中欧气候变化伙伴关系的现状及前景*

关孔文 房乐宪

中欧气候变化伙伴关系的发展历经10年有余，已成为双边关系中颇具潜力的重要方面。中欧在气候议题领域的合作呈现出机制规范化、主体多层化以及内容专业化的特点。中欧气候变化伙伴关系的发展具有重要现实意义，有助于稳定全球气候治理体系，更能密切双边贸易合作进而增进战略互信。但是，这一合作也存在不足和问题，比如合作机制出现“垂直”和“水平”方向上的分野，双方关于气候变化治理的重要分歧见诸“非对称性碳排放”贸易格局和“清洁发展机制”下的技术转移问题、国际气候谈判中的“气候资金”注资等问题。在美国退出《巴黎协定》的背景下，中欧双方都有意进一步增进气候领域的合作，并增进相互理解，以推动气候变化伙伴关系的长期发展。

“后巴黎时代” 气候变化伙伴关系 中欧合作

[作者介绍] 关孔文，中国人民大学欧洲问题研究中心/欧盟研究中心博士研究生，主要研究欧盟气候政策与外交、全球气候治理；房乐宪，中国人民大学欧洲问题研究中心/欧盟研究中心教授，主要研究中欧关系、欧洲一体化与欧盟对外政策。

气候外交是与气候变化“适应性”和“减缓性”政策直接或间接相关的一种外交类型。*本文受教育部人文社会科学重点研究基地中国人民大学欧洲问题研究中心重大项目基金资助，项目名称：“全球化背景下中欧关系的发展态势与挑战”(项目编号：12JJD810006)。这种新型外交同时存在于两种情境：以《联合国气候变化框架公约》为代表的多边合作框架；以主权国家间双边谈判与协商为基础的双边合作框架。进入21世纪，全球气候治理体系呈现“去中心化”的特征，“国家层面的气候立法规模不断扩大，同时也通过不同国家间的双边气候协议与合作得以密切联系”。*Sebastian Oberthür, “Where to Go from Paris? The European Union in Climate Geoplolitics”, Global Affairs, Vol.2, No.2, 2016, p.2.在“京都时代”的全球气候治理体系中，尤其是美国小布什政府明确退出《京都议定书》之后，欧盟一向被认为是扮演最为重要的领导者角色之一。*Christer Karlsson, Charles Parker, Mattias Hjerpe, Björn-Ola Linnér, “Looking for Leaders: Perceptions of Climate Change Leadership among Climate Change Negotiation Participants”, Global Environmental Politics, Vol.11, No.1, 2011, p.99; Oriol Costa, “Who Decides EU Foreign Policy on Climate Change? Actors, Alliances and Institutions”, in Paul G. Harris, Climate Change and Foreign Policy: Case Studies from East to West, Routledge, 2009, p.134.随着经济崛起，中国成为世界第二大经济体，同时成为世界第一大温室气体排放国，引发全球气候治理体系的重大结构性变化。正是在新的形势下，中欧之间第一个关于气候议题专门文件《中欧气候变化联合宣言》2005年出台，确立了双边气候变化伙伴关系，并通过2006年发布的《中欧气候变化伙伴关系滚动工作计划》将合作内容和方式予以细化。

自“中国-欧盟气候伙伴关系”启动以来，中欧之间基于气候变化问题的合作已成为当今全球气候治理机制的关键部分。尤其从2009年哥本哈根气候大会后，中国角色的重要性日益得到欧盟乃至国际社会重视。中欧双方于2010、2015年分别发表《中欧气候变化对话与合作联合声明》《中欧气候变化联合声明》，进一步丰富和提升了气候变化伙伴关系的内涵及其在中欧关系中的地位(见表1)。就《巴黎协定》及“后2020时代”全球气候治

表1 全球气候治理中的中国—欧盟气候伙伴关系

资料来源：作者根据《中欧气候变化联合宣言(2005)》、《中欧气候变化对话与合作联合声明(2010)》、《中欧气候变化联合声明(2015)》相关内容整理制表，并参考David Belis, Simon Schunz, “China and the European Union: Emerging Partners in Global Climate Governance?”EnvironmentalPractice, Vol.15, No.3, 2013, p.193.

