风险沟通视角下重大民生政策风险评估公众参与研究

李 颖

(中共重庆市委党校 应急管理培训中心， 重庆 400041)



风险沟通视角下重大民生政策风险评估公众参与研究

李 颖

(中共重庆市委党校 应急管理培训中心， 重庆 400041)

风险沟通作为一种随着风险社会发展出来的治理工具，是风险社会里人们应对风险的有益方式，也成为多元主体进行社会治理、促进社会良性运行的有效手段。重大民生政策风险评估离不开社会公众的参与，公众参与政策风险评估的过程亦离不开对风险问题的沟通。在分析程式化的风险评估机制给我国重大民生政策风险评估所带来的问题的基础上，提出应从加强风险信息的交流与整合、社会参与渠道的建设与拓展、政策风险议题的管理、整体风险评估框架的构建等方面来促进重大民生政策风险评估中的公众参与，使整个重大民生政策风险评估能够更加科学。

风险沟通；政策风险；评估；公众参与

作为随着风险社会发展而出现的一种治理工具，风险沟通已经成为处在风险社会里的人们应对各种风险的重要方式，被广泛运用于社会运行的各个环节和社会治理的多个层面，如环境保护、政策议程、突发事件处置与应对等等。风险沟通是多元主体，特别是政府和企业做好自身管理、进行社会治理、促进社会良性运行的有效手段。

审视我国近年来的政策实践，可以看到这样一种现象：由于缺乏充分的风险评估，作为政策制定者的地方政府和作为政策作用对象的社会公众之间对政策的意义、政策的目的、政策实施期望取得的效果等缺少沟通，以致在政策制定、颁布、施行的过程中缺乏足够的风险共识，也就在一定程度上增大了政策的风险，从而使政策目标的实现遇到阻碍。近两年发生的“XX古城收费事件”等，就是政策在出台和执行的过程中缺乏风险沟通所引发的。

基于此，笔者认为应该从风险沟通的视角来审视我国今天的民生政策，特别是重大民生政策的风险评估，通过风险沟通这一“双向”的向度，强调公众参与的作用与意义，来探索化解政策风险、提高政策效能的路径。

一、重大民生政策风险沟通的必要性

正如有学者指出的，一个社会越发达，社会功能就越复杂，意味着人们离未知的风险也就越近。随着我国进入社会转型的深化期，不管是在利益格局的调整上、社会资源的分配上，还是在社会价值的建设上，作为对全社会价值进行权威性分配的公共政策，都面临着新的考验。特别是以关注民生为要旨的重大民生政策的制定，在解决民生问题、化解“民生风险”的同时，也面临着“社会性风险”的考验。

(一)重大民生政策风险沟通的涵义

美国国家科学院(The National Academy Sciences)对风险沟通作过如下定义：风险沟通是个体、群体以及机构之间交换信息和看法的相互作用过程，涉及多侧面的风险性质及其相关信息，它不仅直接传递与风险有关的信息，也包括表达对风险事件的关注、意见以及相应的反应，还包括发布国家或机构有关风险管理的法规和措施等。风险沟通是利益团体之间对有关风险的本质、重要性或控制等相关讯息的交换，其主要目的是知情、说服和咨询。风险评估者、管理者以及其他各方为了更好地理解风险及相关问题，就政策风险及其相关因素交流信息和意见的过程，就是风险沟通[1]。

根据这一定义可知，风险评估是以“风险”为核心，以“沟通”为手段，以“交流、说服”为目的的，最终是为了达成风险上的“共识”。公共政策的出台，就是为了解决社会问题、化解社会风险，实现特定群体的利益诉求。特别是重大政策的制定，由于涉及范围广、利益关联度高、敏感度高，政策风险也就高，因而风险沟通就很有必要。风险沟通涵盖着政策制定者和政策作用对象对政策的认知、感知和价值判断，影响着政策执行的效果。风险沟通双方基于共同的政策目标进行多回合的“相互回应”，表达看法、发表意见、提出质疑、做出解释、进行宣传等等，就政策内的具体做法反复进行交流。政策风险沟通的目的是要通过沟通更加全面细致地认识风险、掌握分歧、寻求解决政策问题的最佳途径，实现重大政策风险的最小化，以利于社会的稳定。

