浅论“三权分置”背景下农民利益保护机制的构建

庞璐，郑兴明

（福建农林大学马克思主义学院，福建福州，350002）

浅论“三权分置”背景下农民利益保护机制的构建

庞璐，郑兴明

（福建农林大学马克思主义学院，福建福州，350002）

农地所有权、承包权和经营权的“三权分置”是对以往集体所有权和承包经营权“二权分离”的农地制度改革的进一步深化。农地“三权分置”是推进农村土地制度新一轮改革的努力方向，也是推动我国农业现代化建设的必然要求。然而，由于农地的产权制度内在的缺陷导致了土地资源的低效配置，也致使农民切身权益得不到应有保障，土地权益严重受损，既影响了农地“三权分置”改革的进程，也延缓了农业现代化步伐。因此，需要从保护农民承包权、提高征地补偿标准、构建农民突出补偿机制等方面入手，最大限度地保障农民土地权益，从而推进农地制度改革的有序推进。

三权分置；农村土地；农民利益

一、“三权分置”是农村改革的又一次重大创新

党的十一届三中全会以后，以土地集体所有权和承包经营权分离为特征的农地制度改革，充分调动了农民的生产积极性，有力地推进我国农业与农村的大发展。然而，随着城镇化与工业化的发展，农村人口迁移不断加快，大量的农村劳动力离开农地进入城市谋求职业。在此背景下，一部分农民为了避免农地抛荒或为了寻求租金，在保留承包权的前提下，将农地流转给他人经营，由此导致了农地承包权与经营权的分开。于是，农地所有权、承包权与经营权“三权”分离的现象便应运而生。实践证明，农地“三权”分离顺应了时代的要求，加速了土地要素的合理流转，促进了农村的农业规模化经营，提升了农民的经济效益，同时，也为农业现代化建设开辟了新道路。

为了促进以“三权”分离为特征的农地流转的有序推进，中央出台了一系列政策文件。2014年，中共中央正式印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，首次以中央文件形式正式提出“三权分置”的概念，并作出了“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”，“坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”的表述。［1］由此，农地“三权分置”的改革正式确立。党的十八届五中全会提出，要稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转，构建培育新型农业经营主体的政策体系。2016年10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，为进一步健全农村土地产权制度，就完善农村土地所有权、承包权、经营权这一“三权分置”办法提出了一些意见。可见，当前的“三权分置”的农地制度改革，就是在坚持农村土地集体所有的前提下，实现土地所有权、承包权、经营权分置。其核心内容是，在保持所有权不变的前提下，承包经营权被一分为二为承包权和经营权，承包权依然归村民所有，而经营权可以流转给其他农户，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权有序流转的格局。农地“三权分置”保障了农民土地承包权，也带来了利益增量。不仅有利于提高农民收入水平，也有利于提高土地资源的整体利用效率。

进行“三权分置”的改革创新，逐步建立符合农村实际的土地制度，是解决“三农”问题的关键，是新农村建设里重要的一环，更是农村各项改革顺利推进的重要制度保障。“三权分置”的实施为农业规模化和产业化经营奠定了基础，将极大推动我国农业现代化进程。［2］习近平总书记指出，改革以前，农村集体土地是所有权与经营权合二为一；后来的家庭联产承包责任制，将所有权与承包经营权分开来，这是我国农村改革的重大创新；到了现阶段，又将农地承包经营权拆分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。

二、“三权分置”下农民利益保护的内在逻辑

土地一直以来是中国革命和建设的重大问题，国民经济格局每一次发生重大变化，土地制度改革的贡献功不可没，而农民在整个改革的过程中都扮演着极其重要的角色。在新民主主义建设时期，随着土改的完成，土地问题基本上得到解决，毛泽东承袭了马克思土地公有化的思想，完成了土地政策由私有的农民土地所有制到土地农民私有、集体统一经营，再到完全的土地集体所有、统一经营的土地制度转变。但是，在当时的大环境下，违背了当时农村生产力的发展状况，“一大二公”的合作模式使得农村发展停滞不前，极大挫伤了农民的积极性和创造性。

20世纪70年代末至80年代中期，包产到户的制度改革在安徽凤阳小岗村率先实施开展。包产到户改革，即在保持集体所有权的情况下，由农户替代生产队成为农业生产和收入分配的基本单位，让农民获得索取权，上缴国家的，留够集体的，剩下的都是自己的。此举彻底改变了旧的集体所有制效率低下、分配平均主义严重给农户带来的打击，解决了温饱问题，给农户带来了创收。

20世纪90年代至今，为深化土地制度改革，为顺应农民意愿，保留了农地的承包权和经营权，将所有权、承包权与经营权分置并行，着力推动农业现代化，也是农业现代化的必由之路，是继承包责任制后农村土地改革的又一次创新。“三权分置”是长期实践和探索的产物，也是社会经济不断发展形成的结果，它符合了生产力发展的规律，明确了土地产权关系，提高了资源配置效率，有利于解决现阶段我国农村土地权能欠缺等现实问题。因此，结合我国农村土改实际与当今中国国情，科学把握“三权分置”与协调农民利益关系具有重大意义。

