我国种植业结构调整面临的主要问题与挑战

陈阜

我国种植业结构调整的基本特点与存在问题

随着改革开放以来我国社会经济的飞速发展及农业生产力的快速提升，尤其是商品化、市场化、国际化及科技水平的持续提高，进行种植业结构调整是一种历史性的必然要求。上世纪80年代以来，我国种植业生产结构调整大体经历了4轮：1985年开始的“压粮扩经”，导致经济作物生产得到快速发展；1995～1998年代开始的“高产、优质、高效”，使优质品种类型得到发展，但粮食生产被进一步压缩；2004年开始的“恢复和提高粮食生产能力”，导致我国粮食产量不断创历史新高，但成本收益问题越来越突出，库存量、进口量也均创新高；目前正在开始的“粮经饲协调、生产生态协调、用地养地结合”是第4次大的结构调整。

尽管每次种植业结构调整的目标和背景都不一样，但共同的表观特征是粮食产量的波动，每次大的种植结构调整的指挥棒都是粮食产量。这样周期性地交替出现“过剩”和“卖难”，于是又开始新一轮的种植業结构调整。这种状况值得我们反思：

首先是过于关注数量问题，几次调整都没有很好解决效益和质量问题。在保障国家粮食安全的大旗下，国家实行的“米袋子”和“菜篮子”责任制，导致我国的财政投入、科技研发和技术推广聚焦在提高产量上，我国粮食总产已经连续3年6亿吨以上，蔬菜产量连续4年7亿吨以上。但生产成本持续快速上升、农产品生产与市场需求对接差的问题不断积累，导致农产品的国内外市场竞争力和可持续发展能力越来越差。

我国主要粮食作物生产成本近10年年均增长10%，同期美国年均增长不到3%；2006年生产成本比美国低20～40%，目前已经高20～40%。国内大米、玉米、大豆、小麦价格高出国际市场20～90%，导致进口量、库存量大幅度提升。“粮食安全问题”更加突出。

其次，种植业调整对国际市场变化的关注程度不够。在国际化程度不断提高、外企数量与规模较大背景下，闭关自守式的种植业结构调整肯定有问题，尤其近年来国际农产品价格的剧烈波动及持续下降，对我国农产品市场影响巨大。

2005年后国际粮食价格持续上涨，2008年之后国际粮食价格急速下落，2011年又恢复高价位，但2013年全球粮食市场又开始大幅下降，近3年间国际贸易粮价跌了40～50%。我国2014年粮食进口突破1亿吨，2015年超过1.2亿吨。而且不受配额控制和关税很低的饲用玉米替代品大麦、高粱、木薯等进口分别达到1070万吨、1069万吨以及937万吨，DDGS饲料（干酒糟及其可溶物）进口量达到682万吨，创历史新高。

再次，到底需要多少粮食和其他农产品没有弄得很清楚。从上世纪80年代开始，已经有大批国内外研究机构和国家有关部门开展过中国粮食及其它农畜产品消费需求预测，但给人的感觉都不太靠谱。在众多的预测结果中，对我国粮食需求峰值的预测最低的只需要5亿吨，而最高的需要7.5亿吨。国内的主流专家与农业决策部门普遍宁可相信需求高值，以至于粮食库存量与消费量之比都超过50%了，仍有人在提粮食安全威胁论。

有几种代表性的观点：一是人均粮食消费最大需求400公斤，总需求量约5.5亿吨；二是人均粮食消费最大需求450公斤，总需求量6亿吨；三是人均粮食消费最大需求500公斤，总需求量7亿吨。这些相差悬殊的预测都有各自依据，但到底哪种预测更科学合理并没有找到相关部门权威的解读，直接影响到对粮食生产形势判断和农业结构调整决策。

蔬菜、棉花、油料等其他农产品也有同样的问题，全国各地动不动就全面增产、做大做强。目前我国蔬菜产量已经接近8亿吨，而市场的真实需求到底有多少？

按照相关部门统计和文献报道进行综合分析，我国粮食消费总量中的口粮大约占45%，饲料用粮大约占30%，工业用粮大约占13%，种子及浪费等大约占7%。所以，我们的粮食生产和结构调整目标首先应该确保这45%的口粮，并努力改善品质及安全性；而30%的饲料用粮要努力降低成本和提高饲用效率；工业加工用粮要努力实现优质专用量。我国玉米产量占到粮食总量的37%，其中近90%用来加工饲料，但目前玉米还是按普通食用玉米来生产，导致成本和价格比进口玉米明显过高，进口玉米及其饲料替代物的数量会越来越多。

新一轮种植结构调整面临的主要挑战

一是调整的背景非常复杂。新一轮结构调整是在社会经济环境发生深刻变化、新老问题积累叠加的复杂背景下进行的，既有农产品供需平衡问题，也有资源环境约束问题，还有国际市场影响问题；同时，农民的收入保障问题也很突出。而且，这些问题相互交织在一起，导致了结构调整的复杂性。农产品结构性矛盾突出：有的品种供大于求，有的品种供求缺口大。资源环境约束越来越强：耕地质量退化、水资源短缺、农业面源污染加剧等问题必须给予足够重视。消费结构升级越来越快：消费者要求吃得更优质、更安全、更健康，农产品生产要顺应这种形势。产业融合程度越来越深：开发农业多种功能和多重价值，并推进一二三产业融合。内外市场联动越来越紧：国内与国际市场深度融合，进口压力不断加大。

