“异地高考政策”的能力限度

2017-03-21李婉宜张运红

教学与管理(中学版) 2017年1期

李婉宜　张运红

摘要通过对各省、市异地高考政策文本的梳理与比较，可以发现，部分地区异地高考政策文本在准入条件、报考院校以及执行方式方面存在能力限度，该问题背后潜伏着诸多社会隐患。反思高考政策能力限度，才能为加快异地高考改革、推动政策实施提供参考。

关键词异地高考进城务工人员能力限度

城市化进程的加快使进城务工人员的数量一直呈现上升趋势，大规模的人口迁移流动，进城务工人员随迁子女的受教育问题受到广泛关注。为满足随迁子女能够参加异地高考的公共诉求，2012年8月，国家教育部等相关部委下发《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》（以下简称《意见》），要求全国各省、市、自治区都应于2012年年底前出台有关随迁子女异地高考的方案，从而切实有效地推进随迁子女的考试工作。目前为止，全国已有31个省（区、市）相继颁布了异地高考方案并逐步开始实施。

一、异地高考政策的局限性

异地高考作为高考制度改革的一项重大举措，缓解了外来务工人员随迁子女的教育与升学问题，但是从部分省、市的政策文本透析来看，其局限性使其解决跨地区高考难题的能力大打折扣。

1.准入条件缩小了政策覆盖面

从各省、市异地高考政策的条件限定来看，进城务工人员随迁子女若要获得就地报考资格，其父母需要在流入地拥有合法稳定的职业和居所、合法稳定的收入并缴纳社会保险，如果不是户籍地人口，也需要是当地的常住人口；考生本身也需要满足当地一段时间的学习经历和学籍等条件。不同地区，准入条件设置的差异性较大，以安徽、江西为代表的中部地带往往准入门槛较低，反之，作为进城务工人员稠密、高校资源富集的京沪粤等东部地带，开放异地高考的压力较大，准入门槛较高。多种政策条件的限制，使进城务工人员随迁子女无权享有与其他群体同等的政策待遇，异地高考的理想很难实现。例如，广东省出台的具体方案规定：随迁子女考生需要具有广东省高中阶段学校学籍满3年，其父母则被要求除拥有稳定的工作收入外，还需缴纳社会保险、持本地居住证连续超过3年，才可参加高考。这表明，进城务工人员的家庭背景、文化资本、经济资本以及社会资本的积累对其子女能否参加异地高考起到至关重要作用。由于进城务工人员多租住没有合法稳定性保障的廉租房甚至棚户区，一些用人单位为避免承担法律责任、节约企业成本不予缴纳社会保险，更有大量没有单位依托的农民工缺乏参保意识，不能及时参加社会保险[1]等因素制约，进城务工人员随迁子女的异地高考权仍被排斥在政策外，他们只能重返故土参与高考甚至提早进入劳动力市场。

2.报考院校限制违背了公平选择

从各省、市对异地高考考生开放的院校类型看，共计26个省对符合条件的异地考生实行流入地报考且与本户籍地考生享有同等的录取待遇。而纵观西部，在青海、云南及内蒙古仅放开部分高职或本科院校的异地报考录取工作。部分省、市限制异地考生报考院校类型的行为，违反了异地高考“有条件的准入，无条件的高考”[2]的基本原则，背离了社会不同阶层群体享有的报考不同院校类型的权利。如内蒙古自治区相关政策规定：“外来务工人员需在本区拥有合法稳定的住所、合法稳定的职业且缴纳社保均满3年，随迁子女具有内蒙古中等职业学校3年学籍，均可在流入地参加考试，但仅限于高职高专院校的报考；另外满足以上条件外且取得内蒙古户籍满3年，可参与本专科院校录取。”备受关注的北京、天津等地，仅逐步开放职业院校。其中，北京的异地高考政策明确指出“进城务工父母及其子女在满足相关准入条件的情况下，有且只有参与高等职业院校的招考机会，待高职院校教育毕业后，才可通过优秀应届毕业生获得推荐和考试录取资质升入本科阶段学习”。若把本户籍地考生看作拥有大量政治资源和经济资源的强势群体，把随迁子女看作各方面资源相对匮乏的弱势群体，那么面对不平等的院校选择，只会减少弱势群体向上流动的机会，造成代际流动固化，使社会走向封闭，加剧进城务工人员这一社会群体的边缘化。