(二)重大民生政策风险评估风险沟通的重要性

重大民生政策虽然是公共政策的一种，但由于它总是与重要民生问题紧密联结在一起，是解决重要民生问题、发展重要民生事业的重要依据，且立足于所有社会问题中最基础的民生问题，与社会公众的生活息息相关，因此备受社会公众的关注。社会公众纷纷围绕“政策话题”表达各自的利益诉求，希望政策的条款与自身的诉求能高度契合[2]。

虽然随着信息社会的发展，互联网、移动互联网等现代信息技术的迅速进步给信息的公开带来了极大的便利，但像政务信息与社会公众之间天然隔着一道屏障一样，由于现有政策模式、不同利益考量等因素的限制，政策信息在政策主体与政策客体之间依然存在着很大的不对称。这就要求：在政策风险客观存在的情况下，政策的制定者要充分知晓风险的程度，对政策风险进行客观评估，作好应对政策实施可能带来的社会风险的准备；同时政策的作用对象应该对政策的风险有一个客观的认知，积极配合对政策的相关风险评估，共同促进政策的优化。风险沟通的主要作用就是降低风险的威胁性，促成公众对政策的支持，帮助政策的实施，防止政策资源的误用和浪费，从而既使决策者很好地了解风险，又培育社会公众的政策风险意识，建立社会公众对政策的信任，以利于政策的稳步推行。

(三)风险沟通中的公众参与

“风险沟通”作为联结利益相关方的纽带，是多元主体间观点交流、交换意见、资源整合、价值引导的重要手段。它强调利益相关者之间的“对话”，致力于调和政府、企业界、科学界和公众之间关于风险问题的不同看法，通过各种沟通方式增进相互了解，促进一种新的伙伴和对话关系的形成。重大民生政策的对象是社会公众，风险沟通自然离不开公众的参与。风险沟通是一个特殊的沟通过程，总体来说，公众一方总是处在接受信息、询问信息的位置，因此沟通的另一方，无论是政府部门还是其他管理机构，是否能将公众视为伙伴，对于沟通的有效性具有决定性的影响。公众有权参与那些可能对其生命、财产产生影响的重大民生政策决策。风险沟通的目标不仅要降低公众的忧虑和提高采取行动的效率，而且要培养知情的、参与的、有兴趣的、理性的、有思想的、致力于解决问题的合作群体[3]。

就重大民生政策而言，能否通过政策决策过程迅速并彻底地解决社会问题，公众的参与至关重要。可以说，缺少公众参与而制定的民生政策不但缺乏社会基础，更会面临更多未知的风险。因此，应重视风险领域的对话空间及平台的构建，争取实现所有的利益相关方都可以平等地参与评估过程，促进不同利益主体之间的对话、协商和辩论，避免由此带来衍生性的、棘手的诸多政策风险。特别是关系到一个地方稳定和社会良性运行的重要问题，公众参与机制的构建对于化解政策风险，包容、消解分歧与冲突，有效地弥合多元主体间的风险感知差异和政策分歧，切实增强政策的可接受度，进而达成某种一致即形成政策共识是非常重要的。

重大民生政策风险评估离不开公众的参与，风险沟通既是重大民生政策风险评估的重要组成部分，亦是公众参与重大民生政策风险评估的重要方式，相互间紧密的逻辑内联，要求重大民生政策风险评估应“以参与促沟通，以沟通促参与”。

二、重大民生政策风险评估中的公众参与困境

与一般性的政策风险评估有所不同，重大民生政策风险评估有其自身的风险特征。在社会诉求碎片化、公众参与无序化的背景下，公众参与风险评估还存在一些制约性因素。这就需要分析在利益诉求多元化背景下，利益相关者如何能平等自由地表达政策主张，从而最大限度地尊重和保障多元主体的合法权益，实现重大民生政策公众参与和社会治理的高度契合。

