地方党政领导班子结构优化之论

罗良针++田丹

[摘 要]优化党政领导班子结构，提升班子整体功能，是党政领导班子建设的核心。不同时期对领导班子结构的要求不尽相同，当前党政领导班子建设应遵循《2014-2018年全国党政领导班子建设规划纲要》，科学选配班子成员，优化班子结构，加强班子建设。为正确领会《规划纲要》精神，避免执行中出现偏差，本文结合时代背景特征，运用系统管理原理相关理论，从党政领导班子的性格气质、素质能力与经验结构，年龄结构，知识、智能、经历结构，性别、民族、党派结构等四个维度科学解读其内涵。

[关键词]党政领导班子；规划纲要；结構优化

[收稿时间]2016-10-23.

[基金项目]江西省研究生创新专项资金资助项目“高校领导班子配备探讨”（ YC2015-S029）。

[作者简介]罗良针（1965-），男，江西泰和人，管理学博士，南昌大学体育与教育学院副院长、教授、硕士生导师，主要从事教育经济与管理、人力资源管理研究；田丹（1991-），女，湖北荆州人，南昌大学硕士研究生，主要从事教育经济与管理研究。

各级领导班子是一个地方（部门）的中枢神经，在各项事业发展中担负着特别重要的中坚和引领作用[1]。系统管理原理告诉我们，系统整体功能的发挥有赖于系统结构的优化合理，因此加强领导班子建设必须重视领导班子结构的优化配置。2014年12月24日中共中央办公厅印发了《2014-2018年全国党政领导班子建设规划纲要》（以下简称《规划纲要》），对配强领导班子成员、优化领导班子结构提出了明确要求。经过一年多的贯彻实施，取得了一定成效，但也存在诸如各地区（部门）执行不一、出现偏差等问题，原因虽然多样，但相当大程度上与各级领导干部不能科学解读其内涵、正确领悟其精神有很大关系。下面就党政领导班子的性格气质、素质能力与经验结构，年龄结构，知识、智能、经历结构，性别、民族、党派结构等四个维度，依照“为什么？”“是咋样？”“怎么办？”的逻辑顺序来展开讨论。

一、性格气质、素质能力与经验结构

党政正职领导是班子整体效能发挥的关键，选准党政正职是强化班子整体功能的前提。要明确正职的核心地位，核心不仅是权利的表现，更是素质的体现。相对非政治领导成员而言，班子正职领导在气质、能力、觉悟等方面应当突出，不仅要有过硬的政治素质，更要有较强的组织协调能力和驾驭全局能力，善于抓班子带队伍。因此，应坚持“好中选优、优中选强”原则来选配党政正职。《规划纲要》对党政正职选配在素质能力、经验、性格气质等方面提出明确的要求，这也是对党政领导班子在能力、经验、性格气质等方面结构优化的体现。

（一）基于岗位职责需求

岗位是一个组织要求其成员完成的一项或多项责任（任务）以及为此赋予个体的权力的总和，职责则是职务与责任的统一。不同地区（部门）的党政正职的岗位职责不尽相同，应结合所在地区（部门）特点及相应岗位要求，从德、能、勤、绩、廉等方面对领导干部进行全方位考察。基于岗位职责需求，就是改变传统的选人用人环节的逻辑关系，“从岗位职责需求出发，某个岗位、班子需要个什么样的人才”[2]，就选拔什么样的人才，而不是采用仅仅从现岗位业绩优秀的干部中提拔的传统做法。人岗相适原则，以岗选人、以人适岗，一者可以实现“人尽其才，适才适用”的管理目的，二者可以防止用人中的主观倾向，三是可以使个体的能力与具体的职位相称，防止“彼得陷阱”现象的出现。

