2016，上海涉灾部门如何应对灾害

夏剑霞

2016，上海涉灾部门如何应对灾害

夏剑霞

2016年上海主要受到台风、暴雨、雷电、大风、高温等灾害的影响。与2015年相比，影响上海的高温天数和强对流次数增多，汛期降水量和台风次数减少。与往年相比，上海2016年年平均气温偏高，降水偏多。高温天数和汛期雨量均高于近十年平均值，台风次数和强对流次数低于近十年平均值。虽然本市2016年灾情总体平稳，但是面对自然灾害,容不得丝毫懈怠。我们清楚地认识到，同自然灾害抗争是人类生存发展的永恒课题，各部门需要在抵御各种自然灾害的实践中不断总结经验，落实责任、完善体系、整合资源、统筹力量，全面提高本市综合防灾减灾救灾能力。

本年度自然灾害灾情分析

（一）灾害总体情况

2016年上海自然灾害发生总体平稳，全年共计因灾死亡1人，倒塌房屋3间，农作物受灾面积3 110.3333公顷，直接经济损失2 388.71万元。

气象灾害方面，年平均气温偏高、降水偏多。尤其汛期，呈现降水量多、高温日数多的特点。本市2016年降水总量约1 546.5毫米，较常年平均值约偏多24%，年平均气温约为18.5℃，较常年平均值约偏高1.6℃。汛期本市暴雨日数为5天，较常年同期（3.3天）明显偏多；累计雨量757.1毫米（徐家汇站），较常年同期684.4毫米偏多10.6%，汛期出现了两次超过10天的持续性高温过程。2016年虽然受到台风外围影响偏多，影响程度不大。

海洋灾害方面，2016年，影响上海市沿海的海洋灾害以风暴潮、海浪为主，咸潮、赤潮、海啸灾害均未发生。共有8个热带气旋登陆我国大陆，较常年持平。影响上海沿海的热带气旋共有1个，即1616号“马勒卡”，较2015年相比强度减弱，个数减少，但是上海沿海出现了一次较明显的风暴增水过程。

生物灾害方面，2016年全市病虫自然发生程度总体为偏重发生，全市蔬菜主要病虫害发生面积300多万亩次，是2008年以来最少的。

地质灾害方面，全市地面仍然维持微量沉降状态，但全市平均沉降量与往年相比略有下降。

地震灾害方面, 2016年1～11月上海行政区内发生3次地震，周边地区发生4次地震，但未发生地震灾害事件。

（二）预警发布与应急响应

2016年，全市针对自然灾害，共发布预警次数208次，较去年有所增加。其中气象部门发布预警172次，同比增加59%，其中针对高温发布3次红色预警。（年度预警发布情况详见表一）

2016年，预警发布系统已经接入10个市级基层应急管理单元，全年共发布气象灾害预警、民政救灾应急响应预警、防空警报试鸣信息、黄浦江潮位预警、航班延误预警、中环事故安民告示等信息共计175次。

表一：年度预警发布情况

针对灾情预警，全市年共启动应急响应66次，没有启动一级响应，启动二级响应6次，三级响应51次，四级响应9次。（年度启动响应情况详见表二）

在全市上下的共同努力下，本市2016年成功抵御了多次台风、暴雨、高潮的侵袭，全市未发生因台风、暴雨、高潮等灾害而导致的人员伤亡和重大财产损失事故，实现了安全度汛的目标。

表二：年度启动响应情况

（三）灾损情况

2016年本市共发生两次突发性、局地性自然灾害，分别是8月20日风雹雷击灾害和9月16日“莫兰蒂”台风灾害。在两次报灾实战过程中，相关区县、街镇救灾干部坚守岗位，及时、准确地进行灾情的统计和上报，较好地完成了自然灾害灾情管理工作。（年度灾害损失情况详见表三）

表三：年度灾害损失情况

应急工作分析与评价

（一）部门间合作更加紧密，联动机制不断深化

上海市气象局与多部门展开多领域合作，提升气象服务能力。积极推进精细化气象预报和预警信息接入城市网格化管理、景区旅游气象服务、长三角空气质量预报预警、气象安全街镇建设以及标准化气象灾害防御乡镇创建工作。

