京津冀协同发展中北京的战略研究

姜冬旭+付雅

[摘 要]京津冀协同发展意义重大，北京应抓住疏解非首都功能、先行先试、加强区域合作交流等机遇，打破北京无法与另外两地形成良性互动的阻碍，引领三地科技发展，同时在产业结构升级、周边环境治理、交通网络建设等方面取得巨大进步，从而使京津冀三地协同发展，实现共赢。

[关键词]京津冀；协同发展；北京

[中图分类号]F127

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3283（2017）02-0084-03

一、京津冀协同发展带给北京的机遇

（一）疏解北京非首都功能

有序疏解北京非首都功能是京津冀协同发展战略的核心，对于推动京津冀协同发展具有重要先导作用。北京聚集了过多的非首都功能，是造成“大城市病”的主要原因。人口过度膨胀，交通日益拥堵，大气污染严重，房价持续高涨，社会管理难度大，引发一系列经济社会问题，引起全社会广泛关注。表面上看，北京的问题是人口过多，实质上是功能太多造成的，如一般性制造业、区域性物流基地、区域性批发市场、部分教育医疗等。解决这样的大城市病根本出路是大力推动京津冀协同发展，进一步明确京津冀功能定位，充分发挥各自的比较优势，加快推进融合发展，实现区域良性互动，优化布局。

（二）先行先试

京、津、冀三地先行先试政策为北京带来发展先机和创新空间。北京、天津和河北三地從实际出发，选择有条件的区域率先推进，积极布局交通一体化、生态环境保护、产业升级转移、公共服务等。通过打造先行先试平台，用试点示范来带动其他地区发展。比如，北京新机场临空经济区改革试点就被纳入先行先试的名单之中。北京新机场的发展重点是临空产业，这是基于京津冀资源优势，临空经济目前处于起步发展阶段，产业链更多的是与周边地区产业对接，依托新机场周边的生物医药和文化创意产业，大力发展电子信息、生物技术、光机电一体化等产业；北京新机场的地理位置优越，在发展航空物流、航空制造业方面都具有一定优势，同时对于京津冀的辐射带动作用非常大。

（三）京津冀加强区域合作交流

京津冀区域合作属于高层次的综合性区域合作，这样跨省级规模的合作能够更好地促进京津冀一体化的发展，而与此同时，一体化的合作发展，让北京能够更好地与周围地区交流发展，互相促进、互相学习。北京与周边的很多省市在产业结构、发展基础和自身资源等方面都体现出了各自优势明显、互补性强的特点，具有巨大的合作开发潜力。加强区域合作，积极推动京津冀协同发展，可以更好地找到疏解首都功能的新空间，找到承接产业优化升级的新方向，找到可持续发展的新起点。区域合作交流可以更好地发挥北京作为中心城市的辐射带动作用，可以辅助区域经济社会的持续健康发展。

二、京津冀协同发展北京所面临的挑战

（一）北京还未与河北天津形成产业良性互动

北京与河北、天津的产业结构存在明显差异。北京的产业结构中第三产业在三大产业中所占比例最大，北京市统计局、国家统计局北京调查总队发布的数据显示，2015年，北京市第三产业实现增加值18302亿元，占地区生产总值的79.8%，比上年提高1.9个百分点；对全市经济增长的贡献率达89.9%，比2014年提高11.6个百分点。

2012年京津冀三大产业中，北京市第三产业占全市的76.5%，而天津、河北则分别为47.0%、35.3%，北京市第一产业占0.8%，河北第一产业却占12.0%（见图1）。

北京第三产业对保持全市经济平稳发展起到重要的支撑作用。在北京庞大的产业链条上，北京的产业优势集中在了科技和现代服务业，且二者都处于产业链的高端地位。天津经济正在以石油化工业、钢铁等传统制造业向装备制造、电子信息、航空航天、新能源新材料等战略新兴产业过渡中，处于产业链的中端；而河北省除个别地区外，在制造业和服务业中处于产业链的低端，而且优势产业中以高能耗、高污染、低附加值的传统产业居多。

因此，京津冀三者之间产业结构差异较大，产业的相互依赖性和上下游关联性都比较少，所以北京很难与河北、天津形成产业互动，也无法通过产业关联、产业协作、产业融合而达到利益互惠，三地之间利益的缺失再次限制了京津冀之间协同发展的基础。

（二）城市环境问题

近年来环境问题成为困扰北京的一大难题。随着北汽集团、首钢集团等大型企业搬迁北京市高污染、高耗能的企业迅速减少，但餐馆、汽修、旅馆、洗浴等生活源污染却在增多。北京市近三年空气质量不好，PM2.5平均浓度也在逐年升高。