（二）党务与经济工作并重

和平与发展是当今世界的主题，而发展与稳定则是当前我国的两大主题。当前我国正处于社会深刻变革时期，各类矛盾交错复杂、问题层出不穷，经济发展与党的建设任务同等艰巨。发展依然是解决我国各种社会问题和矛盾的关键，经济发展一刻都不能放松；党中央强调党要管党、从严治党，党委“一把手”必须把责任担起来，切实履行党建职责。所以党政“一把手”必须懂经济社会发展，这是一个必备要素。然而，长期以来，一些地区（部门）的领导班子和领导干部重经济、轻党建，以致不少领导干部不懂党务工作。党务工作和经济工作是党政领导全部工作的两个最重要的组成部分，熟悉党务工作而不懂经济工作的干部以及精通经济工作而党务工作“抓瞎”的干部都不适合进入党政“一把手”岗位上来，这并不违背管理上的分工原理，因为具备这两方面经验和能力的复合型“一把手”在遇到全局性问题时，就既能从政治上考虑，又能从经济上分析，能比较客观全面地拿出解决问题的方案。

（三）注重实践经验和阅历

多岗位工作经历既可以使领导干部了解所从事的多岗位所涉及的事务，使管理经验多样化，全局观整体观系统观增强，又可以防止过分“青睐”于自己曾经工作的某一部门，一定程度上避免经历单一等现象发生；此外，多地域、多部门工作经历的积累，有助于领导干部对国情的把握和理解，肩负起引领发展的执政重任。实际工作经验可以防止只懂理论、政策却不懂具体业务，只会夸夸其谈而不会灵活处理的干部走上正职领导岗位，尤其是市县党政正职人选要来自基层、了解基层、熟悉基层，善于做群众工作，具备较强的驾驭复杂局面、协调各方关系、处理突发事件的能力。领导经验就是有曾经担任过领导工作的经历，领导是做人的工作，与人打交道，这既是科学又是艺术，需要经过锤炼以获得经验，只有积累丰富的实践工作经验才会在领导岗位上得心应手，否则处处受挫在所难免。“一把手”的基本素养通常是通过多岗位、多台阶的不断锻炼，慢慢积累而成的，但也需要特定条件和经历的推动，例如关键性岗位的锻炼，一定层次的全面主持工作经历等，以胜任更高层次岗位工作。

二、年龄结构

人的智力、精力、经验与年龄有一定的关联度，一般来说，年轻人的体力、脑机能优于年长者，而年长者的社会经验要比年轻人丰富。处于不同年龄段的干部，在智力、精力、经验等方面有各自的特点和优势，党政领导班子结构建设应该充分利用不同年龄段干部的这些优势，使个体独特的年龄优势得到最大发挥，形成互补，进而达到整体效应最大化。习近平同志在2009年底的全国组织工作会议上指出，“大力培养选拔优秀年轻干部与合理使用其他年龄段干部是有机统一的。……在各级领导班子中形成合理的年龄梯次配备，既激励年轻干部奋发进取，又充分调动和发挥其他年龄段干部的积极性”。

（一）老中青相结合的梯次配备

合理的年龄结构很难有具体的模式，但一般来说，是由老、中、青干部有机组成的具有合理比例的梯次结构。根据年龄特征和岗位需要，把老、中、青干部适当地组合在领导班子中，不仅有利于领导班子成员间相互取长补短，发挥个体的最佳效能，也有利于领导班子内部人员的有序更替，实现群体的最佳效能。领导班子年龄结构问题，直接影响领导班子其他结构的建设和整体功能的提高，也是考察干部选拔标准贯彻落实的一个重要指标，关乎选人用人的公信度。在配备领导班子时，应从干部队伍建设的全局角度出发，遵循科学化的选拔配备标准，尽量防止同龄化现象的发生。

年龄结构的老、中、青的具体结构，既是相对的，又是动态的，既要坚持保证一定比例，又要根据各地方（部门）的内外条件，具体情况具体分析，“一刀切”“硬杠杠”的做法不可取。具体工作中，为推进党的干部工作科学化，有必要确立“老、中、青”结合配备各级领导班子的原则与制度[3]（30-32），构建科学动态的各级各类地区和部门的领导班子老中青年龄结构模型。