理体系而言，中欧双方彼此不断协调，并就争议问题相互妥协，在“具有约束力的法律框架”问题上达成基本共识，并最终为《巴黎协定》的签订和实施奠定了基础，做出了重要贡献。经过10余年气候伙伴关系的发展，气候变化已成为中欧双边关系中日益重要的议题之一。*Rafael Leal-Arcas, “The Role of the EU and China in Global Climate Change Negotiations: A Critical Analysis”, Journal of European Integration History, Vol.18, No.1, 2012, p.68.当然，中欧之间仍存在一些分歧。后“巴黎时代”尤其在特朗普政府宣布退出《巴黎协定》后，中欧气候变化伙伴关系获得国际社会的更高期待。本文拟在梳理中欧气候变化伙伴关系历程的基础上，重点解读其内涵、存在问题及解决途径等。

一

就现实而言，中欧在气候领域多边层面的互动早于双边层面的合作，但两个层面的合作大体上呈现“相互促进、共同发展”的态势。中欧气候变化伙伴关系不断发展的动因主要有两个，一是中国崛起及在国际事务中的作用日益凸显，二是中国在全球碳排放格局中的地位显著提升、备受瞩目。整体而言，中欧气候变化伙伴关系的发展具有如下特点。

第一，合作机制规范化。自2002年第五次中欧峰会开始，气候变化问题就进入中欧领导人会晤的议事日程。如前所述，通过《中欧气候变化联合宣言》《中欧气候变化对话与合作联合声明》，双方于2005年开始确立气候变化伙伴关系，并于2010年建立气候变化部长级定期对话机制及部长级气候变化热线，辅之以高层磋商和工作层面交流，就全球气候谈判、各自国内政策措施及双方务实合作等问题增进信息沟通和意见交流。这标志着中欧气候合作正式进入机制化阶段。*European Commission, “Joint Statement on Dialogue and Cooperation on Climate Change”, April 29, 2010.据此建立的“中欧气候变化伙伴关系滚动工作计划”使得中国与气候变化相关的部委同欧盟相关代表在工作层面保持一年一次的磋商，必要时增至一年两次。此后，2013年的《中欧合作2020战略规划》、2015年“巴黎气候大会”前的《中欧气候变化联合声明》以及2016年的《欧盟对华新战略要素》文件都重申了双方在气候领域开展机制性合作的重要性，并不断完善相关制度框架、拓展合作领域。2016年1月中欧达成一项双边贸易协定，双方同意在协定中增加涉及环境方面外来投资的条款，以推进双方就“环境商品协定”进行的磋商和谈判，发挥中欧在环境、气候、能源等领域合作的潜力。*Olivia Gippner, Diarmuid Torney, “Shifting Policy Priorities in EU-China Energy Relations: Implications for Chinese Energy Investments in Europe”, Energy Policy, Vol. 101, 2017, p. 656.2017年6月第19次中欧领导人会晤成果清单更是将气候变化行动置于首要位置，双方确认应对气候变化的重要性，重申在2015年《巴黎协定》框架下所作的承诺，同意加强合作，促进协定的落实。*European Commission, “EU-China Summit: Moving forward with Our Global Partnership”, June 2, 2017.同时，中欧积极拓展同第三方的合作渠道，比如与加拿大就《巴黎协定》的落实与加快清洁能源转型等问题进行实质性磋商。

第二，合作主体多层化。在多层治理框架下，中欧气候变化的合作主体日趋多层化。如前所述，中国-欧盟层面的机制性气候合作不断发展，同时，中国与英国、法国、德国等欧盟主要成员国就气候变化问题的合作与谅解日益推进，进而分别与它们建立起双边气候变化伙伴关系，并先后与法、德等国建立了双边合作机制。特别是2015年的《中法元首气候变化联合声明》更被视为《巴黎协定》的“预谈判”成果。此外，《中欧气候变化伙伴关系滚动工作计划》规定了“在中国省级层面制定一个或多个气候变化方案，进行与‘清洁发展机制(CDM)’和能力建设相关的项目开发”，并启动实施“中国省级层面应对气候变化减缓性及适应性战略行动”项目，使得清洁发展机制不只是涉及中央政府，还涵盖省级和地方政府。*外交部：“中欧气候变化伙伴关系滚动工作计划”，http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/zcwj_674915/t283033.shtml. (上网时间：2017年11月25日)有分析指出，“中欧气候合作的非对称性来源于发展中国家与发达国家因不同发展阶段产生的分歧，据此应将中国同欧盟的合作延伸至城市层面，根据不同城市在应对气候变化和发展低碳经济的具体情况同欧盟不同城市合作，以弥补中央政府同欧盟多层级合作的不足。”*康晓：“中欧多层气候合作探析”，《国际展望》，2017年第1期，第103～104页。中国也与欧盟成员国开展了多项加强地方气候变化应对能力建设的合作项目，如中国同德国于2012年开始的合作就包括湖北、陕西、江西等省份。此外，“后2020”全球气候治理体系的主要机制“国家自主减排贡献(INDCs)”确立了一种“自下而上”的治理模式，也为中欧进行“低碳城市构建”的项目合作提供了重要条件，使得《巴黎协定》凸显了城市作为参与气候治理最为基础的主体地位。由此，中欧之间初步建构起多层次气候合作网络，涵盖超国家层面、成员国层面、省级以及城市间等不同层次的合作关系。

