建立我国经济新常态下的政府财政和审计生态集成系统

吴大器+张天枢

一、引言

随着我国公共财政管理改革的不断深入，我国现行的政府会计体系所提供的信息在数量和质量上越来越滞后于公共财政管理改革的需求。同时，中国经济与社会治理进入新常态，也对政府审计工作的全面有效性提出新的要求。作为当前信息技术最前沿领域，区块链技术的出现，为完善我国政府财政、审计工作流程，推进国家治理能力提升，提供了新的思路和工具。

二、区块链技术发展与应用现状

所谓区块链技术，是指集体维护一个可靠数据库技术方案。该技术方案主要让区块（Block）通过密码学方法相关联起来，每个数据块包含一定时间内系统全部数据信息，并且生成数字签名以验证信息有效性链接到下一个数据块形成一条主链（Chain）。其中区块是区块链中一条记录，包含并确认待处理交易。区块链1.0应用以比特币为代表，解决了货币和支付手段去中心化。区块链2.0则利用区块链技术来转换许多不同资产而不仅仅是比特币，通过转让来创建不同资产单元的价值。在这个阶段，区块链技术的去中心化账本功能可以被用来注册、确认、转移各种不同类型资产及合约。区块链3.0则将区块链应用领域扩展到金融行业之外，包括在司法、医疗、物流等各个领域，区块链技术可以解决信任问题，提高整个系统运转效率。

区块链技术即引起来越来越多的关注，在麦肯锡的报告中，该技术被称之为继蒸汽机、电力、信息和互联网科技之后，目前最有潜力触发第五轮颠覆性革命浪潮的核心技术。从国际上看，在金融业，该技术必将对交易所、保险、基金、众筹、股权交易等方面产生颠覆性的改变；在公共治理方面，英国已率先将该技术应用于国民健康保险制度（NHS）中，使患者可自行控制个人记录的访问权并知悉医疗机构对其记录的访问情况；在会计和审计领域，对新兴技术一向反映迅速的四大会计师事务所中的德勤和普华永道，已成立专家小组，建立公共账本，为客户提供咨询服务，进而大大降低了公司运营成本，实现了实时监控客户公司账本。

三、区块链技术的优势和缺陷

（一）优势。一是不可篡改，更安全。通过区块链技术，任何人都可以共享交易记录的数据库。但由于技术上的设计并辅以密码学和共识算法，区块链实现了数据库历史记录的不可篡改。比特币的实践已经证明，这样一个数据库可以确保市值达百亿美元的比特币在全球黑客的攻击下，运转稳定。二是异构多活，高可用。从区块链系统的架构看，每个系统参与方都是一个异地多活节点，远超“两地三中心”这样的冗余度，是天生的多活系统。每个全节点都会维护一个完整的数据副本，并且这些数据副本还在不同实体的控制之下，数据通过共识算法保持高度一致。三是新型协作机制，更高效。区块链以对等的方式把参与方链接起来，由参与方共同维护一个系统，通过共识机制和职能合约来表达协作规则，实现更有弹性的协作方式。因为参与方职责明确，不用向第三方机构让渡权力，无需维护第三方信息机构的成本，有利于各方更好地开展协作。作为信息机器，区块链有望成为低成本、高效率的一种全新的协作模式，形成更大范围、更低成本的新協同机制。四是智能合约，更先进。从本质上讲，职能合约就是运行在区块链上的一段代码，和运行在服务器上的代码并无太大差别，唯一的区别就是可信度更高。智能合约一旦被部署到区块链上，程序的代码和数据就是公开透明的，无法被篡改，并且一定会按照预先定义的逻辑去执行，产生预期中的结果。

（二）缺陷。在充分认识区块链技术将为各行业带来的巨大利好的同时，也应该认清该技术可能存在的弊端，做好保密信息等级分类，牢铸保密工作“防火墙”。一是吞吐量集延迟。网络延迟是许多区块链系统存在的主要缺陷之一。例如，在比特币中，每个区块的平均认证时间是10分钟；并且出于安全考虑，需先等待一定数量的区块验证完成，以降低重复支付攻击成功的概率。第二代区块链采取了权益证明或《拜占庭容错协议》，该协议可以在几秒钟内验证区块并提供更大的交易吞吐量。二是隐私。比特币中，每个节点都必须在网络连接开始前囊括整个数据库以在达成一致的过程中检查每笔交易的合法性。特别是对金融机构，有两个主要的结果：一是监管要求，在某些情况下，客户信息应当被保密；二是产业战略，在金融行业，竞争者希望对自己的交易信息保密。三是规模和宽度。截止2016年1月，比特币区块链的规模已经超过50GB，并以15GB每年的速度增长。在交易比例高和智能合约多的系统中，即使对采用了企业硬件的节点而言，数据的数量依然可能会成为一个挑战。一个可能的解决办法就是《比特币照明协议》，该协议允许通过微支付渠道进行链下微交易。四是安全性。如前所述，比特币网络被认为对临界值和在设计假定下都是安全的，设计假定即网络的大部分被遵循协议的平等实体所控制。但区块链仍然有三个方面的安全隐患：秘钥丢失、错误的实现和协议被攻击。以秘钥丢失问题为例，一方面秘钥的补发与管理和区块链的分布式是冲突的；另一方面秘钥的认证需要可行的计算环境在很大程度上是缺失的。

