新常态下国企混改的问题与对策

柯少葭

【摘要】本文从新常态下国企发展现状出发，分析国企混改的原因和目标，提出当前国企混改存在的问题和解决的途径。

【关键词】新常态混改

当前，我国经济进入“三期叠加”的新常态，国企混改正在提速，加快推进国企混改既是盘活存量、提高经济运行效率的关键，也是全面深化国企改革的深水区和新方向。

一、新常态下国企混改的原因

2014年5月，习近平主席在河南考察时首次提及“新常态”一词，同年11月，习近平主席在北京亚太经合组织APEC工商领导人峰会演讲上首次系统阐述了“新常态”。我国经济增长的新常态，即我国经济发展方式从高速增长向中高速增长转变，从结构不合理向结构优化转型，从要素驱动、投资驱动向创新驱动调整，切实转变过去30多年粗放的高速增长模式，简言之，新常态的显著特征是“中高速、优结构、新动力”，在增长速度的缓中趋稳的前提下强调经济效益和发展质量的提升。

混改在央企和地方国企中早已有过探索，但是上一轮的混改中，有些国企并没有形成规范的混合所有制、没有真正建立起现代企业制度。据统计，截至2013年10月，全国已混改上市公司占全部境内上市公司的80%以上，资产占90%以上。与此同时，混改企业的平均资本回报率或净资产收益率却远远低于社会资本平均回报率，运营效率也没有显著提升，反映出新常态下国有资本与民营资本未能正确处理混改关系，不能充分发挥各自优势，未能实现体制机制的改革、创新和融合，导致混改只是单纯的股权结构的调整。当前我国经济进入新常态，过去扩张型道路难以为继，混改的优势就在于股权多元化的基础上，通过体制机制的改革创新，真正实现利益的博弈和权力的制衡，从而获得效率与效益的提升。

二、新常态下国企混改的目标

1993年11月党的十四届三中全会首次提出了混合所有的思想，2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，深化改革要围绕使市场在资源配置中起决定性作用，通过混改壮大国有资本，增强国有经济的三力，将混改上升到新的高度，并将混改与完善产权保护制度、推动国企完善现代企业制度、支持非公有制经济健康发展同时作为坚持和完善基本经济制度的四项具体改革措施。2015年3月，李克强总理在政府工作报告中提出有序实施国企混改，混改已经成为新常态下推动国资国企改革的加速器，根本目标就是为了巩固基本经济制度，促进非公有制经济发展，使“国民共进”，国有与民营共享经济发展成果。

（一）推进产权管理制度改革

推动国企建立明晰的产权制度是发展混合所有制经济的重要目标。我国民营企业资本主要来源于社会资本自筹资金，民营企业主要包括个人独资、合伙企业、外商投资以及集体筹资创办的企业，与国有企业相比，民营企业产权关系和利益关系相对清晰。国企通过吸纳民营资本，厘清资本权属，明确各方权责，使国企进一步实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，推动国资国企监管以产权管理为抓手，由管资产向管资本转变，形成明晰的国企产权管理制度。

（二）加快形成市场化的运作机制

改革开放三十多年来，民营经济逐步探索形成“自主经营、自负盈亏”的市场化运作机制，价值规律、供求规律和竞争规律等市场机制在民营经济中充分体现。通过混改，国企行政化色彩浓厚，市场化意识不足，经营效率较低的顽疾受到有力冲击，倒逼国企体制机制改革创新，危机意识和竞争意识大大提升，促使国企加快内部变革，激发经营活力，提升管理水平，真正发挥市场在资源配置中的决定性作用。

（三）建立职业经理人队伍和完善中长期激励机制

建立和壮大职业经理人队伍是混改的重要目标，混改过程中，随着民营资本进入，民营资本的话语权增加，倒逼混合所有制企业市场化选聘职业经理人，加快探索现代化的职业经理人制度，研究和推进中长期激励约束机制，调动员工积极性、主动性和創造力，激发混改企业活力，建立起与市场接轨的薪酬考核制度。

三、新常态下国企混改存在的问题

当前各地方政府纷纷出台了混改方案或试点意见，明确混改的目标、方式、范围等执行要素，但国企混改实践中仍然存在亟待解决的问题。

（一）混改中的国资流失问题

混改各方关注和顾虑混改过程中可能引发国有资产流失。过去历次国有企业改革中曾发生蚕食、侵吞和变卖国有资产的情形，由于内部持股不规范，低价出售国有资产等原因，造成大量国有资产流失，国企改革也在争议声中戛然而止。对于本轮国企混改，十八届三中全会提出允许国有资本和其他社会资本发展成为混合所有制经济，因此，各方资本都想推动这一轮国企混改，但当前有关混改的法律法规、具体流程还不完善，导致上下各层、体制内外参与混改顾虑重重。

