城乡结合部失地农民社会融合的意愿分析

王娟

[摘要]城乡结合部失地农民是一个脱离农村、还未融入城市的特殊群体，他们从一个由传统社会向现代社会转型的社会直接进入到现代社会，亟需推进这一群体的社会融合。社会融合意愿是实现社会融合的内部条件之一，一方面是他们对身份转变以及由此带来的生活方式转变的意愿，另一方面是他们以转变了的身份积极参与当地政治、社会、文化生活的意愿。由于失地农民的社会融合意愿普遍不高，尽管文化变迁短期内无法实现，仍然可以通过制定科学合理的征地补偿政策以及赋予失地农民同等的政治权利、公民权利和社会权利来积极提升他们的社会融合意愿。

[关键词]失地农民； 城乡结合部；社会融合意愿；身份转变

中图分类号：D668文献标识码：A文章编号：1008410X（2017）01008306

一、问题的提出

城乡结合部是现代化和城市化过程中必然出现的一个过渡地带，失地农民便是随之产生的一个特殊群体。我国学界是自21世纪初以来开始关注和研究城乡结合部失地农民这个群体的，学者们对失地农民进行了大量的实证研究，主要关注失地农民的生活状况、市民化、失地农民城市化、失地农民的社会适应等。对于社会融合问题的研究主要集中于城市移民①这一群体，研究城乡结合部失地农民社会融合的著述较为少见，从政治学角度研究这一问题的著述更是几乎没有。有些学者研究失地农民融入城市问题，融入城市和社会融合有着很大差别，社会融合是更高层次的追求，以社会融合为目标才能更好地推进失地农民成为真正意义上的公民。

以往对“社会融合”这一概念都是从社会政策或社会学角度进行理解和阐释，本项研究从政治学高度重新界定“社会融合”②，认为最佳的社会融合就是在某一个区域内居住或工作的所有公民对公共生活的积极参与，并通过积极参与达到这样一种状态：都能够有机会知道该区域的各种可以公开的信息，有权利参与该区域的各种可以参与的活动，平等享受该区域提供的各种公共服务，有偿或无偿地拥有本区域的社会保障和社会福利。这个区域可以是一个地区、一个省份、一个国家或者跨国家的一个区域，总之，是所研究或所关注的自成一个整体的区域，所有居住或工作在此区域内的公民通过自身努力和对公共生活的积极参与都可以获得体面的生活，反过来他们对该区域具有较强的认同感和归属感。因此，最佳的社会融合是以政治融合为基础，然后依次是社会融合、经济融合、文化融合和心理融合，制度融合是达到最佳社会融合的外部条件。简言之，城乡结合部失地农民最理想的社会融合状态就是对公共生活的积极参与，并能够通过参与达到他们合理的生活状态。要达到这样一种状态，就需要一定是外部条件和内部条件共同起作用。城乡结合部失地农民社会融合的内部条件有两个，即失地农民有社会融合的愿望并具备社会融合的能力。本文仅探究城乡结合部失地农民社会融合的意愿，一个是城乡结合部失地农民对身份转变以及由此带来的生活方式转变的意愿，另一个是他们以转变了的身份积极参与当地政治、社会、文化生活的意愿。

二、对身份转变及由此带来的生活方式转变的意愿

很多地方政府假定农民市民化是农民的愿望，但是城乡结合部的农民的反应并非如此。陈映芳等对上海城乡结合部的调研表明，过半农户对政府的安排有较强烈的不满[1]（P3435）。杜洪梅的研究表明，至少城郊农民“农转非”意愿不强[2]，甚至有人断言城市化浪潮遭遇了“郊区陷阱”[3]。笔者在调研过程中发现：越是离城市中心近的城乡结合部不愿意转为市民的农民越多，越是离城市中心远的城乡结合部愿意转为市民的农民越多；即便如此，也总有那么多农民不愿转为市民。失地农民对转为市民身份存在不同的意愿。