北京周边环境问题正是京津冀协同发展所面临的巨大挑战。北京市先后修订发布了《绿色施工管理规程》、《北京市完善差别电价政策实施意见》等38项大气污染防治法规；在全国率先实行阶梯式、差别式挥发性有机物排污费征收政策；2015年，北京市共淘汰退出印刷、家具、建材等污染企业326家。但如果没有周边环境的治理，北京要想独善其身是不可能的。

三、京津冀协同发展北京的战略

（一）加快产业结构升级

大力发展高新技术产业。北京人才众多，科技力量雄厚，资金充足，应引领三地的高新技术产业发展，将高新技术产业作为融洽三地发展的突破口。科技是支撑京津冀可持续发展的共同基础，可以解决三地共同面临的问题：如水资源短缺、环境污染等。资源短缺、环境污染是制约京津冀发展的瓶颈，尤其是水资源的极度短缺是三地发展经济必须面对的难题。这就决定了三地今后的发展必须摆脱资源依赖型经济模式，走内涵式发展道路，而科技是实现内涵式发展的关键要素。只有建立了基于科技创新的内涵式发展模式，才能最终解决三地的可持续发展问题，为各地经济注入可持续的发展活力。而北京具有诸多优势，可以作为京津冀三地科学技术发展的引领者。与此同时，首都科技是建立区域优势互补关系、平衡京津冀三方利益关系的最有力抓手。

提高第二产业高新技术产业的比重。虽然第三产业是北京经济总量扩充的主要贡献产业，但第二产业目前在北京GDP总量中仍占有约1/3份额，仍然是一个相当重要的基础性产业。高技术、高附加值型工业将成为拉动北京工业增长的主要力量，提高高新技术产业的比重使第二产业的发展在扩充北京经济总量中仍然可以发挥重要作用。

大力发展第三产业。随经济发展水平的提高，城市的主要经济部门将遵循从二产向三产转移的规律。随着北京经济的进一步发展，可以预计，社会对服务的需求将迅速扩张，对服务种类、服务质量的要求也将迅速增加，这将为第三产业的发展提供更加广阔的市场。

（二）加大北京周边环境治理力度

首先，区域政府协同治理环境问题。京津冀三地应对于生态治理目标、生态评价标准进行统一决策；对于监管标准、检测标准进行统一协调；对于基础设施建设和生态补偿机制进行统一管理。由社会公众对三地生态治理结构进行舆论监督。其次，建立区域污染联防联控机制，加快区域环境保护立法，建立信息共享机制，加快建立跨区环境联合监察、交叉执法、环评会商、區域污染联控的工作制度，建立陆海统筹的海洋污染防治联动机制。严格资源环境生态红线管控制度即确定京津冀地区煤炭、水、土地的消耗上限，实行能耗强度及能源消耗总量“双控”环境质量作为各级政府的环保责任，划定森林、湿地、草原、海洋等生态保护红线，严格自然生态空间征占管理，做到“数量要增加，质量要提高。第三，根据区域主体功能定位，严格实行差别化考核。将资源消耗、环境损害、生态效益等生态治理指标纳入京津冀各地区经济社会发展评价体系，强化考核指标约束；健全自然资源资产产权和用途管制制度，对领导干部实行自然资源资产和环境离任审计，建立领导干部生态文明建设责任制、问责制和终身追究制度，保证经济与环境双赢发展。

（三）疏解非首都功能

相比天津和河北，北京具有独特的政治经济优势，深厚的人文艺术底蕴以及雄厚的各类资源，特别是高质量的人力资源。在这些优势中，有些是北京独特的发展优势，不具备可复制性，而有一些资源却可以通过相应的方式同临近省份共享，例如教育、医疗、人力等，从而促进这些省市的发展。北京应该发挥自身优势，科学规划城市的扩张发展，禁止无序扩张，合理建设卫星城，疏解非首都功能。例如北京自身餐饮业发达，可以以此带动河北和天津的餐饮业发展；转移一些地租过贵的花卉基地去河北；联合河北，打造一片环北京外围的旅游景点，在适当的地区构建生态廊道、构建湿地板块、建设西北生态涵养区等，最终形成世界级城市群生态体系，森林覆盖率的上升也能减轻北京地区的空气污染问题。

（四）完善交通路网基础

京津冀协同发展，交通必须先行。北京在京津冀协同发展中扮演着交通路网基础的角色。按照规划，多条京津冀城际铁路及高速路建设都将广泛涉及北京郊区，既加速京郊地区与中心城区的连接，又密切京郊各区县与相邻外省市地区的联系。目前，京津冀城际铁路网规划（2015—2030年）已获批，提出将以“京津、京保石、京唐秦”三大通道为主轴，新建24条城际铁路，总规模3400多公里，形成“四纵四横一环”为骨架的城际铁路网络，建设“轨道上的京津冀”。继续推进京沈客专、京张铁路、京唐城际、京滨城际、京台高速、京秦高速等建设，同时加强交通信息互联互通。

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