台湾“断交潮”：谁是下一张多米诺骨牌

钟厚涛

近期，圣多美和普林西比（简称圣普）与台湾“无预警断交”在岛内引发强烈震动，再次暴露了蔡英文“先国际后两岸”政策的根本性错误。为化解舆论质疑，蔡英文2017年新年伊始，就匆忙奔赴洪都拉斯等四个“友邦”紧急“固邦”。但在蔡英文拒不调整其两岸政策的背景下，她的“固邦”之旅基本流于形式，难以取得实质效果。未来蔡英文若继续在国际社会挑衅“一中框架”，台湾的“断交”戏码还将持续上演。

“邦交国”与台“断交”是大势所趋

1971年台湾被联合国驱逐出去之后，对外关系情势不断恶化，“邦交国”数量一落千丈，目前仅与21个国家维持所谓“邦交”关系。这些国家具有几个鲜明特点：一是区域集中，包括拉美地区12个国家，6个太平洋岛国，2个非洲国家和1个欧洲国家；二是实力有限，岛内喜欢用“一穷二小”来形容其“邦交国”，全部21个国家的总人口仅为8400万，其中太平洋岛国图瓦卢只有1.1万人口，欧洲的梵蒂冈仅2000多人；三是岛内认知度不高，据相关民调显示，台湾民众对于“邦交国”普遍无感，70%以上大学生根本不知道“邦交国”数量有多少，更不了解这些国家的地理位置。圣普与台湾“断交”使得很多人都猜测：下一个与台湾“断交”的会是哪个国家？

整体而言，台湾与其“邦交国”关系已经岌岌可危，除了巴拉圭等少数几个国家之外，其他国家都已经释放出对台“倒戈”的信号。例如，太平洋岛国基里巴斯“驻台大使”就称，“我们都是行李收拾好了一半”，言外之意是随时准备与台“断交”。台湾与其“邦交国”关系之所以危机重重，主要原因有：

一方面，台“邦交国”对中国大陆的向心力越来越强。中国大陆通过中非合作论坛、中拉合作论坛等方式，已经与非洲、拉美等国建立起固定的合作机制，台湾“邦交国”也大都愿意主动融入其中，中国大陆与这些国家也藉此展开了良性互动，中国与多米尼加和海地都互设有办事处。从长远来看，台湾很多“邦交国”与中国大陆实现关系正常化都“在路上”，剩下的只是时间问题。

另一方面，台湾“金援外交”难以为继。1997年李登辉当局曾撒下1.4亿美元重金，只为参加“巴拿马运河环球会议”，这也正式拉开了台湾“金援外交”的序幕。但随着时空语境的历史变迁，近年来台湾财政捉襟见肘，入不敷出，要想继续展开“金援外交”已经有心无力，根本不可能再像当年李登辉、陈水扁那样一掷千金，因此台湾对于“邦交国”的磁吸效力自然也会大打折扣。

梵蒂冈和巴拿马最具指标意义，六个国家列入“黄灯”名单

种种迹象显示，梵蒂冈与台“断交”已经箭在弦上。政治方面，梵蒂冈虽然在台湾设有“大使馆”，但在过去30余年中仅派“代办”，拒不派遣“大使”，这等于是无形当中将其与台湾关系进行降级处理。经贸方面，2016年梵台双方的贸易往来为零，梵蒂冈也不接受任何台湾的所谓“经济援助”，这也为梵台“断交”减少了很多阻力。梵蒂冈一旦与台湾“断交”，将会产生重磅震动效应，使得台湾在欧洲的“邦交”版图被彻底“清零”，同时还会产生强烈的示范效应。目前有多个台湾“邦交国”，如萨尔瓦多、危地马拉、海地等，都以天主教为主要宗教。由于梵蒂冈在以天主教信仰为主的国家中具有绝对精神领袖地位，一旦梵蒂冈外交转向，其他信仰天主教的台湾“友邦”或将纷纷效仿。

