“扩内需”形势下关于完善我国乡村旅游可持续发展法律保障机制的对比性研究

蔡振京　胡齐乐

当前在国内“扩内需”的新形式下，乡村生态旅游成为我国农业经济发展新业态的重要力量。保持其可持续发展必须要通过法律保障机制来保驾护航。本文通过对我国乡村旅游现状、国外乡村旅游法律机制、乡村生态旅游与可持续发展理念的解析，提出通过借鉴国外成功经验、完善我国旅游立法、重视旅游执法监督和增强旅游法制意识来确保乡村生态旅游可持续发展的法律。

自美国新一届总统特朗普白宫履新之后，在其新经济政策的影响下全球经济发展进入了一个新阶段。我国的外贸压力正愈来愈大，为了确保我国GDP的稳步增长，我国的经济政策也随之进行了变动。在中共中央2017年一号文件中，农村供给侧改革中的扩内需工作成为了一项重要任务。而作为扩内需重要抓手的乡村旅游发展则当仁不让地成为了我国乡村经济发展新业态的主力。她的可持续发展对于持续扩大我国农业经济的内需意义重大，因此我们很有必要对确保我国乡村旅游可持续发展的法律保障机制做深入的研究，特别是对他国在这方面的成功经验与我国在这方面的具体实践做一个对比性的研究，借鉴彼之所长，来弥补吾之所短，相信这对于我国的乡村旅游可持续发展法律保障机制的完善将大有裨益。

一、我国乡村旅游法律保障机制的不足之处

（一）缺乏专门的乡村旅游立法体系

乡村旅游有其特有的地域环境特征，因此对于保障其可持续发展的法律制度也有着特殊的要求。其内容不仅要涵盖普通旅游立法的相关内容，还要涉及乡村旅游规划纲要、实施细则、环境保护等专门性的内容。而长期以来，我国对于乡村旅游产业的发展缺少专门的立法体系进行系统性的保障。对于乡村旅游，在国家层面，仅仅只有2013年10月1日实施的《中华人民共和国旅游法》、2015年1月1日起实施的《中华人民共和国环境保护法》、2015年4月2日发布的《水污染防治行动计划》，以及《固体废物污染环境防治法》等几部法律简单地涉及了对我国乡村旅游的管理。而在地区层面，我国各地区政府大多以发展乡村旅游的指导意见这类的地方政府红头文件为主来加强对各自地区乡村旅游的管理，并无专门针对乡村旅游的相关地方法律法规出台。而作为指导意见的红头文件内容宽泛，缺乏可操作性，这种状况直接导致了相关监管部门在解决涉及乡村旅游的事务纠纷时往往缺乏具有针对性的法律依据。

（二）缺乏专业的乡村旅游监管机构

在具体的监管机构方面，因为乡村旅游的立足之本是乡村资源，所以对其管理经常会出现到旅游、环保、城管、农业、林业、城建等监管部门的权利交错问题。而在很多地区并没有专业的管理机构进行统筹监管，这往往会引起管理上的矛盾和冲突，最终导致在解决乡村旅游纠纷的过程中出现权力分散和监管不作为的情况出现，从而损害当事人的合法权益。在具体实践中，这些问题已经出现在乡村旅游的产品开发、规划审批、具体营销、售后服务等各个环节。很多地区乡村旅游产业长期存在过度开发、重复建设、服务落后、质量低劣、缺斤少两等问题，而且层出不穷，屡禁不止。在一定程度上，这些地区的乡村旅游管理体制监管效率低下的状态很大程度上掣肘了当地乡村旅游产业的可持续发展。具体而言，这些地区管理体制的混乱直接导致了在这些地区从地方政府到具体执法部门对各自的责任并未做出明确的界定，大家各自为政，必定会出现踢皮球、效率低的情形。

（三）缺乏专项的乡村旅游质量标准

乡村旅游质量标准是衡量乡村旅游品质好坏的评价标准。乡村旅游质量标准是确保乡村旅游可持续发展的重要指标。在具体实践中，监管部门必须凭借乡村旅游质量标准来管理乡村旅游的各个环节，其中包括了环境标准、用地标准、住房标准、餐饮标准等环节。在实践中，我国缺乏专项的乡村旅游质量标准，我国各级政府并没有制定专项的乡村旅游质量标准，所以我国监管部门在处理乡村旅游领域中的法律纠纷时，执法尺度松紧不一，十分混乱。执法者自由裁量的空间过大，这就造成了很多徇私枉法、以权谋私的情形层出不穷，给具体监管部门的依法行政造成了很大的障碍。