第三，合作内容日益专业化。随着中欧气候变化伙伴关系的不断发展，双方合作日益深化、细化。前期的专业性合作主要集中于清洁发展机制，近期则主要侧重于碳排放交易体系的合作。一是在“中欧气候变化伙伴关系”框架下，中欧率先设立“近零排放煤炭”项目(NZEC)，旨在发展碳捕捉和封存技术；欧盟委员会也与中国科技部就“清洁煤技术与近零排放发电的CO2收集与封存”签订合作备忘录，第一期合作业已结束，现已确定第二期合作意向。*European Commission, “Memorandum of Understanding Between the Ministry of Science and Technology of the People’s Republic of China and the European Commission on Cooperation on Near-Zero Emissions Power Generation Technology through Carbon Dioxide Capture and Storage”, 20th February 2006.二是“中国—欧洲清洁能源中心”作为另一项重要的合作机制，已从欧盟委员会和意大利分别获得了1.2亿欧元的资助，*Regional Environmental Center, “Europe-China Clean Energy Centre (EC2)”, http://25years.rec.org/EC2.php.(上网时间：2017年11月10日)特别就发展清洁煤、生物燃料、可再生能源、能源利用效率等议题展开合作。中国自2013年起已成为全球第一大可再生能源市场，2015年的可再生能源在整体能源消费当中所占比例达到25%，*Frankfut School UNEP Collaborating Centre for Climate and Sustainable Energy Finance, “Global Trends in Renewable Energy Investment”, June 2017.实现了10年内由“零”到“质”的突破。*Roger Harrabin, “China ‘Deserves More Credit’ for Renewable Energy Effort”, http://www.bbc.com/news/business-33143176. (上网时间：2017年5月18日)三是欧盟委员会与中国设立“欧盟—中国清洁发展机制促进项目”，中方共获得欧方2400万欧元的资助，*European Commission, “EU-China Cooperation, Climate Change and CDM”, http://ec.europa.eu/euroeurop/documents/case-studies/china_environment_cdm-facilitation-project_en.pdf. (上网时间：2017年11月10日)以此提升中国国内对清洁发展机制的认知和机制建设能力，并促进中国同欧盟、国际社会等相关标准对接。四是自2014年至2017年，中欧较为活跃的合作领域集中于碳排放交易体系。为对接中国官方于2017年建成全国范围内碳市场的目标，欧盟委员会出资1000万欧元，决定在2017年建立“中国—欧盟排放交易政策对话与合作平台”，致力于实现双边层次就碳排放交易领域的政治合作，并支持中国碳排放交易体系的推进。*European Commission, “Action Fiche for Platform for Policy Dialogue and Cooperation between EU and China on Emissions Trading”, May 27, 2016.中国的碳排放交易体系覆盖8个主要部分和18个次级部门，涵盖超过每年1万吨炭当量的能源消费，并将世界范围内碳排放交易体系的覆盖率由9%提升至16%。*Jeff Swartz,” China’s National Emissions Trading System”, Global Economic Policy and Institutions, March 2016.

二

中欧气候变化伙伴关系在双边关系中的地位和作用日益突出，气候议题随之逐渐被纳入中欧关系长期战略规划中，成为中欧合作的重点领域和新亮点。中欧双方在气候领域的合作不论是在双边层面还是多边层面都因为具有良好基础和积极动力而颇具潜力，对于中欧双方乃至全球都有十分重要意义。