3.政策渐进实质是改革保守

一项政策执行往往受到多种因素的制约，譬如，政府管理以及政策执行者对于同一问题不同价值观的限制，政策文本本身的局限性等等，而目标群体由于无法与政策主体的要求完全一致，就容易造成执行限度[3]。从各省、市公布的执行方法步骤看，京、沪、粤东部地区及陕、甘、宁等西部地区共计10个省份对异地高考开放强调过渡与渐进，采取“逐步实施”的策略，这种渐进性政策策略一定程度上削弱了异地高考政策的实效性，体现了管理者的保守心态。如天津当前对随迁子女仅开放了高职高专院校的就地报考政策；上海市更强调外地务工人员手持《上海市居住证》、积分达到120分对随迁子女就地报考的重要性；广东到2016年才放开随迁子女参加本科院校的招生录取。以上政策内容的制定一方面受教育部等部委《意见》文本的模糊性影响，另一方面则是由于政策执行者不同价值观的曲解，对户籍地阶层群体考生利益的保护等，政策执行限度给社会公众以政策期望与政策实际执行之间极大的落差，引来诸多抱怨与质疑声。“逐步实施”的执行战略尚且不能满足广大异地考生的要求，而以随迁子女为代表的弱势群体将会成为这场等待的受害者，进而诱发阶层间的矛盾与猜忌。

二、异地高考政策能力限度诱发的问题

异地高考政策是为了实现进城务工人员随迁子女的就地高考，进一步推进高等教育的均等化。然而，政策的能力限度从一定程度上造成反效果。

1.政策门槛引发相对剥夺感

相对剥夺理论指通过某个社会阶层和群体与有关的其他社会阶层与群体的比较，来说明这个特定阶层与群体对某一問题的态度。或者说，“人们把重要他人的标准作为自我评价的基础”[4]。异地高考通过准入条件的限制将进城务工人员及其子女化分为了两种不同的阶层群体，一种为可参加异地高考的阶层群体，另一种为不可参加报考的阶层群体。隶属群体本身的规模发生了变化，出现了一定的分化，会使依然留在这一群体中的人们对教育，特别是对高质量教育的需求更加迫切和旺盛，对教育公平的要求也表现得更加强烈和突出，固然相对剥夺感就会增强[5]，教育问题上升到社会问题，引发社会阶层的不满，造成社会认同感和社会向心力的涣散，而相对剥夺感的产生也将会有损社会治理的合法性基础。

2.报考限制导致社会不公

在异地高考政策的报考院校限制条件下，优质高等教育入学机会倾向于那些拥有较多经济和文化资源的社会上层子女；而处于社会中下层的进城务工人员随迁子女只能获得那些具有实用性、地域性且学费较低的公立高职院校的入学机会，造成高等教育起点的不公。以北大、清华为代表的优质资源聚集地为例，北京大学从2000年到2011年间，农村考生所占招生比由原来的三成滑落至一成，而清华大学在2010年的农村生源比例也仅为17%。与此形成对比的是，中国在校大学生中，农村生源却要占到总学生数量的六成左右[6]。因此，异地高考政策会进一步拉大进城务工人员随迁子女社会差距，加剧了社会的不平等。

3.政策迟滞引发阶层固化

由于异地高考政策的执行缺乏公平合理性考量，既得利益团体对政策的执行设置了诸多阻碍，将导致中上阶层家庭子女与下层家庭子女的受教育程度逐步拉开，而以广大进城务工人员为主要代表的下层阶级，其子女获得优质教育资源、实现向上流动的机会就显得更为渺小了。

从社会分层的角度看，一个地区社会经济的和谐稳定发展需要不同阶层间良性有序的合理流动，而阶层固化的趋势将会导致不同阶层间矛盾和冲突的加剧，尤其是弱势群体与强势群体之间收入分配、资产拥有量等方面的差距矛盾将继续激化。

三、异地高考政策能力限度的根源

针对异地高考政策能力限度的问题，笔者认为主要原因由政策文本缺乏广泛参与、既得利益者使政策趋于保守和优质教育资源依旧稀缺三部分组成。

1.政策文本缺乏广泛参与

追溯各省、市异地高考方案的制定过程，我们不难发现大部分地区政策制定都属于关门立法，很少对外公开消息，缺乏社会不同阶层群体的广泛参与，尤其是弱势群体的参与。据统计，在出台异地高考政策的31个省、市、自治区中，只有上海、安徽、湖南和云南在政策出台过程中通过网络等途径向社会公开征集了意见和建议，其他省份尚未进行利益相关者意见征集的举措。针对农民工对异地高考政策反响的调查报告显示，仅有17.8%的农民工了解并且十分关注异地高考政策，高达60%多的农民工不清楚异地高考政策，甚至从未听说[7]。这表明，占进城务工人员绝大多数的农民工群体对异地高考政策的了解度和关注度极低，其知情权、决策权和参与权可见一斑。而就采取意见征集工作的上海和安徽两地来看，公众的参与效果亦难以保证。上海市政府就异地高考方案的制定只进行了11天的对外信息征集工作，而安徽省则仅以电子邮件意见稿的形式进行了为期6天的对外信息征集工作。可见，对外征集意见时间的短暂性和征集形式的片面性使征集意见环节流于形式。因此，以进城务工人员为代表的弱势群体无从发表自己的看法，成为当前异地高考政策能力限度的重要原因。

