推进人大制度理论与实践创新发挥根本政治制度作用

党 的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对推动人大制度与时俱进作出了一系列重大决策，集中体现在三个文件中。在十八届三中全会作出的关于全面深化改革若干重大问题的决定，专列一章，要求通过推进人大制度的理论和实践创新，发挥人大制度的根本政治制度作用。在十八届四中全会作出的关于全面推进依法治国若干重大问题的决定中，提出建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，实现立法与改革决策相衔接，做到重大改革于法有據。2014年9月5日，习近平同志在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话，更是对坚持、完善和发展人民代表大会制度作出了全面阐述。

这些讲话和文件，既重申了我们党坚持人民代表大会制度毫不动摇的一贯原则，又顺应时代发展作出了新的阐述，凸显了与时俱进的品格。其核心思想主要是：1、人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也是支撑我国国家治理体系和治理能力的根本政治制度；2、坚持以人民为中心，必须坚持人民的主体地位，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力；3、要毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进，进一步完善人民代表大会制度，通过理论和实践创新更好发挥根本制度作用；4、坚持和完善人民代表大会制度，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，核心是党的领导。这是党中央治国理政新理念、新思想、新战略的重要组成部分，是新时期人大工作的行动纲领和思想指南。在这些精神的指引下，全国各级人大在推动人大制度与时俱进方面进行了丰富多彩的实践，集中体现在以下四个方面：

一、以人民为中心，建设一支忠实代表人民利益和意志的各级人大代表队伍

以人民为中心，是马克思主义唯物论的根本立场。人大制度的根基在人民，力量在人民，必须坚持人民的主体地位。推进人大制度与时俱进，必须从加强人大代表队伍建设的每个环节上彰显“以人民为中心”这一本质要求。

一是从源头上把好代表入口关。加强代表资格审查。2015年全国人大常委会以加强人大代表的选举工作、把好代表入口关为目标，修改了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，进一步补充和完善了代表资格审查委员会的职责，赋予其依法对当选代表是否符合宪法的基本条件、是否符合法律规定、是否破坏选举等进行审查的职责。落实代表结构的要求，重视代表候选人第一身份的认定。基层代表、妇女代表的比例有所上升，党政干部担任人大代表的数量从严掌握，企业负责人作为代表候选人统筹兼顾，防止比例过高。保证选民的知情权。在选举前，倡导候选人与选民见面，公示有关候选人个人信息，增加互动环节，不少地方还推行对候选人进行选前谈话，告知有关事项，要求对当选后的履职要求有所承诺。严格执行选举程序，依法保证差额数量。有些地方还试点推行不合格代表的退出机制。严肃查处辽宁省、湖南衡阳、四川南充等地的贿选案，起到了警示作用，从根本上捍卫人民代表大会制度的尊严和权威。以上举措保证了2016年底刚刚完成的我国县乡人大换届选举风清气正、圆满成功。

二是多举措并举，保证代表充分履职，使权力机关的工作更加扎实。各级人大普遍修订代表法实施办法，用制度保证代表的充分履职。全国有近一半省级人大已建立代表履职信息平台。其功能是随时随地反映代表履职资讯，查询法律法规，接受定制的信息推送，联系其他代表和相关部门，联系人民群众，提交并跟踪议案和建议的办理，了解网络舆情，及时获取代表履职的信息和要求，极大提高了代表履职的积极性和自觉性。代表参加的各种活动的信息都在平台上记录公示，接受选民的监督。

三是用制度规范人大代表接受选民或选区监督，使其不脱离群众。全国人大办公厅印发了《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》，提出了围绕中心，服务大局；立足基层，形式多样；上下联动，注重实效；总结经验，健全机制等四项要求。全国已有74%省级人大建立完善代表“双联系”的制度规范，使常委会联系代表、代表联系下级代表和人民群众的形式多样，效果显著。