针对2016年汛期的严峻情势，市防汛指挥部各成员单位共制定完善了20余项工作制度，防汛办和排水公司、市容环卫部门、路政等各排水管网管理主体建立联动机制，进一步加强了防汛工作各环节的管理，对确保安全平稳度汛起到了重要的推动和保障作用。

市规土局和市应急办相关单位建立了联动协作工作机制，形成了信息互享､协调联动的工作局面。尤其是在地面沉降方面，市规土局会同市水务局、市住房和城乡建设管理委员会、市交通委员会建立了部门联动机制，取得了较好的地面沉降防治成效。

（二）预案体系更加完善，应急工作有据可依

市民政局根据重新修订发布的《国家自然灾害救助应急预案》，修订应急响应启动条件，细化了保障措施，增加了部门职责，编制完成《上海市自然灾害救助应急预案（送审稿）》。市民政局还会同市财政局制定了与预案相配套的《上海市自然灾害生活救助资金管理暂行办法》，对灾害救助的各项标准进行了明确，对本市救灾资金及灾害救助工作的开展提供了重要的依据。

（三）应急准备更加到位，各项投入有所加大

市防汛办新购置了42台大功率移动泵车，扩建、组建了100支防汛排水突击队伍，更新、轮换、新增各类防汛物资储备1 000余万元，并新建完成了市区两级防汛物资储备基地，有效提升了防汛抢险能力和应急保障水平。

市民政局租用嘉定工业区娄陆路312号作为上海市救灾物资储备库。物资储备库面积11 189平方米，改建工程已于11月底完成。管理方面，将在原上海市民政减灾中心机构设置基础上增设相应职能，增加部门设置和人员编制，并制定完成相关管理办法，确保储备库的有效运行。

救灾物资的采购工作也在同步进行，共落实9 900万的物资采购资金，分两年完成物资采购。2016年共采购物资4 950万，其中包括帐篷、棉被、棉大衣、毛巾被、折叠床、应急灯、应急厕所、床垫等8类物资。信息化系统建设将配合物资入库进度于2017年一季度全部完成。

（四）标准化建设不断推进，工作规范性不断提升

市规土局进一步完善了地面沉降防治相关规范标准完善工作，正式发布了上海市工程建设规范《地质灾害危险性评估技术规程》（DGJ08-2007-2016,J10897-2015），启动上海市工程建设规范《地面沉降监测与防治技术规程》。

市民政局在2015年发布《城镇社区防灾减灾指南》的基础上，进一步规范了防灾减灾工作评估等方面工作的内容和要求。2016年8月，上海市民政局在杨浦区试点开展了社区防灾减灾工作骨干专项培训，此次培训围绕《城镇社区防灾减灾指南》的相关要求，以培养合格的社区综合减灾管理者为目标，探索形成了本市针对社区防灾减灾管理者的规范的培训课程和教材，进一步完善全市社区防灾减灾管理队伍体系建设，推动上海社区防灾减灾工作的提升。项目的实施过程中，市民政局继续深化多元主体共同参与的防灾减灾协同治理的工作模式，对社会力量参与减灾救灾工作进行了进一步的探索。

（五）围绕城市内涝，七部门联合开展项目研究

上海市气象局牵头，联合上海中心气象台、上海市水务规划设计研究院、上海市水文总站、华东师范大学、同济大学、上海市民政减灾中心，共同开展《极端性暴雨内涝影响预报预警技术及决策支持应用平台研发》项目研究。各课题组明确分工、协同创新，已基本完成任务节点考核指标。目前，已经开发了一套暴雨预报产品库，研发了暴雨预报产品与内涝预报模型的接口；研究多因素影响下极端性暴雨造成的内涝模拟技术，搭建了上海市暴雨内涝精细化预报模型；建设虬江水系水文监测站，开展了水文监测和水文基础资料收集工作；收集整理上海市暴雨灾害历史数据，初步搭建了暴雨安全影响灾害库；调研国外先进防涝弹性技术，试制了针对示范区域的防涝弹性样品并开展实验；调研国外先进的内涝影响预报和风险预警业务，已全面启动决策支持应用平台开发。