二是调整的任务非常艰巨。结构调整的目标是构建粮经饲统筹、农牧结合、种养加一体、一二三产业融合发展的格局，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。但是，长期规模化、专业化的农业发展模式已经导致种养业分离，要构建粮经饲协调发展的作物结构和实现农牧结合，就需要在土地流转和农业生产模式改革上取得突破。大宗农产品的优质优价与我国现行收储及流通体系有明显矛盾，适应市场需求的品种结构调整中间过程复杂，这也使构建适应市场需求的品种结构面临困难。单纯靠政府补贴推进的结构调整效果有限，而市场驱动机制很难建立起来，所以构建生产生态协调的区域结构面临挑战。构建用地养地结合的耕作制度方面，目前只有试点性、临时性的奖补政策，缺乏相应的生态补偿制度与法律法规保障。

三是调整的路径仍然较窄。这次结构调整提出要“两保”（保口粮、保谷物）、“三稳”（稳定棉花、食用植物油、食糖自给水平）和“两协调”（蔬菜生产与需求协调发展、饲草生产与畜牧养殖协调发展）。一方面，在实施路径上主要是压缩籽用玉米面积，发展青贮、鲜食玉米，但在种养分离及缺乏足够替代作物的背景下如何突破仍然面临困难；同时提出要发展饲草、饲料作物，但粮食主产区的饲草、饲料产业化基础还很弱，市场潜力如何开发也是难题；还有是发展食用大豆、薯类、杂粮杂豆油葵及芝麻、胡麻等小宗作物，以及恢复部分春小麦种植，但这些小作物的市场容量及价格波动性巨大，需要政府进行必要的干预和管理。另一方面，需要优化品质结构、提质增效，满足市场需求与加工转化要求，但大宗农产品市场化收储体系需要进一步完善。

四是调整的政策保障措施远没有到位。在完善农产品价格政策、金融保险政策方面还没有实质性突破；相关推进结构调整的政策缺乏稳定性和系统性，基本以奖励、补贴或试点示范为主，都是临时性的政策，效果非常有限，与市场经济融合不起来。国外有明确的政策法规，而我们只有临时性的政策措施，需要有一套明确的制度法规。“保口粮、保谷物”相对好办些，但要大力发展小宗作物的市场及价格波动很大，市场需要培育和政策扶持。

改革开放以来几次种植结构调整基本是市场倒逼的结果，市场供需及价格变化直接影响产、供、銷及消费者等各方的利益，是种植结构调整的核心驱动力。因此，能否实现结构调整目标的关键还在于合理市场体系的建立与完善，政策性补贴如果不改变市场供需关系和价格形成机制，最终结果会更差。

对推进我国种植业结构调整的建议

第一，调整政策与技术进步导向，改善农业生产成本收益状况和提高农产品国际市场竞争力，仍然是我国种植业结构调整不可回避的问题，也是支撑结构调整和农业生产健康稳定发展的基础支撑。如果回避这个问题，农业结构调整很难取得实质性成果。近10多年是国家对农业支持政策力度最大的10多年，是取得各类农业科技成果最多的时期，但也是农作物生产成本上升最快的时期，这种现象值得我们深刻反思。因此，必须改变长期以来缺乏成本意识、只注重数量与产值增长的“高投入、高产出、低效率”的农业发展模式及政策导向；必须改变长期以来“凡是能高产的品种都是好品种、能高产的技术都是好技术” 的技术进步导向。

第二，市场培育和有效调控是推进结构调整的核心支撑，政府支持政策与科技创新应该在这方面下功夫。小宗作物生产长期以来没有得到重视，包括发展大豆、薯类、饲草饲料及杂粮杂豆等小宗作物，构建合理轮作模式等，都需要这些农产品的市场规模扩大和比较效益提升。应该拿出一部分支持粮棉油等大宗作物生产的资源和资金，来支持小宗作物生产发展，着力在收储制度、生产补贴、市场流通、加工转化等方面给予相应的政策支持；支持小宗作物、饲草生产与加工的科技创新，在品种改良、优质栽培、加工增值等方面不断取得技术突破。

第三，扩大农业生产领域的生态补贴和完善农业生态补偿制度，推进生态高效种植制度与技术模式构建。核心是协调“生态”与“高效”的矛盾，推进用养结合、资源节约、环境友好及生产、生态、生活服务功能为一体的农业体系建立。“生态”与“高效”的矛盾是永恒的，关键是两者的平衡机制如何把握。“生态”主要关注水土资源可持续利用、环境与农产品质量安全、农业景观建设及生物多样性保护等；“高效”主要关注土地产出率、劳动生产率、市场竞争力及成本收益等。长期以来我们一直在努力追求生产高效，对资源生态的重视远远不够，尤其缺乏农业生产领域的生态补偿制度与政策法规。

第四，从农业生产与管理大系统优化的角度推进种植业结构调整，种、养、加产业及流通体系、资源管理与环境保护领域等进行一体化的制度设计，构建产业、部门、行业之间协调机制和有弹性的政策与管理体系。目前国内的相关农业政策制定的渠道、种类很多，且相互之间目标冲突的现象也比较严重，主要原因是政府部门之间缺乏协调，行业之间缺乏沟通。迫切需要在系统梳理的基础上做好顶层设计，解决“头痛医头、脚痛医脚”及来回折腾的低效率调整方式。

第五，整合相关部门与机构资源，利用大数据技术建立国内外农产品生产与市场消费的实时监控与预测预警系统，切实为种植业结构调整提供切实可靠的依据和指导。目前开展国内外农产品市场监测、数据统计的部门与机构很多，但相互独立运行、缺乏沟通合作，一方面导致市场—流通—生产之间的信息交流反馈严重滞后，影响政府管理部门与技术服务部门的决策效率；另一方面，相关数据、信息来源广泛且差异性大，误差校正功能缺乏，相关政府职能部门的权威信息发布数量少、时效差。一句话，对我国各类农产品的市场供需平衡问题缺乏科学准确及时的判断，直接影响农业主管部门的决策和调控能力。