中央预算单位预算绩效管理分析

何旭

（中国财政科学研究院 北京 海淀 100037）

【摘要】预算绩效管理是现代财政制度的重要组成部分，是化解当前财政收支矛盾，建立全面规范、公开透明预算制度的必然要求。对中央预算单位开展预算绩效管理是专员办一项重要工作。专员办需要在明确自身定位的基础上，将绩效目标审核、绩效运行监控、绩效评价实施三个环节有机结合，并融入预算编制审核和预算执行监管过程中，同时加强绩效评价结果应用，实现对中央预算单位科学、高效的全过程预算绩效管理。

【关键词】预算 绩效 专员办

一、中央预算单位预算绩效管理概述

（一）预算绩效管理主要内容

预算绩效管理是在现有预算管理模式下，将绩效理念和方法贯穿于预算编制、预算执行、预算监督之中，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。全过程预算绩效管理包括绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、绩效评价结果应用四个方面内容。

（二）中央预算单位预算绩效管理历程

2003年党的十六届三中全会首次提出“建立预算绩效评价体系”，我国预算绩效管理工作正式拉开帷幕。2005年财政部开始组织部分中央预算单位开展绩效评价试点，并出台了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》。此后，预算绩效管理工作不断推进。2011年，财政部分别出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》和《关于推进预算绩效管理的指导意见》，逐步建立全过程预算绩效管理机制；2012年，财政部制定了《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》，确定了2012-2015年预算绩效管理着重围绕“建立机制”、“完善体系”、“健全智庫”、“实施工程”等重点工作推进；2013年，财政部出台了《预算绩效评价共性指标体系框架》，对全国的绩效评价共性指标体系建设进行指导；2014年修改的《预算法》首次以法律形式明确了预算收支中的绩效管理要求；2015年，财政部制定了《中央部门预算绩效目标管理办法》，对中央部门绩效目标的设定、审核、批复、调整与应用等做出了明确规定。

（三）中央预算单位预算绩效管理成效

经过多年试点，中央预算单位预算绩效管理工作取得了明显成效。一是绩效目标管理得到加强，2016年首次实现中央部门项目支出绩效目标管理全覆盖，财政部要求中央部门一级、二级项目全部编报绩效目标，实现了绩效目标与预算编制同步申报、同步审核、同步批复。二是绩效运行监控开始实施，2016年财政部选取中组部、水利部、银监会、审计署等15个部门，启动绩效目标执行监控试点，及时发现管理漏洞，纠正执行偏差。三是绩效评价范围不断扩大，2012年中央部门绩效评价全面铺开，实现了“横向到边”，当年共选择165个中央一级预算单位的372个项目开展了绩效评价，涉及资金约140亿元；2016年财政部明确要求中央各部门要对所属预算单位的所有一级项目、二级项目开展绩效自评，实现绩效自评全覆盖。四是绩效评价结果得到初步应用，绩效评价结果和评价中发现的相关问题能够及时反馈到被评价单位，依次进行整改。

二、加强中央预算单位预算绩效管理的必要性

（一）适应当前“财政新常态”，化解财政收支矛盾的需要

当前，我国财政工作面临着财政收入增速降低与财政支出责任增加并存的新常态。从财政收入方面看，伴随着经济增速换挡以及结构性减税政策实施，自2012年起，我国财政收入增速已经连续4年下降。从财政支出方面看，随着我国老龄化的加速和城镇化的推进，医疗卫生、社会保障、城镇公共基础设施等公共产品的需求不断扩大，财政支出责任不断增加。从以下财政收支增速对比图可见，自2012年起财政支出增速明显高于财政收入增速，2015年二者更是相差7.4个百分点，财政收支矛盾非常突出。

2010——2015年财政收支增速对比图

（数据来源：国家统计局网站）

如何适应“财政新常态”，将是未来一段时期财政工作面临的重要课题。根据财政分配的“三元悖论”理论：减税、增加公共福利支出、控制政府债务与赤字水平三大目标，至多只能同时实现两项。要想解决“财政新常态”的难题，看似只能在增税、减少公共福利支出、增加政府债务中选择一项。