(一)差异化的风险感知多元并存，制约着公众参与的有序性

目前已有的风险评估中，常常把被评估对象对风险的感知作量化的评价，比如风险评估中常用到的双因素模型，已成为感知风险研究的主流模型。该模型用于不同情境下对风险因素进行分析，这有利于风险评估的科学性、精确性。但对于重大民生政策而言，因其涉及复杂的社会问题，背后又是复杂的多元化的利益主体和社会关系，对风险的感知更是千差万别，因此在进行精细化的量化评估的同时，还应该注重风险因素的社会性评价[4]。

正是这些分散的、零碎的、多元并存的风险感知，使得公众在整个政策议程中的参与表现出一种较为明显的无序状态，比如网络上涌现出的大量积极热烈却冲动的非理性言论，以及意见表达时的随心性、随意性等等。有时就是在同一利益群体内部，在政策意见上也表现出较大的分歧。这种无序性还体现在政策风险评估的过程中，双方对权利与义务要求的不对等，以致对政策风险的理解出现较大的偏差。

公众参与的无序性和随意性也给政策风险评估带来了负面影响。在重大民生政策风险评估的过程中，作为政策制定者的政府受信息负担能力的局限，仅靠其自我评估是很难实现政策风险评估的科学化和专业化的，因而很需要社会公众积极参与，然而出于对难以整合的碎片化的风险感知，相关部门对公众参与政策风险评估工作有天然的抵制[5]。而重大民生政策的目标群体是较大的，对于这么庞大的政策目标群体，如果没有规范有序的引导，必然会造成参与的无序性和随意性，从而加大政策风险评估所带来的负面影响。

(二)闭合式的风险评估参与流程，制约着公众参与的积极性

随着互联网+的发展，社会公众参与的方式越来越立体化、网络化、开放化，这对传统政策风险的评估流程提出了挑战。从今天的政策制定流程来看，政策议题的确立、风险评估办法的出台、评估方式的确定等，仍然是以行政机构内部的工作流程为主，对社会参与的开放还很不足[6]。虽然也有事先的“听证会”“政策社会稳定风险评估”等，但就其整个过程来看，还是一种“闭环”式的政策制定过程。因此，在面对重大民生政策价值目标时，闭合式的政策风险评估方式就很可能会受到个性化、多元化、综合化的公众诉求与潜在性、模糊性、多变性的风险特性的冲击。尤其是在社会治理框架下，公众参与作为政策风险评估中的核心要素之一，必然会提出更加开放的政策追问，这也正是民生政策中的风险评估的重要意义之所在。

同时，现有建立在行政命令基础上的控制—反馈式的闭环式运行模式使得地方政府出于一元治理的惯性，对公众参与整个政策制定流程工作还不太情愿，加之受信息安全保护的制约，导致整个政策制定流程难以对社会公众充分开放。这就造成政策制定流程的闭合程度越高，政策信息的发布越不充分，公众也就越会因政策的敏感程度而激发出更多的疑问。当这些疑惑得不到及时有效的回应时，比如“听证会”流于形式，公众的参与积极性就会降低，就会表现出对风险沟通的漠视或抗拒。

(三)整体性的风险评估框架尚未建立，制约着公众参与的规范化

对于重大民生政策而言，好的风险评估框架所组织和呈现的信息，既可以帮助决策者更加科学全面细致地了解风险的特征、程度、脆弱性，也有利于社会公众参与。一个整体性的风险评估框架可以帮助组织了解哪些系统受滥用或攻击的风险最低和哪些风险最高。风险评估框架提供的数据对积极主动地解决潜在威胁，形成一种基于价值的风险共识也是很有用的。这种风险共识正是重大民生政策形成过程中凝聚社会共识、弥合意见分歧、彰显政策公共价值的关键要素之一。

