基于平衡计分卡的农田水利设施管护绩效指标的设定与评价——以农民用水户协会为分析对象

杨 晓 霞

(河海大学公共管理学院，南京 211100)

0 引 言

农田水利设施是农民生活及农业生产正常运转的硬件支撑，对区域经济发展具有重要影响。从国内外水利事业发展来看，农田水利设施效能的发挥不仅依靠一般意义上的数量保证与种类满足，还对设施的运营管理和日常养护有着较高要求。伴随农村税费结构的调整与村级公益项目建设机制的转变，农田水利设施管护逐渐成为农村基础设施建设研究的焦点之一，而现行双层经营管护的低效运转促使“自我服务、民主管理”的农村用水户协会作用凸显。时下，如何充分发挥用水户协会的管护效能，如何协调协会利益与公共利益的关系，如何推进用水户协会的战略发展已经成为亟待学界深入探讨的研究内容之一。建立和完善农民用水户协会的绩效评价机制有利于进一步规范设施管护行为，提高协会运行效率和水利设施管护的村民满意度。建立基于平衡计分卡的农民用水户协会管护绩效指标体系，可协助推进协会在设施管护层面的财务、农户服务、内部管理、学习与发展的平衡与进步，并可为农村水利设施产权制度改革、水管理体制改革和农村水环境治理提供组织保障。

1 农民用水户协会参与农田水利设施管护的内在机理

农田水利设施是我国基层水利工程的重要组成部分，与农民的生产生活紧密相关。高效科学的设施管理不仅有利于提高水资源的配置与利用效率，降低农业生产风险，同时对改善农村水环境、提高农民生活质量具有重要作用。2014年我国农田水利设施建设总投入5 990.13 亿元，建成水利设施项目9 702个,在建项目14 410个，较2013年增长9%[1]， 农田水利设施的辐射能力不断加强，农业现代化进程进一步加快。设施之效不仅在于“建”，更在于“管”，农田水利设施效用能否持续发挥与设施管护机制直接相关。学界研究从不同角度对农田水利设施管护机制进行探讨，如张宁(2007年)认为科学的管理、系统的养护是农田水利设施持续服务农业生产的保障[2]，王昕、陆迁(2015年)认为农田水利设施管护机制革新的目的在于最大程度上满足农民水利服务的质量和数量要求，因此农户应是水利设施的最终受益者[3]，赵珊(2008年)从我国农田水利设施运行机制出发，对设施管护现状进行研究，并指由于缺乏良性的运行机制，我国的农田水利建设存在设施质量差、配套设施不全的现象，部分地区设施老化、损毁严重，已造成设施辐射范围的大幅缩减[4]。从时下农田水利设施的运营现状来看，这一问题几乎已普遍存在。20 世纪80年代家庭联产承包责任制在农村地区逐步推行，为农村经济发展注入活力的同时也给村级公益事业的组织工作带来梗阻，村集体与农户间的经济联系趋于松散，大集体时期集中修建的农田水利设施开始面临资金困境。2004年税费改革以来，村级水利设施建管的农户参与度逐步降低，设施管护出现投入不足、主体缺位、管理失衡并存的局面，这对设施效益的正常发挥造成较大影响，开始成为制约我国农业生产发展的因素之一。

细致分析我国农田水利设施管护体系的演进历程可以发现，原有“集体建设、集体所有”的设施管理机制已逐步衰弱，新型税费关系下用水农户原子化、个体化倾向不断膨胀，由此产生产权不清、资金缺乏、农户参与度不足的弊病，给管护机制的革新带来较大阻力。因此，进一步改善农田水利设施管护现状应从管护主体的补位与管护行为的规范入手，搭建农民用水户的参与式管理平台，调动农村内生资源作用于设施建设，实现设施管护的组织创新[5]。用水户协会(WUA)正是在这一背景下成立并在全国20多个省逐步推广运行，乡镇政府将原本属于基层水管部门的设施管理权转承给农民用水户协会，由协会自主规划设施运营发展，民主决定设施管理事务。与此同时，将农田水利设施的日常养护责任附带性地转交于协会本身，期待通过协会的规约能力解决设施管护的人员组织问题。但由于农田水利设施管护内容复杂、任务较重，单纯依靠传统组织思维无法高效运转。因此，如何提升农民用水户协会的运转效率，引导并激励设施管护的系统运行，又会成为当前亟待思考的现实话题。较多学者从绩效评价角度出发，对农村用水户协会管护效能的影响因素进行研究，王建鹏等(2008年)对漳河灌区农民用水户协会日常活动进行分析，认为协会效能的发挥与其内部治理结构、农户服务有着密切关系[6]。杜鹏等(2008年)以张掖市甘州区为例，构建了农村用水户协会绩效指标体系，并将其作为设施管护组织绩效的重要衡量标准[7]，这些都为我们完善用水户协会的效能管理提供了新思路。

