对我国水电发展现状、问题的浅析和建议

马会领，陈大宇

(1.国投电力控股股份有限公司，北京 100034;2.中国华能集团公司技术经济研究院，北京 100031)

1 我国水电发展现状

水电是当前及今后一段时期内我国可再生能源的主力。根据最新国家发布的水能资源调查评价成果，我国水电技术可开发量约为6.6亿kW，年发电量约3万亿kW·h。截至2016年底，我国常规水电装机容量超过3亿kW，发电量1.18万亿kW·h，占可再生能源发电量的76%。按照国家可再生能源发展“十三五”规划目标，2020年水电装机3.4亿kW，发电量将占可再生能源发电量的66%。2030年，为实现非化石能源占一次能源消费比重20%的能源发展战略目标，水电发电量约占可再生能源发电量的46%。因此，继续做好水电开发，促进水电行业健康科学发展是我国能源转型的重要任务。

我国水电开发虽然起步晚，但发展迅速。经过多年的发展，我国水电在勘测、设计、规划、建设、运行、装备等方面均形成了良好的管理体系和管理经验。随着三峡、溪洛渡、向家坝、小湾、锦屏、拉西瓦等一系列特大型工程的建设，我国水电技术水平已达世界领先水平，标志着我国从水电大国成为了水电强国。我国水电主要建设成就如表1所示。

表1 我国水电主要建设成就

“十二五”中后期以来我国水电行业从大规模集中开发进入到适度有序开发阶段。目前，我国水电开发程度已达约46%(按装机容量计算)。水电开发面临新形势、新情况，交通、环保、移民、地方政府等有关各方对水电开发的利益诉求不断攀升，水电开发逐步由经济技术指标较好的地区转向经济技术指标较差的地区，水电开发成本越来越高;同时，电力供应持续宽松，电力市场化改革全面推进，发电企业面临残酷的价格战。水电弃水压力大，电量消纳问题突出。因而，水电行业发展需针对当前面临的形势和困难，认真研究下一步对策措施。

2 水电发展面临的形势和问题

2.1 战略上重视战术上不够重视

为应对全球气候变化、实现节能减排目标，国家宏观战略坚持继续积极发展水电的方针。在政府工作报告和能源发展“十三五”规划中，都提出积极稳妥地发展水电。但在具体操作层面，这一方针并未落实:一是可再生能源配额制将水电排除在外，风、光电可按照《可再生能源法》实行全额保障性收购，而价格和电能质量均具有一定优势的水电大量弃水，消纳难题难解决;二是跨省跨区消纳的水电电量和火电一样在受端省能源消费总量控制目标约束范围内，不利于鼓励受端省积极消纳外来水电;三是在四川云南等水电大省由于水火矛盾突出，实行水火置换政策，实质上是以水电补贴火电，和能源转型方向不符;四是在国家出台的《关于有序放开发用电计划的实施意见》中，水电被列入二类优先调度顺序，与核电、超低排放燃煤机组同一序列。而2007年出台的《节能发电调度试行办法》中水电发电排序在火电、核电之前，与风、光、生物质等可再生能源发电并列，水电的发电排序不升反降。

2.2 开发成本越来越高

水电面临的建设环境更加复杂，工程成本和社会成本大幅增加。河流水电开发逐渐由中下游走向上游，基础设施条件差，对外交通困难，且山高谷深，地震、地质灾害频发，工程建设投入加大。上游水电所在区域人烟稀少，远离负荷中心，基本需要2 000 km以上远距离输电线路送出，送出工程投资很大。未开发的水电多处于藏区或其他少数民族地区，对移民和环境保护要求都进一步提高，地方经济社会发展滞后，地方政府对电站的诉求较多，水电承担带动当地经济社会发展的任务越来越重。此外，交通环保等部门简单作为或掺杂过多部门利益，“一刀切”搞鱼道，不通航河流建设通航设施等，也是造成水电开发成本不堪重负的重要原因。

目前大渡河、澜沧江上游的水电站成本电价已经达到0.45元/(kW·h)，加上0.15元/(kW·h)左右的输电成本，在华东或广东落地电价达到0.6元/(kW·h)，远高于当地的火电上网电价。未来西藏地区水电开发成本将会更高。我国主要河流水电造价如表2所示。

表2 我国主要河流水电造价 元/kW

2.3 电力行业过剩竞争加剧

新一轮电力体制改革全面实施，电力行业将建立健全“有法可依、政企分开、主体规范、交易公平、价格合理、监管有效”的市场体制。电力市场化改革对于电力行业发、输、配、售等环节都将产生巨大影响。按照我国电改进程，2020年将全部放开发用电计划，实行中长期交易加现货市场，辅助服务市场将进一步完善，并建立容量市场。在当前及今后一段时期内，电力供应比较宽松，发电企业面临着严酷的竞争和价格战。我国水电主要分布在西南地区，本地消纳空间有限，主要靠外送中东部消纳;而长距离外送，输配电价在电价中的占比高，降低了水电落地竞争优势。企业为保生存，大打价格战，低价竞争，恶性竞争频现，甚至一些企业结成卡特尔联盟，抵御外来电或压制其他企业，采取各种手段谋生存。