除了梵蒂冈，巴拿马是台湾“邦交阵地”的另一“重镇”，也具有重要的风向标意义：一是巴拿马与台湾保持关系的时间最为久远。早在1910年清末时期，巴拿马就与中国建交，中华民国成立后，一直就顺承了这种“邦交”关系。二是象征意义巨大。巴拿马占据交通要道，巴拿马运河连接大西洋和太平洋，直接划分了北美洲和南美洲，巴拿马的战略地位和国际影响力举足轻重。从目前种种迹象来看，巴拿马与台湾关系正面临着巨大的不确定性，巴拿马总统甚至拒絕出席蔡英文的就职典礼。另外，巴拿马与中国大陆的关系近年来不断升温，1996年双方互设办事处，2016年升级为代表处。巴拿马总统也多次对外公开表示，愿意“弃台就陆”，实现中巴关系的全面正常化。

台湾与其“邦交国”关系本来就是一种“畸形模式”，因而双方关系经常阴晴无常，很多“邦交国”早已对台湾“离心离德”。例如，洪都拉斯总统虽然于2016年10月初赴台访问，但却故意提前回国，不愿为蔡英文的“双十庆典”站台捧场，其与台湾关系状况可见一斑。再如，在2016年联合国大会上，八个“友邦”——巴拿马、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯、圣卢西亚、圣多美和普林西比、多米尼加和布基纳法索，都拒绝为台湾发声。其中，巴拿马、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯和圣卢西亚已经连续两年没有为台湾发声，尼加拉瓜虽然2016年为台湾只言片语地说了几句，但2015年则只字未提。这六个国家都被台湾评估为“黄灯”，关系亟待强化。因而蔡英文在2017年首访“英捷之旅”中，最终选定的四个国家包括洪都拉斯、危地马拉、萨尔瓦多和尼加拉瓜，全部都是从这六个“黄灯”名单中选出的。

积极“固邦”的深层动因

圣普与台“断交”只是第一道警讯，未来蔡当局若是继续执迷不悟，让两岸关系在紧张对立的道路上不断螺旋下沉，台当局的“踏实外交”难免沦落为“踏空外交”。届时民众肯定会质疑，马英九时期台湾对外关系为何能够保持稳定，但蔡英文甫一上台就会遭遇“断交”危机？这种质疑声浪一旦持续发酵，势必会冲击蔡英文的民意支持度，为她2020年的“连任”带来重大变数。除了执政因素外，蔡英文竭力“固邦”还有其他多重目的：

一是为维系台湾是一个“独立政治实体”的假象。根据1933年《蒙特维多国家权利义务公约》的规定，要想成为一个国家，必须具备四项条件，即土地、人口、政府和对外关系。台湾当局若想维持其“政治上是一个独立实体”的假象，就必须保持一定数量的“邦交国”。否则，一旦被“邦交国”抛弃，台湾对外关系也将出现重大空缺，台湾的“政治实体”假象将不攻自破，“台湾总统”或者“中华民国总统”的称谓自然也就沦为笑谈。

二是利用“邦交国”在国际社会持续发声。在蔡当局看来，台湾“邦交国”虽然实力较弱，但至少是联合国正式成员，有权在联合国提案，能够为台湾“摇旗呐喊”或支持台湾加入某项国际组织。虽然从客观效果来看，他们提案成功的概率微乎其微，但这至少是台湾加入某些国际组织的第一步，即便提案失败，也可以帮助台湾在联合国大会上提高曝光度，博取一些国家的“同情和支持”。在2016年联合国大会一般性辩论上，就有13个“邦交国”为台湾“仗义相挺”。如果这些“邦交国”与台“断交”，给台湾带来的将不是“独立”而是“孤立”。台湾如果自我“孤立”，将在国际舞台上被迅速边缘化。这对于作为“外向型经济体”的台湾而言，无疑是一种灾难。

三是为“过境外交”寻找最佳借口。就台湾对外关系而言，岛内盛传着一种“同心圆结构”理论，即按照重要性来排序的话，最核心的是台湾与美日欧的实质关系，第二层是与“邦交国”关系，第三层是与国际政府间组织，如世界卫生组织等的关系，最外围的则是与国际非政府组织的关系。因而，台湾当局最为倚重的就是优先处理好与美日欧的关系。台湾地区领导人每次到拉美或非洲出访，都会选择到美国“过境”。如果未来“邦交国”逐一瓦解，台湾领导人再想“过境”就失去了理由，这自然会使台湾丧失一个强化与美日欧关系的重要平台。