为保持一定的经济增速和调整经济结构，我国需要继续实施积极的财政政策：以营改增为代表的一系列结构性减税措施需要继续推进，教育、医疗、基础设施建设等公共支出需要继续增加。与此同时，还要通过规范地方政府性债务，化解前期刺激政策导致的大量地方政府性债务风险。减税、增加公共福利支出、控制政府债务与赤字水平这“三大阵地”均要坚守。

要走出财政分配“三元悖论”怪圈，适应当前“财政新常态”，只能提高财政资金使用效率，将有限的财政资金花在最需要的地方。加强预算绩效管理可以有效优化公共资源配置、提高财政资金使用效率。一方面通过绩效评价结果分析，可以优化下一年度预算资金分配，减少绩效目标未达到或实施效果不佳的项目预算，增加绩效评价结果优良，需要进一步加大投入的项目预算，从而使有限的财政资金分配到更需要的方向。另一方面，通过全过程预算绩效管理，可以督促预算单位更合理的申报预算，更规范的执行预算，更高效的使用财政资金。因此，为适应“财政新常态”，加强预算绩效管理非常必要。

（二）适应预算管理制度改革，加强绩效管理的需要

传统的预算管理模式，侧重资金使用的规范安全，对资金使用的有效性关注不够，具有“重分配轻管理、重使用轻绩效”的惯性思维，很多部门也习惯于多要钱、多用钱。这种粗旷的预算管理模式难以适应建立现代公共财政制度、推进国家治理体系现代化的要求。为此，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（以下简称《决定》）提出，要改进预算管理，实施全面规范、公开透明的预算制度，其中一项重要内容就是健全预算绩效管理机制。《决定》明确要求，全面推进预算绩效管理工作，强化支出责任和效率意识，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。

虽然近年来中央预算单位预算绩效管理取得了较大进展，但与《决定》中关于“将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面”、“将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据”等要求还有一定差距。为推动预算体制由传统预算向绩效预算转型，预算绩效管理工作还需进一步加强。

三、开展中央预算单位预算绩效管理的具体内容

（一）绩效目标审核

绩效目标既是后期绩效运行监控的主要内容，也是绩效评价实施的重要依据。做好绩效目标审核是全过程预算绩效管理的重要基础。需要审核的绩效目标至少应包含以下四个要素：预期产出，包括提供公共产品和服务的数量目标、质量目标、实效目标、成本目标等；预期效果，包括经济效益、社会效益、生态效益等；达到预期产出所需的成本资源；衡量预期产出、预期效果的绩效指标。进行绩效目标审核，一是要审核绩效目标是否完整、明确、清晰；二是要审核绩效指标是否细化、量化，是否能够科学衡量绩效目标；三是要审核绩效目标与项目资金规模是否匹配，在既定绩效目标下，资金规模是否过大或过小。

（二）绩效运行监控

绩效运行监控的重点是预算单位绩效目标的预期实现程度，具体包括项目计划提供的公共产品和服务的预期完成程度及趋势，项目实施计划带来效果的预期实现程度及趋势，达到计划产出所需要的财力、物力、人力等资源的完成情况。实施绩效运行监控可以通过两种方式：一是通过中央预算单位直接支付审核和授权支付监控，结合预算执行进度，对预算单位绩效运行情况进行全面监控，这种监控虽然全面，但囿于人力和技术手段不足，監控效果不佳；二是通过调查取证、实地核查等方式对预算单位绩效运行情况进行重点监控，发现问题和风险，督促预算单位及时采取措施防止预算绩效运行偏离原定目标。

（三）绩效评价实施

预算绩效管理的核心是绩效评价，只有对预算支出结果做出客观公正的评价，才能为预算绩效管理开展提供基准和依据。根据财政部出台的《项目支出绩效评价共性指标体系框架》，绩效评价内容包含投入、过程、产出、效果四大类共20项。各单位开展绩效评价的具体内容、指标与标准应按照财政部统一要求，或参照《项目支出绩效评价共性指标体系框架》，根据不同项目类型和项目内容，进行细化和调整。具体绩效评价流程可以分为六个阶段：资料收集、资料研究、实地调研、评议打分、征求意见、评价报告编制。