从农民用水户协会的绩效评估现状来看，较为普遍的评价方法是由基层水管部门开展的年度业务考核，考核内容较多涉及工程建设情况、水费收取情况、用水纠纷调解情况等，有关农田水利设施管理与维护的评估尚未得到补充。虽然国家农业开发部门针对农民用水户协会参与设施管护提出了“规范发展”、“高效管理”的建设要求，但目前国内有关设施管护的绩效评价机制还未健全。即使部分发达地区将管护成效纳入绩效评价体系，其评估内容也较多集中于管护投入、养护频次、设施完好率等方面，对农田水利设施管护的农户满意度、农户参与度，设施管护的执行效率以及设施管护的持续发展能力缺乏系统的指标设定。这种过度强调水利设施建设能力、忽视设施运维成效的绩效评价方法势必会给农民用水户协会带来工作上的误导，多数用水协会开始习惯满足于短期的经济效益，对农户满意度、管理战略规划等一系列关乎协会长效发展的影响要素留意过少，造成协会管护执行能力与农户服务水平的逐渐萎缩[8]。平衡计分卡作为组织绩效评价的一种方法体系，分别从财务、客户、内部流程和学习发展四个维度塑造组织多层次的联动机制，通过向组织成员传递组织战略及阶段性使命，提升组织的工作效率和战略发展能力，这对改良农民用水户协会的绩效评价体系具有重要的启发作用。构建基于平衡计分卡的农民用水户协会管护绩效的评价模型，依靠协会管护效用、客户服务、内部管理、学习与发展4个维度的绩效指标设计逐步构建农户参与设施管护的组织框架、行为标准，有利于不断提升农田水利设施的管护效能[9]。

2 将平衡计分卡纳入农民用水户协会管护绩效评价的可行性

平衡计分卡(Balance Score Card)是由罗伯特·卡普兰和戴维·诺顿共同设计的一种组织管理方法，后逐渐演变为有关组织绩效评价的考核方法。与传统以预算为核心、以控制为导向的财务框架设计(见图1)不同，平衡记分卡融入了非财务指标体系，更加注重组织成员价值的挖掘，从财务维度(Finance)、客户维度(Customer)、内部流程维度(Internal Processes)以及学习与成长维度(Innovation & Learning)建立绩效评价指标体系，将组织内部管理与外部环境同时纳入考量范围，通过组织责任强化和服务策略考评增强组织评估的科学性(见图2)。可以说，平衡计分卡(BSC)在一定程度上吸收了关键绩效指标法(KPI)对组织成员关键行为的考量，并将全面质量管理(TQM)中的顾客需求管理引入评估体系，进而结合了目标管理法(MBO)的绩效分层机制[10]。平衡计分卡不仅实现了财务指标与非财务指标的有效搭配，而且为组织正确处理短期与长期利益、内部与外部关系提供了运作框架。这与农民用水户协会的运转价值存在较强的契合性，增加农户、技术学习、组织管理等方面的指标内容，有利于协会组织优化调整管护责任、社会服务、组织动员三者关系，推进组织行动价值与核心使命的实现，克服用水户协会绩效评价的系统漏洞。

图1 传统绩效管理框

图2 平衡计分卡的分析框架

综合分析时下农田水利设施管护的主体困境和资金困境，其根源在于农村社区组织资源的衰弱萎缩，设施管护参与管理的效率低下。农民用水户协会作为承接水利设施管理运营的新的组织形态，其工作效率、服务水平直接决定了农田水利设施的日常养护效果，并深层次地影响着农村水利管理的成长进度。结合考量平衡计分卡的内在特点与农民用水户协会的组织困境我们可以推断，将平衡计分卡作为用水户协会参与设施管护的绩效评价方法具备一定的可行性。一方面平衡计分卡内部的客户评价标准督促用水户协会更加注重农户的满意度与现实需要，内部管理指标引导协会不断调整自身的工作方式与活动组织规划。另一方面，学习与发展的指标能够激励协会革新管护技术，并从技术培训层面解决农户参与能力低下的问题，增强设施管护的持续性。而从平衡计分卡的实际应用过程来看，其对农田水利设施管护的适用性主要体现在：