第一，中欧气候变化伙伴关系的发展有助于稳定全球的气候治理体系。中国和欧盟分别是当今世界最大和第三大的温室气体排放体，二者的经济发展模式转型和碳减排就是全球应对气候变化之实践的重要环节。欧盟在相关领域更是先行者，具有相对领先的理念和经验，初步建立起新型气候经济模式，以节能减排、可再生能源、清洁能源等技术为核心的新型产业也日趋成熟。气候变化治理业已成为刺激欧盟经济复苏、扩大内部就业市场的重要政策领域。中国作为新兴经济体，拥有世界上最大的清洁能源和可再生能源市场，这是欧盟与中国在气候领域发展伙伴关系的主要动因。在工业化进程中，过高的资源消耗和环境污染一直被西方世界所诟病。中国已意识到环境保护、气候治理和可持续发展在工业化进程中的重要意义，并以“负责任大国”界定其在国际社会中的角色和地位。因此，中欧在气候变化治理方面的合作具有广泛的基础。

当前，中欧气候变化合作中最为突出的项目当属碳排放交易市场的建立与联合。通过“清洁能源机制”所建立的碳排放交易体系可以在一定程度上提高发达国家对气候变化的认知水平，从而有助于深入落实发达国家的援助义务。据此，欧盟建立起一个涵盖其45%碳排放量和超过11000项能源密集型产业的碳排放交易体系(EU-ETS)。*David Belis, Bart Kerremans, “The Socialization Potential of the CDM in EU-China Climate Relations”, International Environment Agreements, Vol. 16, 2016, p. 548.而核证减排量(CERs)作为联系中国、欧盟的纽带，在清洁能源发展合作的机制建设中起到了积极的作用。对欧盟而言，注册中国的清洁发展机制项目对其完成颇具雄心的减排目标有着重要的战略意义。*Geert De Cock, “The European Union as a Bilateral ’Norm Leader’ on Climate Change visa-a-visa China”, European Foreign Affairs Review, Vol. 16, No. 1, 2011, p.102.同时，与中国合作的相关项目可以在《京都议定书》框架内获得核证减排量，抵消欧盟等量的减排配额。2013年之后欧盟只允许在欠发达国家注册的核证减排量在欧盟碳排放交易体系中交易，在一定程度上削弱了核证减排量在中欧气候关系中的重要性。但是，《巴黎协定》重申了发达国家对发展中国家应对气候变化问题的支持，其中特别强调碳市场的作用。就中国而言，本身就在碳市场领域具有较大的发展潜力，而建立全国范围的碳市场并将其与欧盟的碳市场相联系可以更好地利用欧盟的相关资金和技术支持。*Claire Gavard, Niven Winchester, Sergey Paltsev, “Limited Trading of Emissions Permits as a Climate Cooperation Mechanism? US-China and EU-China examples”, Energy Economics, Vol.58, 2016, p. 102.因此，将欧盟同中国的碳排放交易体系相联系意味着可观的政治和经济收益，*Yingying Zeng, “Indirect Double Regulation and the Carbon ETSs Linking: The Case of Coal-Fired Generation in the EU and China”, Energy Policy, Vol. 111, 2017, p. 276.也在一定程度上革新了全球气候治理理念，并通过区域市场的连结提升全球层面的减排雄心。

第二，中欧气候变化伙伴关系的发展可以增进双方相关领域的经贸合作。能源政策是气候变化应对行动中最为关键的技术手段之一，也在中欧气候变化伙伴关系中扮演日益重要的角色。对欧盟而言，较高的温室气体减排和环境保护要求在能源安全上带来了初级能源产品产量下降、不同类别能源融合及不确定性需求的动态变化、能源对外依赖程度增长等三方面挑战。*Daojiong Zha, “Energy Security in China-European Union Relations: Framing Further Efforts of Collaboration”, Contemporary Politics, Vol.21, No.3, 2015, p. 310.中国面临的主要挑战则是，如何在经济高速发展的过程中平衡可燃能源供应链的安全与环境友好型能源产业的关系，以及如何在国有和国有控股企业中提高市场地位及能源工业建设能力。*Stephan Liedtke, “Chinese Energy investments in Europe: An analysis of policy drivers and approaches”, Energy Policy, Vol. 101, 2017, p. 667.因此，中国、欧盟对能源安全的关切和议题优先性的转变，也在一定程度上影响了二者的经贸互动关系。中国引入欧方投资进入中国以支持相关产业转型和清洁、可再生能源产业的发展，同时，欧盟的相关政策激励也使越来越多中国企业选择在欧盟投资能源相关产业。据统计，2008～2015年，中国企业共在12个欧盟成员国投资30余个能源相关项目，总值超过282亿美元。*American Enterprise Institute, Heritage Foundation, “China Global Investment Tracker”, January 2017.中国在欧能源投资主要集中于新型可再生能源和绿色技术项目。事实上，欧盟相关先进技术转移也是中国企业选择在欧投资的重要原因之一。在欧投资使得中国企业加速向真正意义上国际化的能源企业转型，并利用欧洲现存市场体制扩展能源供应并与国际市场整合，从而更好地参与国际贸易互动。此外，中国2015年9月发表政府声明宣布拟向欧盟委员会提出的“欧洲投资计划”注资3150亿欧元，故而成为第一个参与该计划的非欧盟成员国，能源领域的投资是该计划中最为重要的部分之一。由此，可再生能源、清洁能源、节能减排等与气候变化应对相关技术密集型产业的合作和贸易活动成了中欧双边贸易的重要增长点之一。