（二）混改引起的管理冲突问题

在上一轮国企混改中，很多合资企业为混改而简单“混”之，最终因为国企和民企经营理念、薪酬制度、运营模式和企业文化等各方面大相径庭，导致混合所有制企业内部纠纷不断，影响企业正常生产经营。在这轮国企混改中，有些地方国企出于前车之鉴，旗帜鲜明地提出引入具有资源协同优势的战略投资者的混改方案，成为本轮混改的亮点。如果国企为了完成监管层提出的混改目标，而简单引入对企业没有产业链协同优势的资本，则混改后也不能形成清晰的商业模式和长远的战略布局，反而使企业陷入整合困境。

（三）混改中的产权保护问题

目前，不同所有制的产权保护程度迥然不同，国有资本的产权有国家信用的支撑，因而得到切实充分的保障，而非公有经济的产权保护却存在诸多不确定性，民营资本财产权被侵害的情况时有发生。上一轮混改中，民营资本参股国有企业后缺乏话语权，混改门槛多，有关产权保护的法律法规配套没有及时制定发布。因此，部分民企担心本轮混改以后被挤出或被吃掉而持观望态度。

四、新常态下国企混改的对策

新一轮国企混改刚刚起步，混改不是一蹴而就的改革，在政策层面力推混改的同时，探索本轮混改的对策显得尤为重要。

（一）公司治理是本轮混改的保障

混改的优势要通过完善公司治理来保障，一是完善股东大会制度与董事会制度。股东大会是混改企业的最高权力机构，股东大会选举产生董事会，股东授权董事会作为最高决策机构行使重大经营决策、预算决算、任免高管、并购重组和利润分配等公司权利。混改企业通过切实完善股东大会与董事会制度等公司治理机制，使董事会真正成为多种资本意志表达和决策的平台，国有股、财务投资者、战略投资者、管理层和员工持股、外资股等不同成分的资本以董事会为平台，严格遵守法律法规，按股权比例表决。二是同股同权，同生共赢。国有资产的监管从管资产为主转为管资本为主，混合所有制企业中国有资本与民营资本同股同权、平等存在，国有资本不能凌驾于民营资本之上。混改企业更关注企业资本保值增值，公司不能根据以往投资风格或习惯投融资，而应当按公司治理依法决策，决定资本的投放。三是鼓励混改企业实施员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体，使员工能够分享混改带来的发展成果。员工持股作为推行混改的思路具有积极的现实针对性，员工持股作为个人股份，能够对国企的股权结构形成“掺沙子”的作用。

（二）合理设置混改的股权结构

国企整体经济实力优于民企，但国企实施混改的目的并非融资，而是因为国企需要突破经过多年改革发展遇到的治理瓶颈，通过引入民营资本倒逼内部改革、提质增效。为解决资本实力不同带来的公司治理问题，应当对混改企业的运营制度进行规范，设置民营经济进入的比例，或通过股东之间的协议，来解决民营资本的话语权和利益诉求。

（三）放宽非公资本准入条件，消除政策歧视

竞争性市场和领域准入应当逐步放宽，取消对民营资本的歧视性政策。一是放宽市场准入领域，使民营资本享有与国有资本平等的投资权利。凡是国家法律法规没有禁止民企进入的行业和领域，应当允许社会资本进入，部分处在不属于关系国计民生、国民经济命脉领域的国企已经形成完全竞争性的市场结构，可以放宽保护垄断和限制竞争的政策，避免影响有效竞争格局的形成。二是要切实采取措施，简化审批程序，使民营资本在筹融资、税收优惠和土地使用权等方面享有与国有资本平等的政策条件，逐步消除政府对民营企业的审批限制。

（四）规范运作、加强监管，切实防止国有资产流失

国企混改要从试点开始、从基层开始，分步驟、分阶段实施，总结试点经验，逐步扩大实施，重视混改配套机制的建设。一是完善国有资产审核评估流程，财务审计与清产核资分开进行，相互验证，加强监督，确保评估结果的独立、客观、透明；二是形成市场化的股权定价，充分发挥市场的价格发现，公开公平竞争，依法合规地实现国有资产价格形成机制；三是调整国有股权转让程序，实现公开公正和有效运作，确保信息披露的真实性、完整性和准确性，实现持续、及时的阳光化、透明化的股权交易市场。混改从顶层设计到配套机制建设，是一项复杂的系统工程，需要因地制宜，因企制宜，才能实现优势互补、“国民共进”的改革目标。

参考文献

[1]习近平.首次系统阐述新常态.新华社，http：//news.sina.com.cn/c/2014-11-9/220731118793.shtml.2014.

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