四、专员办开展中央预算单位预算绩效管理的建议

（一）明确定位，发挥桥梁作用和监管作用

在中央预算单位预算绩效管理体系中，财政部是组织主体，负责全国预算绩效管理工作，制定全国性规划和规章制度，组织、指导中央部门的预算绩效管理工作实施。各中央主管部委是责任主体，负责制定本部门工作规划和规章制度，具体实施本部门及下属单位的预算绩效管理工作。各基层预算单位是实施主体，负责本单位预算管理工作具体实施，包括绩效目标编制与申报、绩效自评等工作。财政部专员办要发挥好桥梁作用和监督作用。桥梁作用是指，成为财政部和基层预算单位之间的桥梁，使财政部不通过主管部委，而通过专员办就能了解掌握基层预算单位绩效管理工作情况。监督作用是指，通过专员办对重点项目开展的预算绩效管理工作，督促基层预算单位按照财政部相关要求开展绩效管理工作。

（二）有机结合，将绩效管理嵌入专员办预算监管工作

绩效管理是整个预算管理的有机组成部分，只有把绩效理念融入预算管理的全过程，才能使绩效管理发挥实效。专员办开展预算绩效管理要将绩效目标审核、绩效运行监控、绩效评价实施三个环节有机结合，并融入预算编制审核和预算执行监管过程中。在预算编制审核阶段同步审核预算单位申报的绩效目标，在预算执行监管阶段同步监控其绩效运行情况，项目执行完毕后及时开展绩效评价，并以绩效评价结果指导下一年度预算编制审核。如此真正建立起“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的全过程预算绩效管理机制，实现预算绩效管理与预算编制、执行、监督有机结合。

（三）强化应用，以评价结果指导预算编制审核

合理应用绩效评价结果，优化财政预算资金分配是全过程预算绩效管理的目的所在。专员办开展中央预算单位预算绩效管理要通过以下两方面加大绩效评价结果应用力度。一是绩效评价结果通报。绩效评价结果除向财政部报告外，还应抄送基层预算单位的主管部委，及时向其反馈评价中发现的问题，督促其改进预算管理、提高公共产品质量和公共服务水平，建议其在部门预算编制中适当参考绩效评价结果。二是对于效益能够快速体现，可以客观评价的项目，以绩效评价结果作为预算编制审核的重要依据，做到奖优罚劣。在预算编制审核过程中，对上年度绩效评价得分高、资金使用效果好的项目，继续支持或加大支持力度；对上年度绩效评价得分低、资金使用效果较差，且整改不到位的项目，适当调减项目资金。

（四）借助外力，提高预算绩效管理工作质量

专员办开展预算绩效管理涉及交通、农业、医疗、教育等多个领域，在进行绩效目标审核、绩效运行监控、绩效评价实施时不仅需要财务知识，而且需要相关领域专业知识，这些是专员办干部职工所不具备的。为提高预算绩效管理工作质量，专员办要充分借助外部力量。一是要分不同行业，建立预算绩效管理专家库，并按照其参与绩效管理工作的态度、能力、道德水平实行动态管理，优胜劣汰。二是要通过政府采购方式，选取部分中介机构协助专员办开展预算绩效管理工作，尤其是绩效评价工作。

参考资料：

[1]财政部预算司. 中国预算绩效管理探索与实践[M]. 经济科学出版社，2000.

[2]贾康、苏京春. 财政分配“三元悖论”制约及其缓解路径分析[J]. 财政研究，2012.

[3]马蔡琛. 基于评价主体视角的政府预算绩效管理改革[J]. 中国财政，2013.

[4]岳洪江，张绍光. 政府预算绩效管理质量：内涵、影响因素和控制节点[J]. 地方财政研究，2015.