保护农民利益，尊重农民的土地权益，是我国长期革命和建设实践中的一条宝贵的经验总结。众所周知，土地作为农民最基本的生产资料，是农民最基本的生活保障，是农民最核心的利益。当前，我们在坚定不移地落实农地制度的改革，推进农地“三权分置”的同时，切实保护农民利益有其内在的逻辑必然性。

首先，保护农民利益有助于加快农地“三权分置”改革的进程。要把农民从土地中解放出来，又不能损害农民的合法权益，是农村土改的难点。在“三权分置”格局下，所有权归集体，经营权可以流转，承包权归农民，农民没有后顾之忧，可以实现耕地合理流转，既充分维护了农民利益，调动了农民积极性，保障了农民的基本生存生活发展权利，又有利于稳定农民的收益预期，激励农民参与农地流转，更有利于现代农业规模化经营，可以在城镇化、工业化和农业现代化的进程中切实维护农民权益。

其次，保护农民利益有助于增加农民财产性收入，缩小城乡收入差距。“三权分置”引导土地的有序流转，不仅维护集体土地所有者权益，保护农户的承包权益，与此同时，还放活了土地经营权，土地经营权的核心是收益权，经营权的流转不能影响农民承包土地的财产权益。其意义在于既优化了土地资源配置，实现农地为农民所用，提高了土地产出率，保证了留守农民的生存发展权利，又保障农民的劳动效益和收入水平。通过经营权的流转，做好流转后的权益保障，可以提高农民的收入，维护农民的利益，有利于缩小城乡收入差距，促进共同富裕，实现城乡协调发展。

最后，保护农民利益有助于维护农村政治稳定大局。土地作为农民最基本的生产资料，是农民最基本的生活保障，是农民最核心的利益，更是关系到我国的民生大计。“三权分置”是农村土地制度改革的再次飞跃，强化了农地产权权属，加快了土地流转的合理性，且扩大了农地流转的速度与规模，克服了以往农地转让、出租、转包的局限性，有效避免了大量土地闲置和抛荒等现象。因此，应当从切实稳定农村稳定大局出发，最大限度地提高土地资源的综合效益，解决好农民切实的利益问题。

三、“三权分置”下农民利益流失的主要表现

当前，农地“三权分置”正在逐渐完善，但是因为各种现实问题和客观原因，农民各项利益流失问题较为严重，主要表现为以下几个方面：

（一）土地权属关系不清，影响农民土地权益的保障

土地所有权权能欠缺，产权模糊不清与权属关系隶属不明，是我国农村土地制度固有的缺乏，导致了农民主体地位的散失。农民利益得不到切实保护，农民失去对地方政府的信任，导致农村不稳定因素加大［3］。在产权得不到尊重和保障的条件下，农户的务农收益得不到保护，也就不可能激励农民继续从事农业生产。另外，在农民产权削弱的情况下，或者农民对产权的社会认知下降，必然会影响农民的务农收入。

（二）话语权缺失，影响农民土地收益权的维护

在以往的土地征收上，一般农民几乎没有什么发言权，政府制定什么样的补偿标准就执行什么样的标准。农民话语主要是指农民的知情权、决策权、参与权、监督权等权利。但由于诸多原因，目前中国农民的话语权还处于被动状态，体现在改革中的既得利益群体为维护自身利益，不断缩小农民参与时机，侵犯农民正当利益，正是因话语权缺乏保障，使得下情上达存在较大偏差，政府部门具体执行时大打折扣。因此，最大限度地保障农民的话语权，就必须确保农村集体土地征收的程序要公开公正公平，让农民有更多的参与权和知情权，国家也制定出明确规定，确保农民可以维护自身的土地收益权。

（三）地方政府行为失范，导致农民土地权益遭受损害

地方政府以行政手段干预土地流转，违背农民意愿，农民失去土地对自己的保障功能。改革开放以来，随着中西部劳动力大规模的转移以及来华投资者大批量涌入中国，在沿海地区的工业化冲击下，建设用地的短缺导致地方政府开始大规模征用和出让土地，毋庸置疑推动了财政收入的持续增长，造就了城市化的繁荣发展。但不可否认的是地方政府干预土地流转，降低了土地的利用效率，且地方政府依赖土地出让和土地抵押，高价出让土地与低价征补形成巨大反差，过度的征地极大导致土地资源的浪费和被征地农户的不满，使得农民土地财产遭受严重损失。

（四）土地财政矛盾突出与粗放用地，导致农村利益失衡

土地在我国经济快速发展中扮演着举足轻重的角色，征地招商引资带来了高速工业化，土地出让和抵押则推动了城镇化的迅猛发展，自然而然地，土地变成了经济增长的发动机，但在高速发展的背后，其带来的一系列弊端开始凸显，土地财政矛盾突出，征地补偿过低，各种土地多征、多占的现象频发，地方政府过度依赖土地出让，变相压低价格，拖欠价款，这样的低价征收、高价出让和低效利用，迫使农民苦不堪言，严重损害了被征地农民的土地收益权利［4］。