值得一提的是，中欧气候变化合作伙伴关系的发展对中欧政治互信具有直接的促进作用。欧盟近年来遭遇多重危机，其内外政策在执行中存在一致性缺失问题，其效果常被外界质疑，许多关键性政策很难在超国家层面显示“以一个声音说话”的精神。甚至有学者认为，连欧盟碳排放交易体系在一定程度上都被无意愿的成员国所消耗。*Sebastian Oberthür, “The European Union in Crisis: What Future for the EU in International Climate Policy?”, Policy Brief, published by Institute for European Studies at Vrije Universiteit Brussel, Vol.18, No.10, 2016, p.3.但是，欧盟成员国因现实气候问题、能源一体化政策而不可分割地连结在一起，公众对一体化层面的气候能源政策支持率依然很高。*European Commission - Public Opinion, “Special Eurobarometer 435, 2015”, November 2015.尤其在“巴黎气候大会”之后，欧盟在气候议题领域的“领导力”有所恢复，该议题也被视为欧盟成员国的黏合剂，在一定程度上增进了成员国对一体化发展的信心。同时，随着中国在全球碳排放格局中的地位凸显，“中国气候、环境威胁论”也有抬头之势。近年来，中国气候决策的主要动因就涉及自身应对气候变化的脆弱性、能源安全关切、发展国内低碳经济的机遇、作为负责任的全球行为体在国际上的作为等。*Fu Cong, “ China-EU Relations in the Context of Global Climate Governance”, in Hong Zhou, China-EU Relations, Research Series on the Chinese Dream and China’s Development Path, Social Sciences Academic Press (China) and Springer Science Business+Media Singapore, 2017, p. 184.因此，中欧在包括建立国际气候机制以保护生态环境、维护能源安全、加快经济转型和提升国际形象等方面存在广泛共识，合作潜力很大。

从外部看，特朗普执政后，美国政府对气候变化治理的态度剧变。特朗普早在竞选之初就否认气候变化的科学根据，坚称参与应对气候变化的行动将加重美国的经济负担、损害美国民众利益，进而于2017年6月初宣布美国单方面退出《巴黎协定》，拒不承担该框架下的减排承诺，招致国际社会强烈谴责。美国在气候领域与欧盟的合作相对有限，但与中国的双边、多边合作较为广泛，美中双方多次就参与国际气候谈判及其相关核心内容发表联合声明，包括“国家自主减排贡献(INDCs)”和《巴黎协定》的批准。然而，在特朗普政府宣布退出《巴黎协定》后，美中双方在这个领域很难尽快就多边谈判内容开展实质性合作。从某种意义上说，这有可能在客观上拉近中国与欧盟在气候治理领域的距离，通过在相关合作增进相关经贸关系和国际谈判立场的协调，进而通过功能性外溢，提升中欧在政治上的战略互信，深化全方位战略伙伴关系。

三

目前，气候议题领域已成为中欧双方合作的重要领域。甚至有分析指出，该议题在一定程度上有助于双方加深共识、消除多边层面气候谈判的分歧。*Sebastian Oberthür, Lisanne Groen, “The European Union and the Paris Agreement: Leader, Mediator or Bystander?” WIREs Climate Change 2017, Vol.8, No.1, 2017, p.5.这也是《巴黎协定》得以签署并生效的重要原因之一。中欧气候合作关系虽然在“哥本哈根气候大会”后有了加强，但在机制建设、国际贸易合作、相关技术转移等双边层面的问题依然存在。在多边层面，中欧基于各自诉求都有一定妥协，但在治理模式、资金援助等方面的分歧仍然显著。