2.4 公众认可和舆论支持度不高

水电是个传统行业，虽发展多年，至今仍存在开发争议，或者说对水电的非议一直不断。对水电开发争议的焦点主要是对水生生态的影响，对局部气候的影响等。受社会发展阶段影响，国民环保意识日益苏醒，但对环保的概念仍不真正清楚，往往人云亦云，盲听盲信。比如这两年，又对三峡电站建设问题聚焦讨论，把三峡工程说成了“决策轻率、遗祸无穷”的“千古之罪”。说明社会舆论对水电发展较为不利，公众对水电存在“认知误区”，甚至环保管理部门也受舆论左右，对水电工程“另眼相待”。

3 有关措施建议

水能资源作为最具开发价值、最具规模效益、技术最为成熟的可再生能源资源，开发利用水能资源是中国未来能源发展的重点之一。

3.1 从国家政策层面对水电开发予以支持

将水电纳入可再生能源配额制，和风、光电实行同样的全额保障性收购政策，促进水电消纳;跨省跨区消纳的水电电量不计入受端省能源消费总量，提高受端省消纳外来水电的积极性;取消水火置换政策，建立容量市场，使承担容量备用任务的火电能够生存下去，停止对火电“一刀切”补贴的政策;提高水电优先调度顺序，列为一类优先调度序列;将新投产水电站或位于藏区的新投产电站纳入绿色电力证书交易范围。

3.2 加强运行管理

我国水电开发程度近半，流域水电运行监测和管理薄弱的问题日益显现，水电管理需从重建设转为建设和运行并重。加强运行管理，首先需要建立相关体制机制，如实行流域梯级联合调度，优化水库群调度，最大化发挥水资源和水能资源的效益。先在上下游关系较为简单的流域开展试点，然后重点在金沙江、澜沧江、大渡河等流域推行。对于不同流域间联合调度，因涉及关系太多，利益尤其复杂，且不同流域间水资源利用的关系并不紧密;因此，不建议投入过多开展这方面的工作。其次，应进一步完善流域开发的全过程管理机制，从规划、前期、建设、运行等开发全过程到勘测设计、施工、移民、环保、地震地质、交通、水利等全方位的管理，覆盖流域开发的全生命周期。最后，还需健全流域开发利益协调机制，协调国家、各省及地方、有关中央部门、不同企业以及移民之间的利益关系，以充分发挥水电的经济效益和社会效益，促进水电可持续健康发展。

3.3 努力降低成本

首先在投资决策和设计阶段，做好成本控制。投资决策是控制成本的第一步，对于经济技术指标极差的电站，应放弃开发，水能资源不需要“吃干榨净”，除非国家有明确的支持政策，可保证项目经济性。一旦决策建设的项目，在设计阶段，要加强对设计的管理，优化工程方案，降低工程造价。争取国家有关部门的支持，不建设不必要的交通、环保设施，以及减免不合理的输配投资。在建设过程中，进一步提升建设管理水平，严格管理建设资金。做好招投标和监理工作，加强概预算管理。此外，可争取延长外送输电线路折旧年限，降低输电成本。

3.4 积极应对电力市场竞争

积极研判经济形势，预测全国及分省电力供求市场情况;了解市场建设进展及做好政策跟踪，及时评估分析水电竞争力;学习掌握交易规则，参与规则制定，积极参与试点，从市场中发现价值，制定有效的竞价策略;提前布局争夺电力用户，尽量多签订中长期合同;培养售电业务人才，注重开展增值服务;积极参与配电项目，实现配售一体，增强竞争力。

3.5 实施绿色水电认证

实施绿色水电认证，目的是使公众对水电有个客观认识。参照瑞士的绿色水电认证和美国实施的低影响水电认证，对水电站的运行管理和设施设计是否保障了受影响河流生态系统完整性的基本特征进行论证。通过认证的水电站获得电价奖励，奖励资金只用于河流生态修复。瑞士是采用标准矩阵，包括河流水流调节、调峰、水库管理、河流泥沙管理、电站建筑物等，以及水文特征、河流系统的连通性、河流形态和地貌、景观特征和生物生境、生物群落等。结合监测情况，5年重新认证一次。美国是采用8个方面标准:河道水流、水质、鱼类通道和保护、流域保护、濒危物种保护、文化资源保护、娱乐、建议拆除的设施等。我国可结合我国国情，具体制定符合我国河流特点的绿色水电认证标准;从而科学、公正地评价水电的开发合理性及其利用价值。

［1］中华人民共和国主席令第二十三号 中华人民共和国可再生能源法［S］．

［2］国家能源局 水电发展“十三五”规划(2016－2020年)(发布稿)［S］．

［3］中国电力企业联合会编著．中国电力行业年度发展报告(2017)［M］．北京:中国市场出版社，2017．

［4］李菊根主编．水力发电实用手册［M］．北京:中国电力出版社，2004．

［5］水电水利规划设计总院可再生能源定额站．水电工程设计概算编制规定(2013年版)［M］．北京:中国电力出版社，2004．

［6］水电水利规划设计总院可再生能源定额站．水电工程费用构成及概(估)算费用标准(2013年版)［M］．北京:中国电力出版社，2014．