极力宣扬“责任不在我”，肆意炒作“邦交无用论”

面对随时都有可能爆发的“断交潮”危机，蔡英文在处理方式上呈现出典型的“人格分裂”。一方面，蔡英文作为台湾地区领导人，试图竭力避免“断交潮”的发生，否则只能暴露她的“执政无能”。另一方面，蔡英文作为民进党主席，“断交”对其而言，则是清除和摆脱“中华民国”这张“外壳”的一个有利契机，因而她又会怂恿和纵容民进党人士重新炒作“邦交无用论”。

首先，在蔡当局的宣传话语体系中，“断交”事件之所以会发生，“都是别人的错”，“责任不在我”。一是错在“邦交国”。例如此次圣普与台“断交”，蔡当局就一口咬定是对方向台湾“勒索”2.1亿美元未果后对方的报复。二是错在中国大陆。蔡英文声称这是大陆“打压”台湾的结果。三是错在马英九。蔡英文认为是马英九时期执行了错误的“外交休兵”政策，使得台“驻外”人员战斗意志瓦解，根本无力维护好与“邦交国”关系。蔡英文对其他各方百般指责，对自己责任却只字不提，这显然是在误导舆论，为自己开脱。

其次，借机炒作“邦交无用论”。“断交”事件发生后，民进党前党主席许信良、谢长廷、游锡堃等频频放话，声称“用钱买友谊大可不必”，“邦交国”已经成了台湾的负债和累赘，台湾失去“邦交国”反而可以节省“外交资源”。部分“台独”人士甚至还叫嚣称，“邦交国断完了，中华民国这个壳就可以抛掉了，台独就实现了”“因而台湾不应该被动地等着被断交，而应该积极出击，主动与邦交国断交”。这些言论在岛内持续出现，一方面是想为蔡英文减压，另一方面也的确暴露了“台独”分子的真实心理。

姿态性“固邦”，强化与美日关系

未来蔡英文应该还会继续采取“固邦”的政策。因为作为一个台湾地区领导人，她有这个责任和义务“固邦”，而且根据台湾年度财政预算，每年也都会安排专项资金用于蔡英文两次出访。但对于蔡英文而言，这种“固邦出访”，更多的是一种姿态性的和象征性的行为，她不会百分百地拿出所有的力气和资源去真正“固邦”。因为对于蔡英文而言，“邦交国”与“中华民国”“断交”，将进一步削弱“中华民国”存在的“合法性”，这恰恰契合了蔡英文当局所竭力推动的“去中华民国化”（背后当然是“去中国化”）。因而对于“断交”事件，作为台湾地区领导人的蔡英文虽然表面上会略感伤痛，但作为民进党主席的她却会心中窃喜，因为这无形中会帮助其完成“去中华民国化”的过程。

不但不会将所有的资源全部集中到“固邦”上面，蔡英文反而会将“外交”资源和对外领域优秀人才主要集中在维护对美和对日关系上。在蔡英文的沙盤推演中，对美和对日关系要远比“邦交国”重要，失去几个“邦交国”对台湾无足轻重，但如果失去了美日支持，台湾的对外关系将失去“半壁江山”。

重启两岸“烽火外交”

随着两岸“邦交”版图争夺战的日益激烈，蔡英文当局目前正在效仿李登辉、陈水扁时期的激进路线，积极筹划启动“拓邦”战术。台“外交部长”李大维声称，台湾要结交“新朋友”，而且还扬言已经准备好了“口袋名单”。言外之意，台湾正准备重启“烽火外交”，建立新的“邦交国”，与大陆展开新一轮“有你无我”的零和博弈。如果真是如此，则无疑宣告两岸“外交烽火战”重新开打。

台湾当局可能采取两种方式来运作：一是挖大陆“墙角”。台当局可能会重点考虑与中国大陆关系一般的小国，通过重金赎购的方式，将之强行撬过来。二是积极寻求与世界上少有的几个既未与大陆建交（或有官方关系）、也未与台湾“建交”的国际关系实体“建交”或建立官方关系，如不丹、“马耳他骑士团”、科索沃和“阿拉伯撒哈拉民主共和国”等。“马耳他骑士团”目前已经与104个国家建立官方关系，而且与台湾关系向来密切，曾指派高层到台北访问，双方完全具备“建交”的前期条件。另外，“阿拉伯撒哈拉民主共和国”也值得高度关注，它是非洲联盟的正式成员，目前已经得到46个国家的公开承认，曾与台湾当局有过秘密接触，未来双方关系如何走向，值得关注。