（六）宣传不断扩大覆盖面，提升针对性

2016年5月，在市应急委的领导下，由市民政局、市民防办牵头，会同有关部门和单位以及各区县政府，以“减少灾害风险 建设安全城市”为主题开展了系列宣传活动。活动期间，各区县、各委办局共发放各类防灾减灾知识宣传资料近80万份，近85万人参与了各级各类应急疏散救护演练4 600余次，防灾减灾宣传口号滚动播放近3万次，播放宣传短片和公益广告近3万条次、15万余分钟，发送防灾减灾短信3 700万余条，设点宣传近1 000场次，制作宣传板报和悬挂横幅1.5万余块（条），近16万人接受了1 000余场次的各类防灾减灾培训，全市各类科普宣传场馆接待了4万余人次。本次宣传活动覆盖全市5 600多个居（村）委会、1 300多所中小学校、3 000多个居民小区。

典型案例分析

低温寒潮

1.寒潮来袭，气温突破历史同期最低值。

2016年1月下旬，受上游生成的冷流降雪影响，1月23日起，全市陆续出现雨雪天气，1月24日凌晨本市西部和南部地区出现了短时小雪，其中金山、青浦有轻微积雪并伴有道路结冰现象。1月24日早晨起随着补充南下冷空气影响，本市内陆地区风力增大到7～8级，长江口区和沿江沿海地区阵风8～9级。

本次冷空气过程造成22日起最低气温48小时降温达9.7℃，1月24日早晨全市气温普遍降至零下6℃～零下8℃，崇明最低为零下8.5℃，市区徐家汇零下7.2℃，突破了1981年以来1月下旬历史同期最低值，但尚未达自1873年有气象记录以来的同期极值(1916年徐家汇最低气温曾达零下10.6℃)。同时，徐家汇24日平均气温仅为零下5.2℃，为1949年来1月下旬同期最低，1873年以来历史第三低值。

2.气温骤降，对城市运行造成一定影响。

一是对春运及交通造成影响。寒潮带来的降温、降雪及大风天气对上海市内的交通、航空水运及铁路公路均产生一定影响。1月23日8时上海普遍飘雪，浦东高架中环、内环以及外环的立交、跨线桥事故骤增；23日上午崇明三岛客轮除长横渡外，其他航线全部停航；洋山海域客轮全线停航。浦东机场、虹桥机场因航空器出港前需要除冰作业，23日上午两大机场出港航班均出现了短时间延误；寒潮、冰雪对长途客运的影响较大，上海长途南站23日取消班次约500班。

二是对人体健康造成影响。寒潮天气引起申城医院急诊患者近日有小幅增加，并且主要集中在呼吸道、心脑血管系统疾病。据中山医院统计，气温降低后每日急诊量约为700人左右，每日急救车送至急诊者约30人，其中呼吸道系统疾病人数明显增多，约占急诊总量的30%～40%；老年人心脑血管疾病增幅在两成左右。在华东医院，入冬以来急诊量增加50%左右，此次降温后再度增加10%，患者多为80岁以上老人。

三是对绿叶菜价格造成影响。从蔬菜批发市场获悉，为了确保市场供应，稳定菜价，寒潮来袭这几天本市各大批发市场蔬菜的投放量较之前一周增加10%～30%。1月22日的蔬菜批发价达到最高峰，23日起有所回落，24日恢复正常。

3.积极应对，做好预警发布和防御指引。

低温寒潮影响本市期间，市气象局共发布寒潮蓝色预警信号1次，道路结冰黄色预警信号1次，大风蓝色预警信号2次，霜冻橙色预警信号2次，为联动部门提供重要天气和气象实况信息通报22批次，约23 000余人次。市气象局还与城市应急管理部门对接，共同起草针对霜冻天气的应急行动建议，向全市各部门及各区县下发，指导部门开展防御准备。还发布了气象灾害防御指引。同时，市气象局用足各类宣传渠道加强对公众气象预报信息的解读和防御引导，加强雨雪量级预报、过程内最低气温、平均气温预报等，让公众能更加直观地了解到寒潮和雨雪的影响，避免公众因不实消息产生恐慌，确保市民生活和出行安全有序。