（二）杜绝年龄单一选拔标准

近年来，一些地方（部门）在培养选拔干部时，犯教条主义毛病，对党政干部任用中的年龄标准理解错误，简单地以年龄划线，搞年龄层层递减或“一刀切”，对人选的基本素质、必要的岗位历练和履职经历考虑不周[4]（43-44）；实践中，“德才兼备”的标准让位于年龄标准，年龄的“硬杠杠”做法往往使得许多有能力、经验丰富、群众接受度高的“正当年”的干部因年龄原因失去提拔晋升的机会，有失公允精神，违背公平、公正原则，同时也会使部分干部过早离开领导岗位，造成人才资源浪费。

20世纪80年代初的干部“年轻化”方针政策，是为解决“文化大革命”结束后当时的领导干部终身制和干部队伍严重老化的问题而制定的，有其历史意义。现如今，政策实施的时代背景早已改变，干部“年轻化”的指导方针就要让位于“老、中、青相结合的梯次配备”的原则了。正确理解党的干部年轻化政策，解决领导干部任职年龄层层递减问题，科学培养选拔任用干部，畅通干部交流渠道，使领导班子在动态中保持合理的年龄结构[5]（29-31）。

（三）年轻干部整体配备目标和领导班子具体情况相结合

各地区（部门）明确年轻干部整体配备目标，可以增强培养、选拔和管理年轻干部，特别是“一把手”的干部政策措施的系统性、针对性，然而现实情况总是千差万别又是不断变化的，需要与现有的领导班子的具体情况相结合。一方面在制定年轻干部整体配备目标时应该考虑各级领导班子建设的现实状况，不可脱离实际盲目确定目标，以致最终无法实现；另一方面在给领导班子配备干部时，又必须服从年轻干部整体配备目标的要求，在保证质量的前提下，应配尽配。

为避免“简单硬性配备”现象的发生，“统筹选拔配备”工作就显得非常重要。选拔年轻干部应着眼于长期事业发展的需要，坚持德才兼备、以德为先，分级统筹、总量控制，合理配置、突出重点，建设一支来源广、数量足、素质高、能力强的年轻干部队伍。建立常态化的年轻干部选拔配备工作机制，适当简化后备干部选拔程序，实行动态管理，对于条件成熟的优秀年轻干部要及时大胆使用，拓宽选人视野和渠道 ，统筹用好各类干部资源，打破干部来源部门化、地域化传统做法，积极探索从企事业单位选拔优秀年轻干部到党政机关任职。

三、知识、智能、经历结构

在知识、智能、经历结构方面，党政领导班子应根据职能的需要，由具备多种知识、不同智能、经历丰富的领导成员，按照科学的内在联系，组成高素质、高水平、高效能的领导集体。在选拔干部配班子时，不仅要看干部知识的深度和广度，更要看实际工作的能力和水平，看与领导经验相关的工作经历；不仅要做到班子成员间知识、智能、经历的优化组合，更要做到领导干部的知识、智能、经历与社会发展、经济结构、现实需求等相匹配。

（一）多学科专业背景

现代科学技术迅速发展，新知识层出不穷，党政领导班子决策涉及的专业知识越来越多、领域越来越广。各级领导干部需要不断拓宽和加深现有知识和思维的广度和深度，掌握解决与不同专业相关的各种问题的能力。

当前我国经济发展包含工业、农业、服务业、生态等多方面内容，在选配领导干部时，首先要考虑学科专业的齐全性，既要选配熟悉各方面业務工作的领导干部，又要重视成员间各方面业务能力的互补，防止畸形配备；其次要考虑专业的对路性，根据岗位和职责需要，选配具备相应专业知识和业务能力的干部进领导班子。如果专业不齐全、不对路，一些领导干部的优势难以发挥、才能难以施展，不仅阻碍工作的开展，而且造成人才的浪费。

（二）实践经验与改革创新能力

所谓经验就是指从多次实践中得到的知识或技能，人们的社会经验丰富，他（她）的社会适应能力就强，对社会生活及各种社会实践活动中所遇到的问题，能及时做出正确的决策，或有解决相应问题的意识和能力，人们通过实践可以不断累积探索出具有可操作性的经验。领导干部有了丰富的实践经历和经验，一些不必要的错误得以避免，突发事件的处理能力、统筹兼顾的协调能力和应对复杂局面的能力就强。