四、“三权分置”下农民利益保护机制的构建

农民利益流失严重不仅会加剧农村社会的矛盾与冲突，也影响了土地“三权分置”改革的顺利推进。因此，如何在“三权分置”的背景下协调处理农地与农民利益的关系，成为我们亟待思考和解决的问题。

（一）严格恪守相关准则，保护农户土地承包地位不可动摇

依法保障农户的土地承包权不可剥夺和限制，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，任何组织和个人都不可以取代农户的土地承包地位［4］。同时，地方政府也不得强行干预农民转让或退出，必须确保土地在流转中可以最大程度保护农民切实利益。坚持农民承包不可动摇地位，在坚持和完善耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，给予其归属感与安全感，充分尊重其承包地处置意愿。

（二）健全农地承包权退出补偿机制，提高补偿标准

不断提高土地出让收入用于被征地的农民，并敦促地方政府建立被征用土地的农民补偿机制，不断提高征地补偿标准，保证农户出让收入分配的公平性。正确处理好土地利用中的各种矛盾，尤其是人与土地、人与人之间的关系。中国正处在快速城镇化发展阶段，农村劳动力的规模化转移加快，农民大片从农业中走出来，向城镇集中靠拢，但农民并没有隔断其与农地的依附关系，造成土地资源闲置，也阻碍了农业现代化的进程［5］。因此，建立一种农民承包权退出机制势在必行，在充分尊重农民利益和意愿的情况下，把负面效应减到最低。加大退出机制的补偿标准，提高农户退出承包权的意愿，充分考虑农户在失去土地后的生活保障，借鉴一些地区退出农地的实际经验，因地制宜，建立相应的社会保障制度予以被征地的农民，促使保障水平在一个合理的范围内，且保证农民失地后可以完好地融入城镇。

（三）建立监察机构和上访渠道，保证账目清晰明确

由征地引发的上访事件中，存在着地方政府的违法征地行为，征地冲突也多半是因为补偿的分配不公平和不透明。在利益诉求得不到满足的情况下，农户往往选择上访皆因补偿制度的不合理，使得征地引发的各种矛盾日益凸显，尽管法律规定征用土地必须给农户补偿，但补偿机制的欠缺使得农民在土地被征用的过程中损失较大。因此，加强监督检察，建立相应的土地出让收支监管机构，加大检查力度，避免拖欠农民款项，坚决把这项政策落到实处，对于违反相关条例的应该严格恪守准则，依照现行法律予以责任追究［6］。本着公平、公正、公开的原则，需公开预算且加强预算的透明度，严格执行相关政策，自觉接受广大农民监督。

（四）创新土地股份制改革，对承包权和经营权进行物权化保护

稳定农户承包关系，充分维护农民集体对承包地调整、监督和收回等各项权能，有权对承包农户和经营主体行使监督权。进一步推广各项农地非农化的探索模式，建立农民可以参与决策的管理模式，实行土地股份制改革，克服出租、转让等局限，开辟一种新型的土地流转方式，农民可以在保证坐拥承包权的基础上，将经营权流转，获得相应收益［7］。一方面，避免了农地闲置造成的土地资源浪费；另一方面，可以实现土地资源优化，协调新农村建设的各个环节，促进土地流转机制不断完善，不仅可以让农地流转朝着合理的方向运行，还可以维护农民的正当权益，避免造成分配不公平。

伴随中国城镇化的日益发展，土地问题日益凸显，农村土地荒废现象严重，导致农村土地与农民利益的关系成为一个难以协调的问题。农民的利益分配是个复杂的问题，如何保障农民的利益不受侵犯且可以最大限度地将广大农民从土地依附关系割舍出来显得尤为重要。农民利益问题关乎国家的稳定，关乎我国粮食的安全，关乎政治格局的稳定，因而，要在坚持农地所有制不变的前提下，实行所有权、承包权、经营权的三权分置，切实保护农民的权益不再遭受非法侵害。

［1］仲济香，张远索.农地“三权分置”下的农民利益保护研究［J］.改革与放，2015（15）：87-88.

［2］韩长斌.土地“三权分置”是中国农村改革的又一次重大创新［J］.农村工作通讯，2016（3）：19-23.

［3］刘守英，周飞舟，邵挺.土地制度改革与转变发展方式［M］.北京：中国发展出版社，2012.

［4］汪晖，陶然.中国土地制度改革难点、突破与政策组合［M］.北京：商务印书馆，2008.

［5］郑兴明.中国城镇化进程中农民退出机制研究［M］.北京：人民出版社，2012.

［6］孟令浩.浅议农地三权分置背景下农民利益的保护研究［J］.农村经济与科技，2016（15）：194-196.

［7］宋志红.农村土地“三权分置”改革：风险防范与法律保障［J］.经济研究参考，2015（24）：5-10.

D63

A

教育部人文社会科学研究规划基金项目“城镇化与农民市民化协同发展下农村土地管理制度优化研究”（13YJAZH140）

庞璐（1992-），女，研究生，研究方向为马克思主义中国化。郑兴明（1968-），男，博士，副教授，研究方向为社会主义市场经济理论、农村经济管理。