改革要警惕行政化回潮和平庸化

幽兰

我国现在行政化思路和处事方式还很有影响力，所以要培育增长的新动力，推动结构性供给侧改革，以及需求的新动力，这里面有许多体制要突破，从而适应变革时代中国的要求。

“第一届国家发展论坛”于2016年12月18日在北京举行，国务院发展研究中心原副主任卢中原出席并进行了《警惕行政化回潮和平庸化》的演讲。

“全球变革时代的中国，我们出现了一些行政化回潮，具体表现在平庸化、保守化的倾向。例如农村领域的改革，令人振奋的就是打破过去国家财政补贴、国家直接干预价格机制的做法。其实这是行政方面的手段，改革需要更多的是走向市场化。”卢中原强调。

思维固疾

什么是行政化回潮和平庸化？卢中原认为，行政化回潮表现在三个方面，第一个方面是习惯于用行政化思路推进地区经济发展，解决区域经济发展难题。第二个方面是习惯于用行政化的手段推动供给侧改革。第三个方面是习惯用于行政性的办法和思路推进科技创新。

“在我们的实践当中发生了很多新的矛盾，第一个行政化回潮，是改革压根儿就没改到位。但习惯性的思维方式和做事方法就表现在很多方面。比如说招商引资，推进一个项目落地，中央提出公私合营（亦称为“PPP”）模式，让政府资本与社会资本融合。在这个过程当中，许多地区特别是一些老工业基地、资源枯竭的省份、计划经济国有经济份量很重的地区，非常习惯于用行政性的办法和思路推动这些事情的进展。动不动就设一个行政化的机构，或者内设一个机构，一套行政化的框架推进这件事情。这个事情表面上看起来是政府发挥作用，重视这个事情，比如说PPP模式的推進，政府可能在这里行使更多的配置资源的权利。但是，我们所引用的“PPP”模式恰恰是用社会资本、市场化的方法运作公共领域的投资、成本收益的核算，乃至整个投资建设运营这一套。”卢中原强调。

很多地方用设置行政化管理架构的办法，赋予行政权力来推动这些工作。很多企业参与后的第一感受是其中富有太多的行政性色彩和氛围。

他指出，“我们前不久在东北调研国有企业的改革脱困问题，发现制度性交易成本的降低问题是非常沉重的。当然，有一些地区也产生了不少改革性动作，比如哈尔滨进行了行政管理体制改革，用一个公章代替100多个公章，行政管理的效率提升，程序简化，可以是其中有不少改革创新之举。但是总体氛围不适应我们国家的市场化改革总趋向。”

十八届三中全会提出，让市场在资源配置中起“决定性”作用，这三个字一改，即从基础性改为决定性，是非同小可的。市场是基础，并由基础性变成起决定性作用，在这个基础上政府需要更好地发挥作用。但是，很多工作人员往往不这样理解，而是把政府的作用大大强化了。

当然，在沿海地区，民营经济发达地区，国际化市场化程度更高的地区，市场化改革总体上做得不错。

总之，我国很多地区还习惯于用行政性的办法，来推进问题的解决和区域性政策的落实。

解放思路

具体而言，习惯用行政性思路的办法来推进供给侧改革，最鲜明的体现是去产能、去库存。

2015年6月，我国钢铁和煤炭两个产业去产能的目标是20%到30%，要求任务是“时间过半，任务过半”。到了2016年6月，这个任务才完成二三成。到2016年8月，完成了七八成，直到年底完全达标。

“这个问题暴露在哪里呢？搞宏观经济研究的人士，不能单纯地下达任务，还要观察大宗商品价格指数，让市场在资源配置中起决定性作用。依靠这项指标来定任务才更科学。”卢中原强调。

2016年，大宗商品交易价格都在涨，这说明我国制度改革期间，部分供给和需求不衔接，结构性问题很突出。政府在推动企业结构性改革的时候暴露出了很多问题。这个时候，市场释放出价格信号，紧接着行政命令让产能强行减少。企业此时利润亏损得厉害，商品价格结束下降形势，企业从困境中开始走出来了，结果这一情形与行政性去产能发生了严重的抵触。在这种情形下，政府必须要思索如何去处理这一问题。

“行政性命令督察完了，达标了，结果市场价格一上来，企业恢复生产，加强排放，加强能耗，这样如何能解决我国经济产业结构失衡的问题，以及产能总量过剩的问题？所以，从根本上来说，我们完全用行政手段来推动解决供给侧改革是不科学的。”卢中原强调。

在如何与市场供求关系变化、价格信号变化，以及与市场机制变化协调起来等方面，很多地区政府做得很不够。主管部门发现这个问题以后，召集企业家来座谈，商讨如何去产能、结构调整和保持市场价格稳定。“我担心的是，只有当问题突出的时候，政府才召集大家讨论；而矛盾不突出的时候，不能引起大家的关注。”卢中原指出，“供给侧改革在最近几年很明确的几项任务，是需要我们思考的。因此，我们未来推进供给侧改革要非常深入地研究，如何更好地利用市场机制、价格机制和企业的主导积极性，来完成这项任务。”

另外，政府习惯于用行政性的思路和办法推动科技创新。最近几年，我国在这一领域开展了很多改革举措，尤其是2016年国务院下发了很多文件，包括优化学术环境指导意见等，前不久力度更大的是取消了科研经费中的劳务费比例。当然，这只是在自然科学领域，对社会科学和人文科学还不太适用，需要进一步研究。即便是在自然科学和工程技术领域，这种习惯用行政性的办法和思路去推进创新的问题依然很沉重。

“我们在一些改革开放先行地区调查后发现，新型科研机构在立机构之初就定的章程，即在产权上、在管理上、运作机制上接受审计方面都是独立的，不能混同于国家的行政性事业单位。结果现在变成另一种情况，审计巡视可是不管原来的章程有没有用。所以，国务院颁发了新文件即新型科研机构兼有高校、科研院所和企业的性质。在这种情况下，直接面向企业，面向市场，面向项目，面向投资，就有了明显成效。在科研领域，如果动辄就用行政巡视审计、资产兼并重组、不同所有制设备之间的并购等方式来解决问题，资产的处理就会非常麻烦。”卢中原强调。

值得庆幸的是，我国中西部很多省份改革的力度比我国平均水平要大得多，例如国家取消科研经费劳务费比例上限的时候，很多省份由50%提到70%，国家不再设置这个比例限制。但如果这个地区改革想从5%调到50%，就不符合国家财政。不久后，国务院文件下来将这个规定取消了。这个问题需要思考如何解决。

所以，全球变革时代的中国，鼓励创新一定要打破行政化、平庸化和保守化。

“现在，行政化回潮同时伴随着平庸化、保守化。还有过去废除的政府行政力量直接入股推进科技创新，有些裁撤的行政主管部门又要立起来。这说明我国现在行政化思路和处事方式还很有影响力，所以要培育增长的新动力，推动结构性供给侧改革，以及需求的新动力，这里面有许多体制要突破，从而适应变革时代中国的要求。”卢中原强调。

可以说，全球变革时代，我国遇到的挑战是非常多的。如何解决这些问题？他给出的答案是：第一，要授权免责，建立容错机制。第二，要教育企业增强转型定力，增强调控定力，在微观层次、中观层次也要加强转型动力，不要怕，不要慌，要沉住气，在这个过程中实现优胜劣汰，否则，只能让问题死灰复燃。