领导干部要有改革与创新的勇气。改革创新必然会遇到阻力和困难，这就要求领导干部既要有改革创新的勇气更要有改革创新的能力和水平。有别于按部就班依律而行的管理工作，领导工作大都是非常规性决策工作，无“先例”可寻，超常性、跨越性特征鲜明，新问题新困难层出不穷，需要在实践中根据环境的变化而不断地变化和创新。尤其是地方（部门）的“一把手”，运筹谋划、领导决策、组织实施等多个环节上要有新思路、新措施。改革创新是当前我国经济社会发展中的总基调和主旋律，领导干部是各地区（部门）事业发展的“火车头”和关键力量，必须走在改革创新的前排，担当起改革发展的“领头羊”。

（三）重视党群工作人才

习近平总书记多次强调，能否做好意识形态工作，事关党的前途命运，事关国家长治久安，事关民族凝聚力和向心力[6]。各级党政领导班子必须履行好意识形态工作主体职责，为经济社会发展提供强有力的思想保证、舆论推动、精神动力和文化支撑；当前我国社会管理领域的一些深层次的矛盾和问题凸显，提高领导干部社会管理能力，注重社会管理的作用，促进经济社会协调发展；实施依法治国方略，要求各级领导干部善于运用法治思维思考问题，依法依规处理每项工作，要带头学习法律、敬畏法律、遵守法律、依法办事[7]（719）。

党建、意识形态、社会管理、群众、法治等方面的工作牵扯面广，需要多方面的工作能力和经验来要解决工作中遇到的错综复杂的问题、矛盾和困难，政策性、制度性、业务性特点鲜明，没有党务工作基础的领导很难胜任此项工作。鉴于其对领导干部的责任担当、抗压能力以及处理突发事件等能力和水平要求极高，以致一段时间以来出现党政班子中相关人才“流失”到其他部门的现象。加之，党政领导班子群体中不乏“一心干业务，无心问党务”的领导干部，由于较长时间不注重党务知识的学习，有些已经难以胜任自己的工作。因此，党政领导班子建设，要十分重视选拔善于并安心于党务工作的干部，还要注重年轻党务干部的储备工作，培养并充实更多的学习型、创新型、复合型、专家型年轻党务干部。

（四）吸收企事业单位领导人才

从企事业单位中选拔各级党政领导班子成员，扩大了选择范围，充实了领导干部制度的内涵，是党政机关用人机制的创新之举。企事业单位，尤其是大型国企、高校、科研院所的领导成员往往在各自的专业领域造诣高深、博学多识，同时又有了领导岗位的经历，具备一定的行政领导能力，这使得他们在处理相应领域的事务应对相应难题时具有得天独厚的优势和经验，比如环境保护、科技创新、国际贸易、经济发展等诸多方面。

注重从企事业单位培养选拔党政领导干部具有多项重要意义：一是这些领域的人才有了更多的专业才能发挥的地方，英雄多了用武之地，将合适的人放在合适的位置上，人尽其才；二是有针对性的在一些地区（部门）的党政领导班子中配备一定比例的“专家型”干部，可以完善党政领导班子的知识、能力结构，使各地改革决策更专业化、科学化；三是拓宽选人、用人的渠道，使得各类人才尤其是德才兼备的人才有机会、有途径进入党政机关，为党和国家发挥自己的才智；四是打破“由少数人选人，在少数人中选人”的干部选拔固有模式，为领导班子建设注入新鲜血液和活力，为全面深化改革和全面建成小康社会发展提供有力的人才保证[8]；五是这种干部“跨界”任职做法，既能增进不同工作领域的交流，发挥自身业务能力和经验优势，又能让不同的经验碰撞出火花，也利于一些矛盾的协调和各种问题的解决。六是体现了“五湖四海、任人唯贤”用人标准（2011年12月18日，习近平在全国组织部长会议）（2014年10月31日，习近平在全军政治工作会议），一方面，不同地域和背景的干部有着其独特的个性和人格魅力，在相互熟悉、磨合的过程中，可以扬长避短；另一方面，来自不同地域，可以较好的避免领导班子成员形成地域“帮派”。

