城市更新规划在规划体系中的定位及其影响

吴付花

摘 要：由于城市更新的特殊性，城市更新规划比其他类型的城市规划系统规划中的规划概念和方法有比较明显的差异。未来的城市更新规划可能是主要城市规划和管理，城市更新规划将对其他类型的规划和规划系统本身产生深远的影响。规划系统要积极面对，主动做适应性的调整。文章就城市更新规划在规划体系中的定位及其影响进行了深入探讨。

关键词：城市更新规划；规划体系；定位；影响

对于空间资源相对贫乏的中国城市，城市更新对于城市的可持续发展具有重大的意义。城市更新同时也是城市重新选择城市发展模式和发展道路的珍贵机遇。加之城市更新密切涉及人民切身利益和城市战略资源，因此将持续成为社会关注的热点问题。

1 应运而生的城市更新专项规划

城市总体规划虽然考虑了城市土地使用的数量与性质，但没有考虑构成城市的各系统内部的或外部的有机联系，从总体规划到详细规划的跨度过大。按在城市建设中的作用，城市专项规划可分为三类，即总体规划所附属的专项规划、完善总体规划的专项规划和指导城市开发的专项规划。加强专项规划，一是从技术角度对总体规划进行细化与深化，更重要的是从管理角度将城市功能分解成为若干密切相关的系统进行专项研究，以确保城市活动的有机性与多样性。基于城市中大量存在的旧城镇、旧厂房、旧村庄面临着急切的改造需求，同时具有较强的系统性和内在联系，而总体规划层面缺乏相应的专项规划，缺乏系统研究。在如今的城市规划体系的情况下，进行城市更新专项计划显得尤为重要了。

2 严格讲城市更新规划的规划体系定位

在我国，多数城市的城市更新行为都含有自己独特的城市规划与指导，但是明确的制度和政策在城市更新规划的法定规划体系中的定位依然鲜有耳闻。在城市更新问题中，城市总体规划和控制详情的全面性依然会被忽略，在控制性详细规划具体的改造方面尤为突出。现如今我国的城市更新规划可以大致分为两类：城市更新概念规划由政府主导；由市场主导的单个开发项目的修建性详细规划的城市更新规划。前者的运动式更新改造范围遍布旧城区基于政法的意志，但是市场运作的真实性往往被忽略，从而失去了可操作性，政府的改造意愿或许会被提前泄露，从而市场成本被变相提高。就后者来说，市场和政府的对峙的手段往往于此，容积率尤为突出。但是由于对上层规划的控制和指引略有匮乏，保护公共利益的底线对政府来说不方便寻查。而且上层规划对地区整体空间研究的依据相对缺乏，依然会针对某个项目去改造，这样仅仅通过个案来进行的专项规划是缺乏科学性的。

3 城市更新规划与现行规划体系的衔接

现行的城市规划体系主要是建立在对新增建设用地的规划管理基础上。随着我国大城市建设用地资源日趋饱和，未来可以预见的是城市更新可能取代新增建设用地而成为规划管理工作的主流。因此有必要对现行城市规划体系进行必要的修正和完善，以适应城市更新规划管理需求。但城市规划体系调整的目的并非要游离于现行规划体系以外设立一套新的独立的城市规划体系，而是应在现行的城市规划体系基础上，对应相关的规划层次，采用补充、调整和“镶嵌”的方法纳入城市更新对城市规划的管理要求，使城市更新规划与法定规划（特别是控制性详细规划）能够积极主动地相互对接。结合现行的城市规划体系，初步建议从以下几个规划层次中纳入或对接城市更新规划管理的内容。

3.1 城市总体规划

城市总体规划应加强对全市城市更新的区域及其更新方向、总体规模作出初步规定。

3.2 近期建设规划

近期建设规划应对规划期内实施城市更新的區域及其更新后的功能定位，实施更新的时序，为城市更新配套的城市基础设施和公共服务设施作出必要的规定。

3.3 控制性详细规划

控制性详细规划也应成为与城市更新规划管理对接的重要平台。控制性详细规划的控制作用在于，可以将城市更新中政府与市场的角色进行必要区分，将理应由政府控制的公共利益因素从可以交由市场运作的博弈因素中抽离出来，并通过控规这一重要的规划控制手段予以强力保护。控制性详细规划应划定城市更新的实施范围，确定其中涉及的城市更新项目的功能定位、基本公共服务设施和市政配套设施安排、容积率的控制范围、景观生态和文物保护要求、保障性住房的供应量、城市设计控制要素、拆迁居民安置策略，以及捆绑改造计划等等。

3.4 城市更新修建性详细规划

城市更新项目的修建性详细规划应全面面向更新规划实施的要求，最大程度地纳入相关利益群体的诉求，保留市场运作的弹性空间。在一般修建性详细规划的基础上，城市更新规划需要重点增加土地市场的经济核算，拆迁安置的具体安排等应对更新的特殊内容。同时还需要增加相关利益方谈判和博弈的程序。

3.5 综合整治（改善）规划

随着物权的逐步清晰，特别是未来《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》的出台，未来“渐进式”、“针对性”和“小尺度”的环境综合整治也可能逐步取代大拆大建的城市更新方式。城市综合整治规划，要求对建设条件、现状权属以及各方目标的充分尊重和全面把握，要求根据居民的经济承受能力和实际需要来确定更新改造的方法和内容，需要更加倾向于人的视角的空间思考，和更加精细化的微观空间技术。

4 结语

在新时代发展的背景下，我中国的城市建设更需要注重对已建成区的改造更新，借鉴发达国家的经验，提高环境质量，促进社区构建，实现社区的更新与发展。同时，以社区为主导的渐进式更新还需要经过政府与社区的协作，加强公众参与，以实现改善城市空间，提高居民生活质量，从而促进邻里和谐的目标。

参考文献

[1] 严铮，陶承洁.“存量型”城市居住旧区更新规划方法初探[J].现代城市研究，2013（11）.

[2] 吕晓蓓.城市总体规划中的城市更新编制内容初探[J].上海城市规划，2013（01）.