目前，虽然各地都对重大决策和重大项目做出了进行社会稳定风险评估的规定，政策风险的评估也在不断地进步，但从已有的实践来看，这种评估更多是一种事前的、相对静态的评估，对事中和事后的风险评估却不足。而风险是一种不确定的因素，即使是已知的风险，也会随着情景的变化而不断变化，对于未知的风险，其变数就更大。特别是重大民生政策在多久时间内、多大程度上能取得什么样的政策效果，每一个条件都充满了风险变量，故沿用相对不变的风险评估方式是很难奏效的。而且，评估方式若单一化和程式化，就对公众的意见缺少一种价值上的凝聚，公众的政策风险意见也就很难被吸收进评估意见中。

风险评估整体框架的建立，还有利于做到公众参与的规范性。对于公众来说，民生政策与自身息息相关，都高度关注，只要条件允许，都会自觉不自觉地参与其中。但对于多数社会公众而言，怎么参与、参与什么、参与的方式与方法等，都需要一个明确的规定来引导，否则其参与就是无序的、零碎的，在某些促发因素的激发下，就可能造成参与的失范。

(四)程式化的风险评估机制还不完善，制约着公众参与的有效性

重大民生政策风险的评估离不开社会公众积极而有效的参与。其有效性表现为：一是在社会公众的参与下，风险的各种要素以及风险的性质能够得到精准的识别，从而对政策进行优化；二是通过公众的参与，能够形成一套有效的风险应对方案，以避免政策性舆情事件或突发事件的发生，使政策的实施能够有效地解决民生问题，促进民生发展。但从目前的评估过程来看，程式化的风险清单编制、调查问卷发放、风险指数加权等做法，使得对风险的评估一开始就受到很大的主观因素的制约，导致公众的意见不能充分地体现出来。

加之重大民生政策不仅牵涉多个政府职能部门，有的还会牵涉不同层级、不同地区的政府部门。简言之，就是包括“属事、属地、属人”三个方面。这三个方面横向交叉、纵向交织，权责界限很难分清。这与高效的政策风险评估需要相互配合、相互协调、形成合力的要求极不相称。这种情况往往导致相关部门和相关人员各自为政、相互推诿，从而影响了政策风险评估的效率和质量。比如在具体的重大民生政策社会稳定风险评估中，如果主体责任模糊不清，没有明确规定应该由哪个部门或单位负责，就会造成责任主体的模糊分散，为重大民生政策社会稳定风险评估工作中“谁决策，谁评估，谁负责”的基本工作原则带来执行难度[7]，也使得民生政策风险的评估失去了应有的社会参与的协助与配合。

三、基于风险沟通的重大民生政策风险评估公众参与提升

根据重大民生政策的重要性和关注度，作为政策制定者的政府在面对具有一定程度模糊性和非连续性政策演化规律，以及多变性、综合性的公众诉求时，相对不变的风险评估和风险沟通方式很难奏效。这就需要针对目前存在的制约因素，构建多元主体参与的重大民生政策风险评估机制，在明确主体责任边界和利益关联对象的基础上，通过渠道建设、方式建设、流程优化等，实现公众对政策风险的识别与研判、风险的控制与转化、风险的化解与利用、风险动态跟踪全过程的有序参与，促进公众的参与。

(一)打破条块分割的信息共享机制，提高政策信息的公开透明度

做好重大民生政策风险评估的前提条件之一在于整合各种信息资源，为评估所需的各个环节提供基础信息。但在目前的政策风险评估过程中，信息资源条块分割的问题较为突出，信息资源整合共享与收集存在一定的难度。相关部门信息难以有效共享归集，有些部门以涉密或信息安全问题等为由，既不愿将本部门的信息共享给其他部门，也不愿向社会公开。加之部门间、地区间信息平台建设的参差不齐，技术功能完善存在较大差异，也给风险信息资源的搜集、整合、归集和共享带来一定的难度。