第一，中欧双边合作机制的“垂直”和“水平”方向上的分野，为深化中欧气候合作埋下隐患。在“垂直”方向上，中国与包括英国、法国、德国、意大利、荷兰、瑞典、丹麦等欧盟成员国存在类似于中国同欧盟的气候变化合作，也有所谓的气候伙伴关系。有分析指出，成员国致力于寻求同中国在欧盟合作框架之外建立单独的联系，并且合作的项目多被证实与欧盟层面的合作存在极少、或不存在任何关系。*Diarmuid Torney, “Challenges of European Union Climate Diplomacy: The Case of China”, Foreign Affairs Review, No.19, Special Issue, 2014, p.130.在这种“垂直”方向上中国与成员国的合作可以在一定程度上弥补中国与欧盟层面合作的不足，也起到了一定的促进作用，但客观上造成了欧盟对华相关政策的某些不一致性，进而引发合作机制上的部分功能性重叠，使有限的资源难以有效分配。在“水平”方向上，欧盟与中国在气候变化问题上的合作涉及环境、能源、可持续发展、城市化以及森林保护等相关议题，在双方内部都分属不同的部门负责，气候议题与相邻议题的跨越性联系以及相应职能部门管理的交叉重合导致“气候合作”的核心功能弱化。例如，欧盟驻华使团中，由欧委会环境总司和气候行动总司共同选派一名参赞负责相关事务，该参赞必须同时对欧盟对外行动署及选派的两个总司负责。*Diarmuid Torney, “Challenges of European Union Climate Diplomacy: The Case of China”, Foreign Affairs Review, No.19, Special Issue, 2014, p.132.同样，中国驻欧盟使团是为数不多的几个开设气候变化议题窗口的使馆，其主要功能也并非促进双边气候伙伴关系。*Olivia Gippner, “China and the EU: Taking Stock of Their Climate Change Partnership Ahead of Paris 2015”, EU-China Observer, Published by Department of EU International Relations and Diplomacy Studies at College of Europe, No.4, 2015, p.18.这从一个侧面显露了双方目前气候变化合作机制的某些不足，使得相应气候合作政策和行动的连贯性、有效性受到影响。

第二，中欧经济发展方式的差异在“非对称性碳排放”国际贸易格局中凸显，对深化双方气候合作有可能产生消极影响。多年来欧盟一直保持着中国第一大贸易合作伙伴的地位，而中国也是欧盟的第二大贸易合作方。*外交部：“外交部就李克强总理正式访问德国并举行中德总理年度会晤、赴布鲁塞尔举行第十九次中国-欧盟领导人会晤、对比利时进行正式访问”， 《人民日报》，2017年5月28日。然而，中欧之间的贸易在“碳排放”问题上是不平衡的。总体而言，随着中国同欧盟贸易额的快速增长，中国的CO2排放也呈现剧增趋势。中国向欧盟出口的工业制成品多为高碳排放的产品，而欧盟由于节能减排技术处于世界领先地位，向中国出口的产品多带有低碳属性。欧盟同中国发展双边贸易客观上也有助于自身实现部分减排目标，但却因为中国的高碳排放而动员国际社会向中国施压，敦促中方承担高强度的总量减排承诺，以期刺激中国对欧盟节能减排和清洁、可再生能源技术和相关工业产品的需求，扩大对华“低碳产业”的出口规模。欧盟早在2005年就达到了温室气体排放峰值，而中国预计在2030年前才能达到。因此，相关贸易安排和格局对中国并不公平。作为一个发展中国家，中国的发展转型仍需一定时间积累。假如对这种产业格局发展模式差异估计不足而简单化地要求对方，将对双方气候治理合作产生消极影响。

第三，中欧在气候合作的技术转移问题上并未达成一致，仍需重点关注。《京都议定书》框架下的“清洁发展机制(CDM)”也是中欧气候变化合作的主要议题领域之一。欧盟是中国CDM项目最大的投资方，截至2016年8月23日，中国已批准清洁发展机制项目共计5074项，其中3310项由欧盟相关机构注册。*“国家发展改革委批准的CDM项目(5074个)”，http://cdm.ccchina.gov.cn/NewItemAll0.aspx. (上网时间：2017年5月25日)但是，以知识产权为核心的技术转移问题一直悬而未决，成为中欧在该领域深化发展、加强合作的阻力。对中欧双方来说，气候合作不仅仅是一项环境政策，更是一种工业政策或经贸政策。*Axel Berger, Doris Fischer, Mrasmus Leama, Hubert Schmitz, Frauke Urban, “China-EU Relations in the Mitigation of Climate Change: A Conceptual Framework”, Journal of Current Chinese Affairs, Vol. 42, No.1, 2013, p.91.清洁发展机制并未有效界定发达国家应该在多大程度上进行相关技术转移，以及发展中国家可以在多大程度上享受这种“绿色技术转移”。*Richard Balme, “Global Warming Politics: The EU, China and Climate Change”, in Roland Vogt, Europe and China, Hong Kong University Press, 2012, p.170.针对技术转移问题，欧盟内部存在商业团体对投资、贸易机会的要求同公民社会对社会福利、就业诉求之间的博弈。具体到同中国的合作，欧盟的关切主要有两个：一是为在华投资创造机会并提升安全环境，这也是清洁能源技术转移的基础；二是有效应对中国商业团体和公民社会的竞争、监督。*Constantin Holzer, Haibin Zhang, “The Potentials and Limits of China-EU Cooperation on Climate Change and Energy Security”, Asia Europe Journal, Vol. 6, No.2, 2008, p.223.总之，注册发展中国家清洁能源发展机制项目是欧盟气候治理福利经济化的主要途径之一，防范新的竞争者则是欧盟技术转移受阻的重要原因之一。