(1)将设施养护规划层层解构并落实于日常管理过程之中。基于平衡计分卡的组织绩效评价方法倾向于将组织战略及组织使命逐层分解，并以此为基础进一步明晰各层级和成员的工作使命，最终实现组织使命与个人使命的统一。将平衡计分卡作为农田水利设施管护绩效的评估方法，能够较大程度地激发农户参与设施管护的热情，明晰农民用水户协会各部门的管护职责，提高部门间的联动性。此外，管护职能的层级划分有利于进一步量化部门管护责任，保障组织发展的循序上升，并逐渐构成协会参与设施管护的内在逻辑：要达成设施管护使命，必须提高群众满意度，要使群众满意就必须提高协会运转效率，要改进协会工作效率就必须加强组织成员的培训和开发[11]。

(2)有机协调多重驱动因素，促使管护绩效评价客观全面。与基层水管部门有关用水户协会工作绩效的评估体系相比，以平衡计分卡为基础构建起的设施管护评价将公众满意度指标、成长与发展指标作为评估重点，这些指标的纳入与构建现代服务型用水户协会组织的核心价值相契合，着重强调农户回应、管护责任和机会公平的行为价值。这不但能够有效促进用水户协会在管护效果评估、管护影响预测方面投入更多精力，明晰协会的战略目标，还促使用水户协会更加关注农田水利的可持续发展，避免短期行为的产生。因此，将平衡计分卡作为用水户协会管护服务的评估方法，能够较为客观全面地反映农田水利设施管护的实际效果，绩效评估内容更为清晰，参考性较强。

3 基于平衡计分卡的管护绩效指标体系构建与评价

从农田水利设施建后管护的行为逻辑来看，农民用水户协会管护绩效的评价范围不仅包括设施管护执行的优化，还包括用水农户的管护参与以及设施管护的效果评价。评价指标体系的设定应遵循必要的构建原则对协会的管护行为、会员组织、费用收取、发展决策等多个层面做出合理可续的评定。基于平衡计分卡的农民用水户协会管护绩效评价涉及的指标较多，且较多侧重用水农户、水管部门的主观评价，因此应科学拟定定量指标与定性指标的数量与类别。此外，指标的选取应更加侧重内容的独立性和通用性，提高指标体系的利用率。具体来讲应遵循以下原则。

(1)科学性原则，科学性原则要求农民用水户协会管护绩效的评价应依据平衡计分卡的基本理论、基本方法来开展，减少指标设定的主观性。管护绩效指标应该围绕平衡计分卡财务、客户、内部管理、学习与成长4个维度进行选取，内涵明确，增强指标的代表性。其次，指标权重的设定应遵循农田水利设施管护实践的客观规律，充分考量设施管护过程中的多重影响因素。

(2)系统性原则。系统性主要是指农田水利设施管护指标体系的完整性和绩效评价结构的层次性。系统性原则要求所选取指标应从不同方面反映农民用水户协会参与设施管护运行机制的实际运行状况，了解设施管护的每一个系统要素的意涵，明确管护主体的工作内容，了解管护客体的实际需要；另一方面要求管护评价体系能够形成一个主旨明确、层次分明的结构框架，增进同一层级指标间的互补性。

(3)实用性原则。在管护指标选择过程中，必须保证其理论与实践两个层面的可获得性，首先应保证管护评价指标的客观公正，保证数据来源的可靠性、准确性以及评估方法的可行性。其次，农民用水户协会的管护绩效评价目的在于分析现状，应首先明晰管护运行和发展中存在的问题，方便通过绩效评价更好地指导协会将来的发展方向。因此指标的选取应尽量减少收集难度，保证指标体系能够较为直观、简洁地说明问题。

(4)一致性原则。农民用水户协会绩效指标选取的目的在于为设施管护效能的提升服务，因此指标体系的设置应秉承这一主旨，保障总体目标的一致性。财务、客户、管理、学习发展四大标准层的设定应围绕管护效能展开，各标准层下的指标分项也应相互辅助，能够较好地解释标准层。