信息资源的充分整合与共享是做好风险评估的前提条件，更是保证公民知情权、促进公众参与的重要条件。近年发生的若干政策性突发事件，有一个较为突出的原因，就是信息的公开透明度不够，信息公开不及时、不充分。信息的公开与透明还有利于政府、决策者与社会公众之间形成一个良性的互动，即信息质量越高，社会公众越能对政策风险做出正确的感知。公众客观理性的风险感知是科学评估政策风险的重要前提，同时还能够把公众的意见较为准确地传递给政府，使政府在风险评估时能做出更加准确的分析和判断。

(二)充分利用互联网+的技术优势，拓宽政策风险沟通的渠道

在“互联网+”时代，互联网在政府与公民之间搭起了一座相对平等、自由、快捷的桥梁，使得人们无论身在何地，只要能上网就能议政，极大地激发了公众参与社会事务、表达个人意愿的兴趣和热情。目前的政策风险评估主要依靠制定政策文件和层层落实责任等方式进行，虽然在制定一些关系群众切身利益的政策时也会公开征求意见，但总体来说，社会公众参与互动的渠道和方法还比较少[8]。政府决策从经验型决策向更加科学化的数据决策转变是“互联网+”时代的政策决策的转型趋势。长期以来依据局部抽样数据而做出的决策，重视的是因果关系而非相关关系，缺乏与公众的充分沟通和交流，更多是基于理论、经验和主观价值判断，很难保证重大民生政策的科学性和最优性。

因此，需要充分借助“互联网+”的技术优势，利用“两微一端”等新兴互联网平台，为社会公众参与风险评估创造便捷、畅通的渠道。特别是当前一些民生政策舆情事件所体现出来的参与群体的青年化、知识化的现象，表明“互联网+”的利用更应该成为今天重大民生政策风险评估的渠道。另外，要充分借助互联网做好政策风险信息的传递与交流，为社会公众参与提供一种简洁易操作的方式，让重大民生政策所涉及的各利益相关者能够高效地表达自己的意见，从而降低社会参与的成本。虽然公众在网络上的表达不可避免地会存在一些弊端，但这些散落在网络上的各种意见正是重大民生政策风险评估搜集、整理民意所需要的重要资讯。

(三)加强政策风险议题管理，促进公众参与风险评估的有序性

议题的产生与现代社会公众对其利益的觉醒与关注密不可分，正是由于公众对于事实、价值、政策等主张的关注，使得议题在现代传播条件下具有广泛的参与性和影响度。议题管理已经成为今天不管是在危机管理、风险管理，还是政策制定过程中一种被广泛使用的工具。它对于那些可能进入立法程序或政策程序，与公共政策、公共事务密切联系的，容易引起公众关注和争议的问题进行确认、分析、评估，对这些议题的发展趋势施加必要影响；并在这个过程中，捕捉这些议题给组织发展带来的各种机遇，规避防范这些议题给组织带来的危机，使议题的发展结果、趋势更加有利于政策目标的实现。

这里需要指出的是，重大民生政策中的政策风险议题与政策议题是有所区别的。政策议题是围绕政策的事实、价值观、政策内容和预期的社会行动展开。政策风险议题则是在政策风险评估中加强风险议题的管理，实际上就是通过社会公众的参与，与政策制定者一道将政策的核心风险提炼出来，并就其中的价值差异进行辨识，对政策内容进行沟通、磋商、协调，最后对政策进行拟定和修正，将政策风险控制在可控的范围内。这样，在风险议题管理的框架和规范下，公众就可以围绕议题的各种设计分层次、分类型、分阶段地参与到政策风险的评估之中，从而做到对公众参与的有序引导。

(四)完善与优化政策风险评估框架，达成公众的政策风险共识

在我国目前已有的政策风险评估中，相关部门根据不同的政策类型设置了“政策环境风险”“政策制度风险”“政策选择风险”和“政策伦理风险”等指标[9]，但这与整体性的风险评估框架的要求还有不小的差距。政策风险评估一般应包括原则、主体、流程、指标、方法、问责机制等核心要素。构建整体性的风险评估框架就应该包括识别政策风险要素、确定显在风险和潜在风险、记录风险和确定行动、分配风险等级、评估现有的风险控制手段、制定风险控制的预案并优化等。而且，政策风险的评估还应该是一个持续的过程，在记录政策风险程度的同时，更主要的是要确定社会愿意容忍和接受的风险级别，并在每个实施过程中确定控制风险的机制。