2.既得利益者使政策趋于保守

各省教育厅、人力资源与社会保障厅、发展改革委等政府部门均扮演着各地区异地高考政策文本的制定者和执行者角色。同时，各部官员大多来自社会中上阶层强势群体，是本地户籍地居民的利益代表者和维护者，还兼具地区性高等教育优质资源的提供者和高校招生名额分配者等多重身份。由此看来，在中上阶层强势群体组成的利益集团中不免会参杂多种政策之外的公共的、部门的或是个人的利益诉求。改革开放让我国的社会分层结构发生了巨大的变迁，阶层之间悬殊明显，面对市场经济的转型，教育已成为社会竞争的重要手段。然而，教育资源“僧多粥少”使不同阶层之间的竞争成为必然。异地高考政策的提出势必会冲击中上阶层子女因享有户籍地教育政策优惠而获得的相对其他地區考生多得多的教育资源机会，导致以中上阶层为代表的各省级政府在制定本地区的政策文本中趋于保守。此外，中上阶层为了实现阶层再制和自身优势地位的传递，会将地位取向更为明确、效用更高的重点院校的受教育机会分配给自身所在的阶层子女，导致政策文本的公平性备受质疑。根据路径依赖理论，政策体制的执行往往受到协调效应、适应性预期和既得利益约束等因素的影响沿着既定的方向不断得以自我强化，使异地高考的政策调整愈发艰难，政策推进层层受阻。

3.优质教育资源依旧稀缺

根据劳动力市场分割理论，接受高等教育是进入“一级劳动力市场”就业的敲门砖，因此也是社会各阶层争夺最为激烈的教育资源战场。然而，随着上世纪90年代末掀起的高校扩招热潮，进入该阶层职业的门槛已经越来越倾向于重点院校或研究生学历，原因是以重点院校为依托的优质高校资源依然稀缺。《2015年全国教育事业发展统计公报》显示，以进入“985工程”或“211工程”的高校代表着我国当今位于象牙塔最尖端的那部分优质高校教育资源，仅占到全国普通高等学校的前5%。在39所“985工程”院校中，位于东部地区的有26所，位于中部地区的有6所，位于西部地区的有7所；在116所“211工程”院校中，位于东部地区的有74所，位于中部地区的有18所，位于西部地区的有24所[7]。由此可见，优质的高校教育资源主要分布于经济较为发达的东部沿海地区，而中西部地区的优质高校资源相对匮乏，甚至有近53%的中西部省份没有“高水平研究型大学”（主要指“958”工程高校）。另有数据显示，上海和北京等户籍地考生人口占不到全国的1%，却集中了全国10%以上的大学，而很多考生已近千万的贫困地区却没有一所大学[8]。上述表明，重点院校的分布状况与省考生人口占全国比例严重失衡。这也成为异地高考考生流向与各省份重点本科院校数量成正相关的重要原因。此外，重点院校所在的优质高校资源配置由于长期受到经济、文化发展、国家相关政策引导等因素的综合作用，具有了稀缺性和固定性的特点，从而严重影响了异地高考政策文本制定的公平性和“高考资源”分配额度的均衡性。

四、完善异地高考政策的对策

异地高考政策给进城务工人员随迁子女就地高考和升学带来了一定的福祉，让上万名满足准入条件的随迁子女就地参加高考[9]。但该政策仍处于探索阶段，在解决异地高考问题上仍有能力限度。为提升该政策对跨地域高考问题的解决能力，应该从以下几个方面继续努力。

1.加强弱势群体对政策文本制定的广泛参与

异地高考政策的制定是一个较为复杂的过程，除涉及政府官员、大众媒体、专家教授和本地居民的参与之外，更应关注进城务工人员的利益去向。因此，在异地高考方案修订的前期工作中，要做到广泛宣传，从社会各界征求意见，如通过匿名信函、网络提议和调查采访等形式，积极推进包括弱势群体和强势群体在内的多方参与和利益表达，然后在相互沟通中明确何为正当与应当设置的条件[10]。中央和地方政府要努力协调好不同利益双方之间的关系，提升随迁子女异地高考的政策效益。此外，在政策修订中还应减少因身份等因素造成的教育资源不平等分配对随迁子女发展水平的影响[11]。破除异地高考的门槛限制，还原异地高考政策的公共性、公益性，如重新考虑农民工工作的特殊性，降低对社会保险的要求等等。异地高考政策改革本身就是破除门槛的改革，解决进城务工群体子女的高考问题，若改革中再次设立诸多门槛，则实际是在异地高考道路上的迂回不前，无法实现既定目的。