第四，中欧气候伙伴关系在多边层面的分歧仍然聚焦于国际气候谈判的法律框架、减排责任、治理模式以及资金技术援助等问题。“后京都时代”谈判焦点之一就是法律框架和法律约束力问题。关于“2015年协议”和“后2020治理框架”问题，欧盟坚持强制的、可量化的减缓性政策，要求各国减排承诺在国际层面进行交流，并根据具体情况和整体减排目标接受国际社会的监督和盘点。*Radoslav S. Dimitrov, “The Paris Agreement on Climate Change: Behind Closed Doors”, Global Environmental Politics, Vol. 16, No.3, 2016, p.3.中国支持强有力的法律约束力要求，但坚持以非侵入性、非惩罚性、尊重国家主权的方式增进气候行动的透明度。*“强化应对气候变化行动——我国提交应对气候变化国家自主贡献文件”，《中国能源》，2015年第7期，第1页。关于减排承诺问题，欧盟试图敦促中国在多边层面作出明确的减排承诺。中国接受了以“国家自主贡献(INDCs)”为核心要素的温室气体减排体系，提出本国单位GDP减排目标和预期排放峰值时间，这在一定程度上缩小了中国与发达国家减排承诺的差距。*YU Hongyuan, Zhu Songli, “Toward Paris: China and Climate Change Negotiations”, Advances in Climate Change Research, Vol.6, No.1, 2015, p.58.对于“共同但有区别的责任”原则，中方在“利马气候大会(2014)”有限接受西方国家的调整提议，后又同意《巴黎协定》文本在保留“共区原则”的前提下加入“考虑到不同国情”条款，以此充分体现中国作为新兴经济体的责任意识。*Lavanya Rajamani, “The Devilish Details: Key Legal Issues in the 2015 Climate Negotiations”, The Modern Law Review, Vol.78, No.5, 2015, p.837.在“后巴黎时代”的国际气候谈判中，中欧的分歧主要在于气候治理援助资金规模、来源以及分配问题。欧盟强调新兴经济体注资贡献以及来自私人部门资金的重要性。*Council of the EU, “Council Conclusions on Climate Finance”, November 10, 2015.但是，欧盟仅有9.5%的气候资金分配到适应性项目，是参与适应性项目最少的发达行为体之一。因此，中国在进入《巴黎协定》务实谈判前最主要的目标就是敦促以欧盟为代表的发达行为体落实中长期气候治理援助资金问题。

四

随着中欧气候变化伙伴关系的不断深入，气候问题确实已成为双边关系中具有重要战略性和务实性的合作议题。双方近年来明确强调，要提升气候变化合作在中欧双边关系中的地位。可以说，这是一个非常积极的信号，不仅在特定领域有助于深化中欧务实合作，也将进一步充实中欧全面战略伙伴关系的内涵。面对全球气候治理出现的新形势，需要认真思考和应对的重要课题是，如何进一步深化中欧双边气候变化伙伴关系。

第一，充分把握全球气候变化治理新形势及相关机制转型的契机，积极推进次国家层面的合作，通过“自下而上”的模式促进双方省级、市级层面的合作。在《巴黎协定》的核心框架“国家自主减排贡献(INDCs)”之内，城市作为全球气候治理基础单位的地位和作用得以凸显。城市或者省级层面对于气候变化影响会比国家层面更为敏感，且不同城市在自然、经济、社会等发展状况上的差异意味着应对气候变化的政策不能一概而论。欧盟在应对气候变化的战略及政策规划中非常重视发挥成员国地方政府和城市的作用，并积累了许多经验。根据不同情况选择欧盟内部不同的借鉴对象，对于中国省、市层面更有效地发挥各自优势更具现实意义。加之中国省、市层面在清洁发展机制和可再生能源领域与欧盟成员国内部相关伙伴已经具有较为夯实的合作基础，今后更应着力于进行“低碳城市”等次国家层面的务实合作。