完善与优化政策风险评估整体框架的过程，实际上也是一个加深政策风险认识、强化风险意识、不断寻求政策资源的交流与整合的过程。对重大民生政策来说，确立风险评估的整体框架，针对复杂的跨部门的民生问题，跨界研究处理整体性的风险评估问题，实质上就是给了公众一个规范化的操作要求，政策风险评估整体框架在对评估内容、评估过程、评估形式做出整体性要求的同时，也给社会多元主体如何参与明确了方向和目标。整体性的风险评估框架还有利于对风险的动态性评估，并根据这种动态性的评估做好动态性的风险控制，从而使政策的持续性作用优势能够得以体现[10]。

民生政策关系社会公众的切身利益，重大民生政策更是如此，因而重大民生政策风险评估尤为重要。通过风险评估，让决策部门真正做到科学、民主和依法决策，确保重要民生政策不违背民意，不引发影响社会稳定的矛盾，并且以评估结果作为依据，增强风险沟通的有效性，提高沟通的效率，从而形成一种系统性的信任，以减少、化解政策风险，使重大民生政策能够更好地发挥其应有的政策效用。

[1] 杜俊飞.危如朝露 2010—2011中国网络舆情报告[M].杭州：浙江大学出版社，2011：470-472.

[2] 孟晓敏，张新亮.基于风险管理视角的公共政策风险评估及应对[J].西南石油大学学报(社会科学版)，2014(2)：36-41.

[3] 王东.小议“风险沟通”机制[N].中国青年报，2011-06-27.

[4] 黄建宏.参与视角下的社区协商民主[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2016(7)：115-121.

[5] 张炜达，王肖婧.公众参与食品安全有奖举报制度论析[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2015(2)：72-76.

[6] 李颖.基层政府社会风险治理流程优化研究[J].重庆理工大学学报(社会科学)， 2015(11)：109-114.

[7] 朱正威，石佳，刘莹莹.政策过程视野下重大公共政策风险评估及其关键因素识别[J].中国行政管理，2015(7)：102-109.

[8] 朱浩.互联网时代的政府治理[J].领导科学，2016(5)：34-35.

[9] 林敏娟.局限与突破：公共政策风险评估研究[J].理论与改革，2015(2)：96-98.

[10]季春东.论公民参与与政策评估主体构建[J].江西行政学院学报，2006(7)：21-23.

(责任编辑 张佑法)

Study on the Public Participation of Major Livelihood Policy RiskAssessment Under the View of Risk Communication

LI Ying

(The Training Center of Emergency Management,Party School of Chongqing Municipal Committee of CPC, Chongqing 400041, China)

The risk communication is a useful way of dealing with social risks and an effective method of governing as a tool of governance which developed with the development of society. Major livelihood policy risk assessment needs the public participation,while the public’s participation in policy risk assessment needs the risk communication. According to the difficulties of difference of risks perception, the closed-off process of policy risk assessment, the failure to establish a frame of policy risk assessment and the rigid mechanism of risk assessment of the major livelihood policy risk assessment, it is essential to improve the communication and integration of risk information, expand the way of public participation, strengthen the risk topic management and construct the frame of policy risk assessment to make the major livelihood policy risk assessment more scientific.

risk communication; policy risk; assessment; public participation

2017-01-20 基金项目：重庆市社会科学规划青年项目“地方政府重大民生政策风险评估公众参与机制研究”(2016QNSH21)

李颖(1977—)，女，重庆人，副教授，研究方向：社会风险与社会治理。

李颖.风险沟通视角下重大民生政策风险评估公众参与研究[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2017(5):53-58.

format：LI Ying.Study on the Public Participation of Major Livelihood Policy Risk Assessment Under the View of Risk Communication[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(5):53-58.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.05.009

D630

A

1674-8425(2017)05-0053-06