关于意愿，我们首先面临的问题是，城乡结合部的失地农民是依据什么做出他们的意愿选择，即他们的意愿取决于什么因素。尽管20世纪六七十年代出现了关于农民是否有理性的争论[4]（P2），从长期来看农民缺乏理性，但他们有基于生存的理性。古典经济学家斯密提出了“经济人理性”的假说。根据这一假说，人在一切经济活动中的行为都是合乎理性的，即都是以利己为动机，只有那些以最小的代价获得收益的人才符合经济理性。韦伯在这一假说基础上，又将“算计”作为衡量是否具有经济理性的尺度。古典经济学认为，农民也是会算计的。由于资源和财富有限，使农民不能不考虑如何使自己的损失最小化或收益最大化，以满足自己和整个家庭正常生活的需要。舒尔茨认为，“农民在他们的经济活动中一般是精明的、讲究实效的和善于盘算的”[5]（P13）。当然，这种理性是有限理性，受制度环境、思想观念等因素的制约。既然农民有基于生存的理性，那么城乡结合部失地农民对身份转变以及由此带来的生活方式转变的意愿就取决于他们对这一转变所面临的损失和收益的算计。

城乡结合部的农民与其他农村的农民不一样，他们已经不再依靠农业来生存，尤其是特大城市的城乡结合部，耕地已非常少，农民主要靠“瓦片经济”和集体经济获取生活资源，土地是他们的一切生活保障。随着城市本身的快速发展和流动人口的大量涌入，城乡结合部的农民靠出租房屋和集体经济分红所获得的经济收入足以满足他们的生活需要，而且城乡结合部也随城市的发展而价值大增，农民所获得的经济收入也会不断增加，这足以让他们衣食无忧，过上不错的生活。因此，城乡结合部的农民在面临失地这一问题时，不再像20世紀70年代那样，托关系、找熟人来征用自己的土地如前所述，20世纪70年代户籍身份导致农民和市民所享有的权利是有很大差别的，在当时有了市民身份就有了一切保障待遇，生活水平要比农民高一大截。，而是要权衡失地这一行为的得失。

失地农民失去的是土地、农民身份及与其相关的权益、农民的生活方式，相应得到的是征地补偿、市民身份及与其相关的权益、市民的生活方式，这里有必要对失地农民在这三个方面的得失进行比较分析。

（一）失去土地与得到征地补偿的权衡

土地是农民的根。失地农民失去的不仅仅是土地，而且还有在土地上延续了若干年的情感。费孝通早年就对土地的功能做了深刻的解释，认为对于这些小农家庭而言，农业或者农业土地是一种生存保险，更是尊严的依托。土地是按照一定的规则传递的，人们从父辈那里继承土地起源于亲属关系，且在对祖先的祭祀中逐渐加深的那种情感也表现在对某块土地的个人依恋上。关于延续后代的重要性的宗教信仰，在土地占有的延续上得到了具体体现。黄宗智也认为，农户或农民之依赖土地，并非只是出于经济收入的考虑，对于他们而言，寄托于土地的东西太多太多，虽然经济收益可以寻找替代物，但渗入农业和土地的其他传统、文化、尊严与情感，则难以割舍和替代。农民在面临失地问题时的情感考虑是他们权衡失地得失的一个重要方面，而且蕴含这种情感的传统、文化、习俗等也会在失地后延续。

在失地成为或即将成为既成事实的情况下，补偿就成为失地农民所要权衡的另一个重要问题。失地农民失去的土地分为耕地和宅基地两类。对于耕地，是按照被征收土地的原用途即农业用途给予补偿，包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，而且补偿标准由省、自治区、直辖市规定。所以，给农民的征地补偿费并不是由市场供求决定的土地市场价格，而只是出于降低城市建设成本的目的所制定的土地征用价格尽管2012年12月24日，国务院提交十一届全国人大常委会第三十次会议审议的《土地管理法修正案（草案）》旨在提高征地补偿数额，党的十八大报告中提出改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。但是，这些仅是方向性的，并未作出详细可行的规定。而且，既然不提按市场价格给予补偿，就应该还是根据其原用途给予补偿，只是标准不同而已。。对于宅基地，土地法并没制定宅基地补偿标准，地方政府参照城市拆迁条例进行补偿，只补房不补地。而且现在普遍存在着地方政府对宅基地的补偿不足[6]。总之，无论失去的是耕地还是宅基地，得到的补偿都不是市场价格，且肯定低于市场价格。又由于各地方政府的政策不同，导致各地方的补偿标准差别很大，也决定着农民能不能享受到土地增值带来的收益。因此，在由政府强力推进的城乡结合部土地城市化的进程中，失地农民也因各地方政府的补偿标准不同而呈现不同的意愿。