2.打破地方主义保护思想

面对异地高考政策实施的渐进性，应启用一系列改革的配套措施，科学整改，破除地方保护主义的思想。首先，上级政府相关各部门应加强对下级异地高考政策执行工作的监督，发挥中央政府的主导作用，适当加大对流入地教育经费的投入，可设立随迁子女专项指标和专项拨款，通过对中小学基础教育和高等教育资源的增加，加快破除地方主义改革的保守。地方应以常住人口为统计依据，将随迁子女纳入到本地的教育规划当中，并通过衡量当地政治、经济、文化的发展状况来科学预测该地区高中阶段就读人口的变化趋势，对所需供给的教育资源变动状况作出科学判断，进而满足外来务工人员随迁子女在流入地的教育需求。其次，还需改变高校分配招生名额的方式，缓解由于高等教育入学机会的不公平而产生的对异地高考的阻力[12]。高校录取应当以各省、市作为一个考区，以该考区的考生数量作为名额分配和录取的基本参照基数，再辅以属地优惠，以及少数民族优惠和各项奖励加分优惠政策等进行招生和录取[13]。这样不仅可以改变当前高考录取指标分配不公平的现象，还可以平衡户籍考生和非户籍考生之间的利益关系。针对地方高校由于受地方财政支持，而将招生名额向本地考生倾斜难以实施的问题，笔者认为，可先从由中央财政拨款为主要来源的重点高校试点，然后再逐步落实到省属高校，形成一个公正良好的高校招生体系和招生制度。由此，异地高考政策才能从保守趋向开放。

3.大力发展优质的高等教育资源并辐射至全国

当前优质的高等教育资源存在两大问题——稀缺性和不平衡性。在高等教育大众化时代，高考的矛盾已经从“有书读”转向“读好书”，对高等教育资源的获取有个更高的要求。显然，在每个省区建立1～2所全国性的部属高校是不太现实的，理智的做法就是应该抓住当前信息技术革命对高等教育的冲击，利用信息技术与网络技术对教学模式带来的变革，例如建设MOOCs课程（大规模开放在线教育），来增强优质教育资源的覆盖面。而对于地区之间教育资源不平衡的问题，要提高中西部偏远地区的高等教育吸引力，满足户籍地家长与学生对优质的中小学基础教育和高等教育的需求。进一步强化各级政府的责任，增加对该地区教育的财政投入和支持，对中西部地區的薄弱高中和地方高校进行改造计划，如引进新型的教学设备仪器、优质的师资团队和优惠政策，逐步提高该地区的生源质量及教育质量。当然，也要积极推进“一带一路”等惠及中西部经济发展的国家政策，以经济促教育，从而缓解东部发达城市教育发展与异地高考的压力。

参考文献

[1] 冯帮，崔梦川.关于农民工对异地高考政策反响的调查报告[J]. 上海教育科研，2013（3）.

[2] 教育部.随迁子女有望实现异地高考[EB/OL]. http：//news.xinhuanet.com/edu/2011 - 07/16/c _121676570.

[3] 张运红，马早明.中国高等教育评估政策的能力限度分析[J].高教发展与评估， 2011（5）.

[4] 默顿.社会理论与社会结构[M].唐少杰，等，译.南京：凤凰出版社媒体集团，译林出版社，2006.

[5] 谢维和.中国的教育公平与教育发展[M].北京：教育科学出版社，2008.

[6] 徐静.四成到一成名校里农村娃少了[N]. 广州日报，2013-10-16（A7）.

[7] 宋争辉.中国优质高等教育资源区域分布非均衡化的历史演变与现实思考[J]. 高等教育研究，2012（5）.

[8] 翟月玲.“异地高考”的根源、理念探究与对策[J]. 中国高教研究，2012（7）.

[9] 董洪亮.28省份实施异地高考5.6万随迁子女居住地考试[N]. 人民日报， 2014-05-31（02）.

[10] 刘世清，苏苗苗.“异地高考”政策的合理性研究[J].高等教育研究， 2013（6）.

[11] 许晨莺，冯文全. 异地高考政策中存在的问题及对策[J]. 教学与管理， 2015（2）.