四、区块链思维对优化政府财政审计工作的意义

中国经济发展已进入新常态，在党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展新理念指引下，区块链思维与现行政府财政、审计工作的结合将具有十分重要现实意义。

1、整体协调，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。政府会计和审计是良好国家治理实现过程中的必要因素，良好国家治理的实现需要健全的政府会计制度和审计制度相互融合和共同支持。区块链思维将大大加快政府会计信息互通，加强对财政资金流转全过程的动态监控，从而实现良好的国家治理。

2、建立体系，建立健全公开透明的预算制度。当前财政收入呈现“缓”增长态势，把好预算关，全面管好财政收支总盘子，对确保安全高效的使用财政资金显得尤为重要。党的十八大提出了“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”的要求，国务院常务会议研究部署的2013年深化经济体制改革重点工作中，在财税领域改革方面明确，下大力气推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制，形成深化预算制度改革总体方案。目前，我国各级人大只能对预算进行一般性的审查，缺乏可操作性的监督措施。区块链思维将有利于改善预算审批程序，使人大对预算编制过程进行监督成为可能，有利于人大预算审查由程序性向实质性转变。

3、创新手段，贯彻落实审计全覆盖的监督要求。在国务院第26次常务会议上，李克强总理对审计工作在国家治理中发挥的“免疫”作用予以肯定，并提出了审计监督全覆盖的概念。2013年12月，刘家义审计长在全国审计工作会议上提出要实现审计监督“全覆盖”，使所有公共資金、国有资产、国有资源都在审计监督下，不留盲区和死角，不断增强审计的威慑力和时效性。当今时代，以信息技术为核心的新一轮科技革命正在孕育兴起，政府审计应顺应形式，创新方法，完善手段，充分发挥审计在国家治理中的作用。

五、建议探索建立政府财审生态体系

鉴于以上三点，建议在改革开放前沿的地区进行试验探索，按照整体设计、分步细化、由点及面、协同推进的原则，分三步走，利用区块链的思维与工具逐步完善政府会计审计动态协调的生态体系，建立“政府财审系统”。

该“政府财审系统”是由主系统和辅助系统两部分组成的、发散式的、可外联的系统集成，主系统为政府会计和政府审计工作开展的主要载体；辅助系统用于对主系统中各类财务数据提供会计信息和必要的业务数据。主系统应由“政府收支全口径预算系统” “公共财政资金共享账本”和“政府财政资金绩效评价体系”三个要素构成；辅助系统则包括：“行政事业单位机构编制信息系统” “行政事业单位固定资产管理系统”和“行政事业单位业务数据系统”。

第一阶段为孵化期。可选取创新意识强、经济发展快的开放型区县作为试点，建立“政府财审系统”，包括工商、税务及国有企业在内的所有财政资金涉及的行政、事业、企业单位的预算、会计记账和财政资金的绩效评价均纳入该体系，实现行政区域内政府部门财政资金使用信息对接。

第二阶段为发展期。结合试点城市的使用体验，总结经验、改善技术，全国大中型城市政府部门的财政资金预算和使用信息都将纳入“政府财审系统”，实现行政局域间政府部门会计信息的对接。

第三阶段为成熟期。完善区块链思维在政府会计审计领域应用的技术不足，全国范围内全面推广“政府财审系统”，实现全国财政资金会计信息记账一体化。

具体来看，当大数据会计信息系统达到一定程度和广度之后，可以实现发起交易、贸易复核等一系列会计入账行为的真实性、实时性和不可逆性，政府审计及其他的监管机构或其他利益相关者都可以实时监控政府财政会计正本，减少甚至消除欺诈和假账，而社会公众也能第一时间获取可以信任的财会收支状况的实时报告。