（二）农民身份及相关权益与市民身份及相关权益的衡量

失去土地后，城乡结合部的农民面临身份的转变，即从农民身份转变为市民身份，又由于户籍身份所导致的权利差异一直影响至今，因而城乡结合部的失地农民在失地前后享受的权益也有很大变化，这是他们考虑的第二大问题。

失去土地、失去农民身份对部分农民来说可能意味着失去一切。土地为他们提供了就业和社会保障。农民的职业是务农，即使是在特大城市的城乡结合部，务农已经不再是农民的主要职业，但他们仍然可以在土地上“种房子”来获得经济收入。农民身份使得他们成为集体资产的成员，集体资产给他们提供最重要的甚至是唯一的社会保障。失地农民失去土地、转变为市民身份后，随之而来的问题就是就业和社会保障的重建，能否顺利就业关系到他们能否从传统社会走向现代社会，能否享受到合理的社会保障关系到他们的可持续发展问题。因此，在就业和社会保障方面能不能给他们带来安全感是他们关注的重点。

失地农民再就业是一大难题。计划经济时期，我国征用农村集体土地后主要是把失地农民转为国家职工，农民生存有保障，因此深受欢迎。但随着经济体制的改革、市场经济的深化，我国失地农民安置的主要依据是1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》和2004年11月国土资源部发布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》及各地方政府的地方法规，农民失去土地后大都是自谋出路，较少有得到政府就业安置的情况。比如，陈映芳等对上海郊区失地农民的调查表明，在742个被征地样本中，有政府安置工作的仅有73人，占9.73%，部分人员安置工作后甚至没有去上班[1]（P122）。又由于我国农民缺乏受教育和培训的机会，文化素质和知识技能较低，失去土地后他们在社会上的竞争能力十分有限，特别是80后这些青年劳动力很难找到满意的工作。发达地区的地方政府对失地农民的补偿政策较好，农民的生计不成问题，但还有许多其他地区城乡结合部的被征地农民处于耕田无地、上班无岗、收入无来源、生活无保障的“四无”困境，他们中的许多人只能依靠村里有限的一点补贴及在周边打零工度日。

在社会保障方面，失地农民转为市民后所享受到的社会保障与城市市民享受的社会保障是有很大差距的，这个问题是全国性普遍问题，在此以笔者对北京市海淀区的调查结果辅以说明，68%的被调查者感觉最大的生活压力是医疗负担和养老负担。他们转为城市居民后最担心的问题还是社会保障问题。在城乡一体化过程中，最迫切想解决的问题中，养老保障占33%，医疗保障占21%，所以54%的被调查者认为社会保障是最突出的问题。这说明失地农民对于未来的生活存在后顾之忧。失地农民反映最突出的问题是农龄不算工龄的问题，这个问题不是海淀区独有的，而是全国普遍存在的一个问题。转居前农龄不能合理地折算为工龄，使得转居人员社保缴费总年限偏短，这直接关系到农民退休后的社会保障问题。这个问题应该引起足够重视。