二、国外乡村旅游法律保障机制的先进经验

（一）日本的乡村旅游立法体系

作为一个海岛国家日本政府十分重视发展本国的乡村旅游业。为了确保其本国的乡村旅游可持续发展，日本政府制定了大量的专项立法，已经形成了一个较为完善的专门针对乡村旅游业发展的立法体系，其中包含了《旅行业法》、《农业基本法》、《市民农园事务促进法》、《农山渔村旅宿型休闲活动促进法》、《山村振兴法》、《农山渔村余暇法》、《温泉法》、《森林法》、《旅馆业法》等。这些法律中的《旅行业法》、《农业基本法》是确立日本政府发展乡村休闲旅游业政策合法地位的基本立法。《市民农园事务促进法》、《农山渔村旅宿型休闲活动促进法》、《山村振兴法》、《农山渔村余暇法》、《旅馆业法》这几部法律则对日本乡村旅游业发展中的具体事务作了详细的规定。《温泉法》、《森林法》这两部法律从环境保护的角度对日本乡村旅游业发展中的资源开发、资源保护所进行专项规定。这些法律由宏观到具体，从各个方面针对乡村旅游业发展中的各个细节都进行了系统性的保障。

（二）法国的乡村旅游行业协会

虽然法国是个工业十分发达的国家，但法国政府历来就有支持其本国乡村旅游发展的传统。为了保障其本国乡村旅游可持续发展，法国政府同样建立了完備的法律保障机制。其中最具法国特色的是其乡村旅游行业协会。法国乡村旅游行业协会主要职能是配合政府管理乡村旅游过程中的各项事务，具体包括制定乡村旅游行业规范、协调政府各部门涉及乡村旅游方面的管理业务以及为农户提供咨询培训、网络信息平台及营销策划等服务。法国政府主要负责制定宏观政策来扶持乡村旅游发展，而很多具体的管理职能则由各个法国乡村旅游行业协会来承担，其中法国农业与渔业协会、全国农民联合会工会、农业商会、全国农民联合会、国际旅游推广协会比较具有典型性。由于这些行业协会专事于乡村旅游，对行业内部事务的运转、管理具有高度的专业性，因此避免了各监管部门权力重叠各自为政的情形发生，同时还提高了法国政府对乡村旅游事务的监管效率，很好地保障了乡村旅游者的合法权益，对于法国乡村旅游的可持续发展起到了非常积极的作用。

（三）西班牙的乡村旅游行业标准

西班牙作为传统的旅游国家，其乡村旅游业十分发达，在西班牙的国家经济中扮演着十分重要的绝色。因此西班牙政府对于乡村旅游的法律保障机制的建设同样非常重视。西班牙在其乡村旅游的法律机制建设中的重要创举是其就乡村旅游业的发展制定了详细的行业标准。西班牙政府要求乡村旅游的从业者必须要遵循这些行业标准，从而确保了该国乡村旅游的质量。这些行业标准从内容上看，规定的就像是西班牙火腿标准那样细致入微。例如，对于乡村旅馆的规定，房间不能超过5间，床位不能超过36个，地点局限于居民不超过500人的村庄。旅馆地点必须交通便利、有停车场、没有噪音、旅馆外观必须保持建筑原有风格，两三个床位配有一个卫生间。旅店提供的食物必须确保新鲜、卫生，不能出现变质劣质以次充好等问题。如此详尽明确的行业标准，对于具体监管部门的严格执法提供了必要的衡量标准。同时也最大限度地减少了执法者自由裁量的空间，使得在乡村旅游具体执法中的徇私枉法、以权谋私的问题得到了有效的控制。

