题，资产公司在集团相关部门的配合和积极调研下大胆创新，2014年上海市有关部门出台的《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》，在规划编制、土地出让等方面做出了创新，明确上海市轨道交通场站与周边土地综合开发利用进行统筹规划、土地可以以协议方式出让、充分发挥轨道交通建设主体的优势、鼓励参与开发、场站及周边开发收益用于支持轨道交通可持续发展。目前，市相关部门正对该实施意见作进一步修订。根据文件精神，在徐泾停车场项目的土地供应方式上进行了创新，将未开工建设的轨道交通停车场用地带条件招标出让，明确各自主体关系，使轨道交通与上盖开发“同步设计、同步建设”，密切结合，大大理顺了规划审批和建设管理程序，更通过同步优化开发方案，节约了建设时间和建设成本，效果十分显著。

研究制定上盖物业开发的建设技术规范。在城市轨道交通上盖物业项目设计和规划中，发现有许多技术要求与现行规范、标准、管理规定不配套，政府审批也难以突破。为此，上海市政府相关部门与申通地铁一起到北京、香港、深圳等城市进行调研，学习、寻找对策。2014年，在申通集团支持下，与上海市建管委、交通委、规土局、环保局、消防局等职能部门一起，联合制定了《上海市轨道交通车辆基地综合开发利用建设导则》，明确轨道交通停车场上盖开发建设要求，在现行规范、标准、管理规定的基础上，针对轨道交通车场上盖开发的特殊性，在规划、建筑、交通、市政设施、建设管理等多方面制定了针对性的具体的技术标准。

创新上盖开发资金的融资形式与渠道。由于轨道交通上盖开发资金需求大，而上海轨道交通的建设资金与上盖物业的开发资金是相互独立的。在上盖物业开发中，应严格区分两类资金，轨道交通建设的资金绝对不直接用于上盖开发项目。上盖开发的资金来源必须拓展渠道，为此，应进行多种创新。在徐泾停车场项目开发中，通过在自贸区发起成立了上海轨道交通上盖开发私募基金，募集40亿元人民币用于轨道交通上盖开发。在金桥停车场项目开发中，引进了国开行为首的银团贷款，总额达100亿元人民币，利率下浮10%。此外，还组合了银行借款、短融、中票、私募融资、融资租赁等等，用多样化的融资形式和融资渠道解决开发资金问题。“十二五”期间，在上盖物业开发中，融资总计达到140.9亿元人民币， “十三五”期间，预计还将融资190亿元人民币。

打造一支综合高效的专业开发团队。结合申通资产公司对自身一级半开发商的定位，公司有效抓住物业开发产业链中开发前期的核心部分，着力配合培养了一支有自身专业能力及高效整合能力的专业团队，既对上盖物业开发总体规划、前期项目定位研究策划、项目财务评估测算、方案设计等专业能力突出，也对规划协调、开发合作、运营管理等方面有着丰富的整合经验。

04 相关政策建议

城市轨道交通上盖物业综合开发工作，如何在确保网络运营安全的前提下，实现开发收益与公共交通服务效益相结合，是需要认真思考的命题。因此，应努力适应轨道交通上盖开发的政策调整形势，顾大局、重政策、谋开发。当前，上海轨道交通上盖物业开发正逐步从“以商业开发为主”向“租售并重、两益相和”的转变，拟实施以公共租赁房和区域城市综合体为主要特征的建设开发模式，力争在获得轨道交通开发收益的同时，确保轨道交通作为公共交通服务体系产生良好社会效益的有效融合。因此，提出如下建议：

关于项目规划的“两规合一”。建议将拟开发的场站土地综合开发利用专项规划和轨道交通选线专项规划“两规合一”。从源头上做到建设项目与上盖物业开发项目的同步，在各城市编制城市总体规划阶段，或区域地块的控详规划阶段，将场站上盖开发可行性纳入其中，对于有条件开发的场站提前做好规划预留。

关于项目开发的“主体定位”。由于在城轨交通场站上盖进行开发，需轨道交通企业提供场地、设计方案调整、技术对接和结构预留施工等大量工作，同时必须确保轨道交通功能及安全，发挥好轨道交通的主体作用。场站开发同样需要给予企业相应的开发主体身份和利益保障。

关于项目获取的“土地政策”。场站上盖开发，一般盖下部分均为市政基础设施，盖上部分为市场化开发内容，作为综合性项目，涉及土地复合利用、分层确定规划用地属性、合理确定土地获取方式等规划土地方面的具体政策，建议国家层面进一步加强指导，研究形成相关政策。

关于运营安全的“保障措施”。在城轨交通场站开发中，尤其在已运营场站上开发，安全保障是至关重要的，需要对安全问题建立相关保障措施。为此，建议各相关方面务必要高度重视上盖物业开发的建设标准与规范配套，并加强监管，确保开发项目和运营线路的双安全。

温玉君，博士研究生学历，2004年获美国纽约州立大学（布法罗）土木工程系博士学位，高级工程师(教授级)，现任上海申通地铁资产经营管理有限公司总工程师。