（三）两种生活方式的时空转换

失地农民上楼，这标志着失地农民由传统社会的生活方式向现代社会的生活方式转变，“进入一种复杂的、技术先进和不断变动的生活方式的过程”[7]（P309）。这种新的生活方式以城市生活方式为参照，“具有有别于乡村的一整套生活与文化特质”[8]（P311）。因此，农民上樓不仅仅是他们换了居住的地域，还涉及他们生活方式的转变以及由此带来的价值观念、社会心理等各方面的转变。这对于城乡结合部的失地农民来说，不啻是一个巨大的挑战，具体表现在两个方面。一是大多数家庭的收入开支发生了根本性的变化。在征地之前，靠出租房屋、集体经济分红等，他们有着稳定的收入来源，同时，生活在城乡结合部地区使他们的消费开支很低；征地上楼后，与地相关的稳定收入突然中断了，生活消费成本却急剧上升。入住拆迁安置小区后，“新市民”普遍拒绝交纳物业管理费。有相当部分失地农民对于未来生活缺乏信心，对于城市社会的融入愿望降低。有学者通过调研发现，富裕型被征地农民失去土地后可以谋求到新的发展机会，在城市有稳定的收入，生活水平比失地前有所提高；平稳型被征地农民生活水平稳定，失去土地没有给家庭和生活带来实质影响；贫困型被征地农民失去土地后，很难在城市寻找发展机会，生活陷入困境。二是对城市文化的认同。通过与失地农民的访谈发现，生活方式的改变本身难以对促进失地农民认同城市文化产生多大作用，促使他们认同城市文化、扬弃传统乡土文化的因素主要是他们所接受的教育和他们从事的职业。然而，大多数失地农民没有接受过高等教育，也没有正当职业，这就导致他们很难从整体上达成对城市文化的认同。

三、积极参与当地政治、经济、文化、社会生活的意愿

（一）失地农民参与当地政治生活的意愿

当代中国农民政治参与有制度性和非制度性之分。制度性政治参与的主要形式是选举和投票，如县乡人大代表、村民代表选举，村委会选举，党支部选举，党支部候选人推选投票，等等。制度性参与还包括参加村民会议，听取及表决村委会工作报告，与各级干部联系和接触等。非制度化参与则包括集体上访告状、依法或依政策抗争、公共场所的群体骚乱以及对乡村基层干部的报复性攻击等。

尽管中国农村制度性政治参与渠道不断扩大、程度不断提高，不再是服从性参与，开始从过去的政治卷入转变为具有权利主张的政治参与形态。由此，当代中国农民政治参与呈现出制度性、权力性和自主性等多重特征。但是，中国体制上的缺陷造成了农民与城市居民政治上的不平等，失地农民不具有城市居民那些参政、议政的机会与场合，政治权利被边缘化。制度性的参与渠道不畅，农民自然会诉诸非制度化参与，近年来，不少地方出现的群体性突发事件以及普遍面临的干群关系紧张局面，即是农民非制度化参与的表现形式。农民的非制度化参与有扩大的趋势，非制度化参与、抗议性参与和暴力参与等相互渗透、相互转化，并存在合流的趋势[9]（P235）。

城乡结合部的失地农民面临与国家之间的利益冲突，为了更好地保护和表达自己的利益，必然会更多地关注政治、参与政治，希望借助政治参与向政府表达自身的利益需求和愿望，从而达到影响政府制定政策行为以使自身利益得到维护。他们比其他的农民更具有政治权利意识。但是，由于现行体制的区隔和失地农民自身素质等原因造成了失地农民话语权的缺失、没有特定的组织来表达和维护他们的权益，失地农民的政治参与呈现边缘化的倾向，成为既不能参加乡村政治也不能融入城市政治生活的“漂泊的政治人”[9]（P216）。在面临利益受损的问题时，没有畅通的制度化政治参与渠道，他们会通过非制度化参与渠道来达到自己的目的，于建嵘等人收集的2004年以来130起农民群体性突发事件中，有87起是因土地而发生的警农冲突，占总数的66.9%[10]。据统计，我国目前上访的人数中，失地农民上访数量逐年增长。以广东省为例，2004年，因农村征地问题越级到省集体上访的批次和人次分别占总量的1/4和1/5，反映的问题主要集中在征地补偿标准、补偿款的使用分配、就业安置以及干部腐败等问题[11]（P5）。在面临其他无关具体利益问题时，被动的参与——基层选举、参加村民大会等还是中国失地农民政治参与的主要方式。