四、性别、民族、党派结构

女干部、少数民族干部、非中共党员干部（以下简称“女少非”干部）中不乏优秀人才，他们德才兼备、出类拔萃，同样可以成为卓越的领导者。实践中，“女少非”干部的作用愈发突显，针对某些特殊岗位，只有他们才能将岗位工作做好，减少不必要的矛盾，发挥最大化的效益。

（一）执行相关规定，配备“女少非”干部

在党政领导班子中配备“女少非”干部，既是社会发展的需要也是党的干部政策的要求。习近平强调：“占我国人口半数的广大妇女，关系到为党和人民事业发展提供强大力量，关系到巩固党执政的阶级基础和群众基础，必须坚持男女平等基本国策，充分发挥我国妇女伟大作用。”[9]男性和女性在心理各层面存在显著差异，男女共事，一定程度上能实现思维方式、工作方式的互补。实践证明，在领导班子中适当提高女性比例，对于增强班子功能、提高班子绩效具有十分重要的作用。

56个民族一律具有平等地位。少数民族干部大都非常了解本民族、本地区的风土人情和民生民意，这有利于他们开展群众工作及贯彻落实党和国家在少数民族地区的方针、政策；加大少数民族干部培养选拔力度有助于解决民族问题、实现民族区域自治。选配少数民族干部时，应坚决执行中央、自治区的有关要求，抓住各级党政领导班子换届、调整等有利时机，大胆地提拔条件成熟的少数民族干部，给予他们施展才华的机会。

加强对非中共党员干部的培养和选拔，是贯彻落实中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的内在要求，党外干部是领导干部队伍的重要组成部分。党外干部的加入有助于推动多党合作事业发展，增强党外干部参政议政、民主监督的积极性；加大党外干部培养选拔使用力度，有助于建设一支懂领导、会组织、能合作的高素质党外干部队伍。

（二）从实际出发，具体情况具体分析

“从实际出发”是“按照有关规定配備（‘女少非干部）”这个原则的灵活性处理。这里所说的“灵活性”，并不是指随意处理，而是从实际出发、实事求是，实际条件具备的，就要坚决按照干部配备要求给予选拔，在班子中配好配足“女少非”干部；但如果条件不允许，也要坚决执行“不降格以求”的原则，不受硬性条件的束缚，没有合适人选情况下的“降格以求”，很可能导致所配备干部的能力水平不适应社会经济改革和长远发展需要的问题产生，贻害无穷。

为避免“降格以求”的现象发生，除了坚持领导干部标准不降格的原则，可以采取以下措施：一是注重培训，以各地的党校和行政学院等为主阵地，有计划、有针对性地开展理论培训和专业培训，提升“女少非”干部理论素质；二是注重培养，健全“女少非”干部后备干部队伍，根据“女少非”干部自身特点，确定培养方向，并通过实职锻炼、挂职锻炼等方式，在实践中提升能力素质；三是注重引导，择优选拔任用“女少非”干部，营造良好的参政议政环境，引导干部沉下心来多干实绩，更快地成长进步。

总结

形成班子成员年龄、经历、专长、性格互补的合理结构是党政领导班子建设的一项重要任务，结构合理才能达成领导班子效能最大化的目标；统筹配备“女少非”干部是提升领导班子整体功能的现实需求，也是社会稳定、民族团结、政治民主的内在要求。然而，现实情况千变万化，科学配备领导班子成员，实现领导班子结构优化，不是权宜之策和临时工作，而是长期的工作，需要坚持不懈持之以恒；也不能生搬硬套，需要具体情况具体分析，以领导班子效能最大化目标为指针。总之，党政领导班子配备工作具有科学性、实践性和动态性特点，需要深入实践，不断的探索和改进；对领导班子结构进行动态调适，使班子结构合理，并实现统筹配备，进而增强领导班子的整体功能。