江苏省人大在全国率先出台省人大代表向原选举单位报告履职情况。上海市人大也明确规定每届每个代表必须向原选举单位述职一次的要求。

二、加强党对立法工作的领导，落实依法治国方略，抓住提高立法质量这一关键推进人大立法工作

一是加强重点领域立法，坚持立、改、废、释并举，确保国家发展、重大改革于法有据。2014年，中央深改组第二次会议首先提出“凡属重大改革都要于法有据”，以确保改革稳健推进，固化改革成果。根据全会决定，全国人大常委会把编纂民法典等八方面法律列为重点立法项目，进一步在法律层面落实市场在资源配置中的决定性作用；修改完善国家机构组织法、选举法、代表法等法律，进一步落实人民当家作主的宪法要求；加强保障和改善民生方面的立法工作，用严格的法律制度保护生态环境。全国人大常委会还作出了一系列授权决定，暂时调整实施有关法律的规定。

二是修改立法法，进一步理顺立法体制机制，发挥有立法权的人大及其常委会在立法中的主导作用，有效防止部门利益和地方保护主义法制化。全国人大常委会较大幅度修改立法法，进一步从完善立法体制机制入手，健全改革决策与立法决策相衔接的法定程序；扩大地方立法权，赋予设区的市地方立法权，可以对城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面的事项制订地方性法规；对税收专设一项，并将原草案的“税收基本制度”修改为“税种的设立，税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”，凸现了人大在税收立法中的主导作用。一些容易牵涉部门利益的法律法规草案的起草工作，由全国人大常委会或地方省级人大常委会牵头。

三是创新立法工作方法，重视立法协商，充分反映人民意愿，切实提高法律法规的有效性、针对性和可操作性。各级有立法权的人大及其常委会进一步创新立法工作的方式方法。全国31个省市人大常委会都建立了法规草案向社会公开征求意见的制度，其中有4个省人大常委会将全部法规草案都向社会公开征求意见；立法听证制度日臻完善；发挥代表在立法中的主体作用，抓住一年一次人代会议的机会，积极开展大会立法工作等。

三、在科学有效的权力运行制约和监督体系中释放人大特有的权力监督权力的能量

一是加强对政府全口径预算决算的监督，使监督更具刚性和实效。党的十八大提出：“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。十八届三中全会重申，加强人大预决算审查监督和国资监督。2015年，全国人大常委会修改并颁布实施了新预算法，各地方的预算监督力度得到加强，彻底改变了以往向人大提交的财政预算未能覆盖政府预算全部信息的状况。预决算公开更严格细化。预决算批准后二十天必须向社会公开，2017年起全国将设立预决算公开统一平台，方便公众查阅和监督。

二是规章备案审查实行全覆盖，人大对“一府两院”的监督扩展到抽象行政行为，推进了法制统一。新修改的立法法明显加强了备案审查力度，明确规定主动审查，提出审查申请人反馈与公开机制，规定全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。各地方按照中央要求和立法法规定，进一步加大备案审查力度，如上海首创通过讨论会形式，探索人大代表和相关领域专家参与政府行政规章的备案审查。

三是各级政府重大政策出台前，必须向同级人大报告，促使人大对同级政府的监督向政府决策行为延伸。变人大监督从事后监督转为事前监督，有利于在重大政策制订过程中充分反映民意，平衡各方利益诉求，保证决策符合人民的利益和愿望，有效提高现代政府的治理能力和治理水平。

四是完善听取和审议政府专项工作报告的相关制度，实施满意度测评，促进对人大任命的公职人员的监督。目前约有10个省级人大开展此项工作。这充分表明人大的监督触角已从监督“事”向监督“人”扩展，“人”“事”结合。这是人大监督的题中应有之义。安徽省人大从2014年开始实行《安徽省人大常委会关于省政府、省高院、省检察院工作人员任前审查和任后监督的规定》，就是一例。

五是询问和专题询问常态化，进一步激活法律已作规定、但实际使用较少的人大监督方式。全国人大常委会还提出擇时启动质询。2016年江西省人大常委会表决通过成立特定问题调查委员会，调查食品安全相关问题。此前，浙江省云和县人大常委会首次启用特定问题调查制度，被评为“2015年全国十大民主法治事件”。

四、加强县乡人大工作和建设，夯实我国地方国家政权基础