（二）失地农民参与当地经济、文化、社会生活的意愿

失地农民积极参与当地经济、文化、社會生活的意愿，我们可以用失地农民的社会交往和参与当地社会组织的情况两个指标来衡量。

美国社会学家英格尔斯提出，农民与市民接触的经验“也许能成为促进现代化的学校”[12]（P315），失地农民与市民的社会交往会在一定程度上促进失地农民对城市的认同及归属感的形成。但是，学术界对这个问题的研究成果表明，失地农民在进入城市之后，并未能与“城里人”增进社会交往，仍延续着乡村社会交往的特色。这一方面是因为失地农民自身不愿与城市市民进行过多社会交往，趋向于“内倾性交往”[13]。刘杰等基于对长春市失地农民的调研，从社群隔离的角度来探讨失地农民与原有城市居民之间的群体关系，认为失地农民存在经济性隔离、自愿性隔离和制度性隔离，且自愿性隔离是根本。他们的社会交往对象主要以血缘、地缘为主，沿袭了传统乡村社会的特色[14]。崔波等学者通过对西安城乡结合部失地农民的调查后发现，超过 50% 的失地农民表示非常不愿意或不太愿意和城里人交往[15]。诺斯对诸如人情这类非正式制度给予了合理评价，认为过去解决交换问题的非正规方式又带到现在，使这些非正规约束成为社会长期连续变迁的重要源泉[16]（P51）。另一方面，也有城市市民对失地农民的排斥因素存在。对于已经进入城市工作和生活的失地农民，城市居民仍然将他们视作外来人，认为他们没有权利享受城市的优越条件，在心理上将他们视作异类，在认知上产生偏见，在行为上表现歧视。另外，对失地农民多是统一集中安置，这使得他们的交往对象更局限在他们自己的圈子里。失地农民群体的社会交往呈现出狭窄性和内倾性。文军认为相比较制度性障碍，城市原有居民对失地农民的社会心理排斥更加难以消除[17]。

中国公民自土地革命后渐渐失去了某些结社的权利。特别是改革开放以来，城市中各种组织成长起来，农村除了有限的农业生产联合组织外几乎没有成立农民自己的社会组织，而且这些组织起来的专业性经济组织是政府主导成立的，并非农民自愿成立的组织。2006年《中华人民共和国农民专业合作社法》正式颁布，对我国农民组织起来具有重要的里程碑意义，但仍没有实现完全自由的结社权利。因此，农民建立社会组织的权利受到限制，参与社会组织的意识普遍不强。他们转变身份后参与当地社会组织的情况主要取决于地方政府是否认识到社会组织对于促进失地农民社会融合的重要意义，并愿意培育和扶持失地农民建立各类社会组织，而非只将社会组织定位在文体娱乐性社会组织、维持治安和保护环境性质的志愿活动。

四、结语

城乡结合部失地农民社会融合的意愿主要由三方面因素决定：一是失地农民转变为市民身份后能不能享受与市民同等的权利，包括政治权利、公民权利和社会权利；二是他们能不能获得普遍合理的征地补偿，征地补偿应能体现土地增值带来的收益；三是他们对于城市文化的认同与否以及城市社会对于他们的接纳与否。这三个因素可以归纳为权利、利益和文化。城乡结合部的农民已经不再是传统意义上的农民，但传统文化的烙印仍然非常明显。失地农民告别农业生存方式进入现代城市生活而引起的适应问题，这根本上是一种文化的适应[18]。文化的变迁是极缓慢的，这也就决定了失地农民不可能在短期内实现对城市文化的认同，城市社会也不会在短期内真正接纳他们，他们的社会融合注定是一个大问题。尽管如此，他们已然自愿或被动地进入现代社会，现在要做的是从各方面努力促进他们的社会融合。从提升他们社会融合的意愿来看，通过制定科学合理的征地补偿政策以及赋予失地农民同等的政治权利、公民权利和社会权利是有直接促进作用的。赋权可以促进失地农民对城市文化的认同和对城市社会的适应。