三、对于完善我国乡村旅游法律保障机制的针对性建议

（一）制定专门法规

我国政府必须加快专门针对乡村旅游业发展的立法工作来解决我国乡村旅游业立法体系的欠缺问题。笔者认为，我国可以借鉴日本政府在这方面的成功经验。先由全国人大或其常务委员会制定一部旨在确立我国政府发展乡村旅游产业政策合法性的基本法规。以此为基础，由各地的人大及其常委会或者各级地方政府可以根据我国立法的相关授权，针对各自地域内的环境特征进行相关本地的乡村旅游发展的地方性立法工作。这些立法务必要因地制宜地涵盖各地乡村旅游发展的科学规划、实施细则、保护法规、环保条例。这些法律法规对于乡村旅游可持续发展、旅游者合法权益的保障、乡村生态环境的保护意义重大。此外在一些具体环节，我国中央及地方各级政府还可以适当借鉴国外关于乡村旅游法律保障机制的先进经验来完善我国的乡村旅游法律保障体系。例如在税收环节，我国地方政府可以借鉴美国的相关经验，根据本地实际情况，在征得上级政府同意的情况下，以地方性规章的形式制定一些符合本地特色的税收优惠政策，允许地方政府对从事乡村旅游事业的个人和团体减免税赋，以帮助本地区内的农民通过乡村旅游脱贫致富。通过这些途经，我国将在乡村旅游发展领域形成一个中央与地方立法相结合、中央与地方政策相结合的“双结合”模式的立法保障体系。

（二）设立专业机构

针对我国在乡村旅游监管领域缺少专业管理机构的问题，笔者认为我国政府有必要设立一个权责清晰统筹兼顾的具体执法机构。这方面法国的乡村旅游行业协会就是一个非常好的成功典范。毕竟好的法律归根到底是要靠执法机构的执法来体现出法律的价值，因为只有完善的管理体制才能保障管理无纰漏，才能真正发挥出法律法规的真正作用。我国政府可以根据各地实际情况，制定因地制宜的乡村旅游行业协会。除了由其来制定乡村旅游行业规范、协调政府各部门涉及乡村旅游方面的管理业务以及为农户提供咨询培训、网络信息平台及营销策划等服务外，还得由其来协调统一统筹兼顾该行政区域内涉及乡村旅游事宜的农业、林业、城建、城管等部门利益。对于涉及乡村旅游的事务纠纷，乡村旅游行业协会具有统一的管理权限，以此来厘清各部门管理权限。同时还要设立相应的监督机构，对旅游管理委员会的具体执法进行监督，以确保该部门做到严格执法、科学执法、人性化执法，减少在处理乡村旅游事务纠纷过程中各个执法部门权力重叠、职责不清、管理混乱、效率低下等问题的出现频率。乡村旅行者的合法权益可以因此得到最大程度的保障。我国的乡村旅游产业因此同样也可以保持持续向好的发展。

（三）明確专属标准

一个完善的乡村旅游法律保障机制除了立法体系、管理机构外，专属的行业标准也是必不可少的一个要素。行业标准是处理乡村旅游事务纠纷过程中法律评价、法律执行的最终依据。以此我们必须要明确我国乡村旅游行业的专属标准。在这方面，我们可以适当借鉴西班牙乡村旅游标准体系的成功经验，专属标准的制定务必从全、从细、从严。首先专属标准必须要全面，务必涵盖乡村旅游的各个方面，景点、餐饮、住宿、消防、环境等环节缺一不可。其次专属标准必须要详细，务必精确到乡村旅游的每个细节，例如在环保方面，乡村旅游对于景点环保的要求必须要精确到景点的植被覆盖率、空气质量PM2.5值、空气中的含氧里子数等诸多指标。最后专属标准必须要严格，特别是对于广大人民群众最关心的餐饮标准，一定要严格。对于用餐环境、餐饮食材的标准必须要有强制性规定。一旦发现用餐环境、食材标准达不到目标必须进行严厉处罚。此外可以根据每个景点服务资源、服务质量的具体情况进行综合考评后给予不同级别的授予。只有在明确全面、详细、严格的行业专属标准后，具体监管部门在处理乡村旅游事务纠纷时，才能充满底气充满自信，当然同时也能减少执法者自由裁量的空间，有效控制执法者徇私枉法、以权谋私等不法行为。

综上，在我国目前“扩内需”的形势下，国外乡村旅游法律保障机制方面的成功经验对于完善我国乡村旅游法律保障机制具有积极的参考价值。我国政府可以从我国的具体实践出发适当借鉴其相关经验来确保我国乡村旅游的可持续发展。

（作者单位：浙江树人大学）