第二，细化合作内容，明确优先合作领域，通过不同领域的功能性“外溢”拓宽合作范围，并逐步克服“知识产权转移”难题。相较于宽泛的领域，中欧双方作为气候变化伙伴在具体领域的合作可能更易于达成并深化。*Diarmuid Torney, “Challenges of European Union Climate Diplomacy: The Case of China”, Foreign Affairs Review, No.19, Special Issue, 2014, p.131.相较发展理念和相关机制性合作而言，清洁发展项目、可再生能源以及节能减排技术等具体领域的合作更加务实，且双方都有不同程度的获益，因此更易于达成。通过具体领域的合作，在条件成熟情况下，可适当开展并扩大中欧对气候变化治理技术创新的合作研发，并由此挖掘培育中方的自主研发能力，逐步实现相应知识产权由“共享”向“自主”的转变。

第三，进一步扩宽双方在气候问题领域的沟通渠道，增进相互理解，以双边合作推进多边合作。中国作为新兴大国仍在崛起过程中，跨越“中等收入陷阱”仍然是必须严肃对待的重大议题，如何尽可能向低碳转型过程中减少经济损失是发展难题。欧盟在实现这种转型过程中已积累了比较成熟的经验教训可供中国借鉴。中国作为新兴经济体对发展政策的选择也主要依赖国内政策及同发达国家的合作。*Zou Ji and Fu Sha, “The Challenges of the post-COP21 regime: interpreting CBDR in the INDC context”, International Environmental Agreements, Vol.15, No.4, 2015, p.427.同时，目前中欧在气候变化议题上的相互理解还不深入，在国际气候谈判中仍然存在一些针锋相对的情况。因此，在现有双边合作基础上，可适当增加官方的和非官方的沟通渠道，深化彼此理解和互信，这有助于在美国参与缺失的背景下强化中欧合作，并重振国际减排雄心。

第四，更深地融入全球气候治理体系，积极发挥中国作为主要参与方的建设性作用。作为发展中工业大国，在过去一段时间内，中国对气候变化议题的关注度略显不足，因此有批评指称中国融入全球气候治理体系的程度与中国国际地位并不完全相符。*Duncan Freeman, “The Missing Link: China, Climate Change and National Security”, Asia Paper，Brussels Institute of Contemporary China Studies, Vol.5, No.8, 2010, p.26.欧盟在“哥本哈根气候大会”受挫后，逐渐认识到中国对国际机制的影响力和作用，并积极调整其气候谈判的策略，较之过去更显务实。欧盟在2016年出台的《对华新战略要素》文件中表明，“欧方欢迎中国在全球气候治理体系发挥领导力”。*European Commission, “Joint Communication to the European Parliament and the Council, Elements for a New EU Strategy on China”, June 22, 2016.因此，积极参与国际气候合作和治理机制并对相应气候议题发挥自身的塑造性影响，对于中国谋求合理的国际地位、促进自身可持续发展都具有战略意义。

目前，中欧气候变化伙伴关系机制化、多层化及专业化的程度不断提高，整体呈现积极、正向、深化的态势，当然双方在合作机制、双边贸易、技术转移及谈判立场等方面的分歧也值得关注。从长远看，随着中国工业化及产业结构升级改造的继续推进，中欧双边气候项目合作领域会不断增加，合作水平将进一步提升。尤其在特朗普政府宣布退出《巴黎协定》背景下，中欧都已明确表示将在国际气候治理机制建设中承担更多的共同责任。2017年6月第19次中欧领导人会晤时欧委会主席让·克洛德·容克表示，欧方很高兴看到中国认同欧盟对于美国退出《巴黎协定》的失望，这是一种负责任的态度，这也将促使中欧双方在《巴黎协定》落实的道路上走得更远。*European Commission, “EU-China Summit: Moving forward with Our Global Partnership”, June 2, 2017.当前，全球气候治理形势更加复杂、更具不确定性，中欧气候伙伴关系面临更多新挑战，双方需要展现更坚定的责任意识，并推出更切实的政策和实践。○