基于指标体系构建的基本原则，农田水利设施管护绩效的评估将更为系统全面，具有一定的代表性，对其他村级公益项目的绩效评价也有较强的带动作用。由于农民用水户协会的性质与市场主体的运行价值有较大不同，结合平衡计分卡较长期应用于企业组织评估的特点，农田水利设施管护绩效指标体系的设定应从农民用水户协会的组织性质出发，对传统平衡计分卡的内容进行微调[12]。从现有研究来看，学界有关农田水利设施管护的讨论较多侧重于管护主体的拓展、管护程序的优化，这与提升农民用水户协会的管护能力息息相关。较多学者将农民用水户协会管护行为的研究放置于利益相关者的视域之中，即从农民用水户协会的执行机构、参与农户、水管部门3个层面讨论设施管护效能提升的可行策略[13]。以此为基础，农民用水户协会参与设施管护的绩效评价应以协会成立的工作使命为核心，基于平衡计分卡的内容，从协会管护效能、客户服务、内部管理、学习与发展4个准则层代表性的地设定指标(见图3)。

图3 基于平衡记分卡的农民用水户协会管护绩效模型

(1)管护效能。管护效能评估与平衡计分卡中业绩(财务)模块相对应，主要针对用水户协会的设施管护行为、管护矛盾的处理能力以及管护费用的管理进行综合评价，这是关系农田水利设施管护实际效果的重点模块。

(2)会员服务。农民用水户协会的使命在于为农户提供方便、快捷的用水服务，而充分保障水利设施的良好运行是服务供给的基础。因此，用水户协会在组织农户参与管护的同时应该注重农户的满意程度、乡镇水管部门的综合意见，减少设施管护的运行阻力。

(3)协会内部管理。科学高效的内部治理机制是规范管护行为的基础，对这一模块的考量应从用水户的成立情况、协会工作内容展开，从而督促农民用水户协会主动登记与核查管护数量、编制运维计划，提高管护效率。

(4)学习与发展。学习与发展侧重对组织战略发展特性的考察，从用水户协会参与管护的绩效评价角度来看，管护技术的培训、管护宣传情况以及不同水系协会间的设施管护交流都会对协会的持续发展产生重要影响。参照平衡计分卡的基本内容，通过文献研究法和专家评分法将这四模块分解开来，可以得出农民用水户协会参与设施管护的绩效评价体系，共35个指标，其中定量指标20个，定性指标15个(见表1)。

作为一种科学的组织绩效评估理论与方法，无论是在市场组织还是在公共部门，或是在第三方组织，平衡计分卡的应用都较大提高了绩效管理的效率与质量。介于农田水利设施管护过程中存在的现实问题，可以尝试将平衡计分卡在农民用水户协会的工作执行中逐步推广。从指标体系的构建来看，平衡计分卡对其管护行为的影响将涉及管护理念的转变、管护技术的革新、组织再造以及协会与水管部门关系等较多个层面，这对协会的自身管理和外部条件具有较高的要求。从长远来看，基于平衡计分卡的农田水利设施管护绩效管理机制的运行和实践需要一定的条件和保障。

表1 基于平衡计分卡的用水户协会参与设施管护的绩效指标体系

(1)需要组织文化支撑，农民用水户协会主要是直线职能制管理体系，协会作为设施管护的重要参与者，常处于主要地位。由于习惯于传统集体管护的懒散状态，协 会依旧存在互相指责、不愿创新、无视群众意愿的弊端。要扭转这种局面就必须革新协会的组织文化，通过管护培训、技术交流等形式创建学习型组织，使协会成员将设施管护作为自己参与设施管理的重要事项，尽职尽责，献计献策。

(2)需要战略支撑。虽然平衡计分卡是一项战略管理工具，但其不能替代用水户协会的战略规划，平衡计分卡实施的前提是用水户协会本身就备有清晰的战略规划。通常，战略规划应当包括发展战略规划、职能规划以及各级部门的协作规划，有了清晰的战略规划，才能利用平衡计分卡进一步理顺水利设施管护的战略和使命。

(3)需要制度支撑，主要包括农民用水户协会的内部管理制度和协会参与农田水利设施管护的外部制度。平衡计分卡的内部管理模块要求用水户协会不断革新自身运管机制，这是落实设施管护计划的前提。此外，充分发挥平衡计分卡对用水户协会管护参与的评价还要健全相关制度规范，包括设施产权制度、管护流程制度、执行监督制度等，实现农田水利设施的依法管护，提高农户参与设施管护的程序化与规范性。

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