大陆要做好三重防范

从根本上讲，台湾与其“邦交国”关系能否得以延续，“邦交国”数量能够维持多少，最终定义权都在北京而非台北。连台湾前“外交部长”欧鸿链都坦承，中国大陆有能力让台湾“邦交国”断光。但由于台“邦交国”地域分布广泛，因而中国大陆需要缜密思考，妥为应对。

首先，要防范美澳等大国强力介入。对于台湾“邦交国”议题的考察，不仅仅是两岸的事情，也不仅仅是台湾、大陆与台“邦交国”这三者之间的事情，它背后隐藏更深的是大国之间的博弈。例如，美国向来视拉美为“自家后院”，因而两岸在拉美地区的角逐，美国不可能坐视旁观，势必会偏袒台湾一方，甚至有可能直接施压拉美部分国家，要求其继续维持与台湾关系，防止中国大陆在拉美“攻城略地、无限扩张”。

同样的情形也会发生在太平洋岛国地区。澳大利亚是该地区的强权中心，一直视周边的岛国为“自己地盘”。受地缘战略等因素影响，太平洋岛国一直唯澳大利亚马首是瞻，对其言听计从。因而，未来两岸在太平洋岛国的竞争，势必会参入澳大利亚因素。而中国与澳大利亚的关系虽然整体平稳，但中间也出现过起起伏伏，未来澳大利亚因素也是不可忽略的重要方面。

其次，要防范误伤岛内深蓝民众的“一中”认同。“中华民国”这四个字对于蔡英文而言，只是一个被拿来利用的“空壳”，但对于岛内很多民众特别是深蓝民众而言，“中华民国”代表了他们的身份认同和归属。未来如果台湾“邦交”阵地崩盘瓦解的话，“中华民国”存在的“合法性”将岌岌可危，很多民众的身份认同也将出现错乱。岛内认同“中华民国”的民众大多支持“两岸同属一个中国”，若因为“邦交”议题使得这些民众对于“一个中国”的信念产生动摇，则有可能对两岸关系产生负面影响。当然，台湾是中国的一部分，本来就没有任何资格维持与其他国家的“邦交”关系，从长远来看，台湾与其“邦交国”“断交”乃是大势所趋，但在对台“邦交国”数量“清零”和维持岛内深蓝民众的“一个中国”认同之间，如何有效地平衡和拿捏，則值得深入研究。

再次，要防范台部分“邦交国”两面渔利。在讨论台湾“邦交国”议题时，必须充分考虑这些国家内部的政治、经济及社会文化等因素，不排除有些国家朝令夕改，随时调整自己的外交政策取向。更为值得警惕的是，台湾不少“邦交国”都曾经在两岸之间待价而沽，看看大陆和台湾谁出的“价码”更高，在两岸之间不断摇摆，一段时间与台湾“建交”，一段时间又与大陆关系密切。如尼加拉瓜1985年与台“断交”，1990年又与台“复交”。瑙鲁2002年与台“断交”，2005年又与台“复交”。布基纳法索1973年与台“断交”，1994年又与台“复交”。未来应该严防这种类型的国家在两岸之间游走，妄图利用两岸的矛盾坐收“渔翁之利”。

过往历史经验证明，台湾当局只有优先处理好两岸关系，才能为台湾对外关系赢得更大的转圜空间。陈水扁在执政时期由于始终拒绝接受“两岸同属一中”，直接导致台湾“邦交国”数量由29个降为23个；马英九在执政时高举“九二共识”大旗，使得台湾对外关系保持了平稳。其实，蔡当局若真想维持住“邦交国”，首先应该妥善处理好两岸关系，而非万里迢迢地去“固邦”。若是舍近求远、舍本求末，蔡英文的任何“出访”都不可能化解台湾的“断交”危机。

（作者为中国社科院台研所助理研究员、博士后）