论我国食品安全强制责任保险的法律制度构建

2017-03-16刘益雪

职工法律天地 2017年6期

关键词：责任保险费率受害者

刘益雪

（100081 中央财经大学北京）

论我国食品安全强制责任保险的法律制度构建

刘益雪

（100081 中央财经大学北京）

俗话讲“民以食为天，食以安为先”，食品安全问题之严峻不言而喻，若实行食品安全强制责任保险制度将会有效缓解这一问题。本文在食品安全强制责任的基本定义、实行的必要性和可行性以及制度设计等方面阐述此制度实行的相关问题。

食品安全强制责任；必要性；可行性

一、食品安全强制责任保险概述

在进行研究之前，首先要把概念问题搞清楚，因为“概念乃是解决法律问题所必需的和必不可少的工具。没有限定严格的专门的概念，我们便不能清楚地和理性地思考法律问题。没有概念，我们便无法将我们对法律的思考转变为语言，也无法以一种可理解的方式把这些思考传达给他人”[1]。

（一）概念界定

根据《中华人民共和国保险法》第六十五条规定：“责任保险是指以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险。”强制责任保险是指国家通过制定法律、法规或政府发布行政命令，强行在投保人和保险人之间建立其责任保险关系的责任保险。[2]食品强制责任保险是强制责任保险险种中的一种，主要以缓解食品安全带来的赔偿问题为目的，我国类似的制度还有机动车辆强制责任保险。具体到食品安全责任保险是指被保险人在生产销售食品或者现场提供与其营业性质相符的食品时，消费者因食用被保险人生产、销售或提供的食品而导致其遭受人身伤亡和财产损失时产生的赔偿责任由保险公司承担的一种保险。[3]我认为食品强制责任保险制度的定义是以解决食品安全带来的赔偿问题，保障受害者利益为目的而建立，依靠国家强制力在投保人与保险人之间建立的保险关系。

（二）特性分析

1.强制性

一般的商业保险是在秉承契约自由的基础上建立的，投保人与保险人根据自由意志，自愿协商建立保险合同。契约自由也即契约的内容只要不违背公序良俗和法律强制性规定，应由双方当事人自由决定，保险契约也不例外。[4]食品安全强制责任保险的突出特点就是强制性，由法律规定，国家强制力保证实施，不论当事人意志如何，都要统一建立保险关系。契约是社会生活必不可少的一部分，契约自由是民法一个基本原则，目的是保护人的自由意志，人们可以根据自己的意志选择自己的生活。食品安全强制责任保险以打破契约自由为代价，目的是为了保护广大受害者的利益。但是食品强制责任保险的强制不是绝对强制，强制责任保险在法律容许的范围内对合同当事人意愿的尊重，又使得它在本质上区别于社会保险、政策保险这些带有明显强制色彩的保险品种。[5]

2.公益性

公司以利益最大化为目的，商业保险是保险公司盈利的工具，但是食品安全强制责任保险带有很强烈的公益性。当消费者因食品问题而利益受损并且难以得到有效保护的时候，食品安全强制责任保险可以动用社会力量分散风险，使受害者在最短的时间之内获得赔偿，有效保护受害者权益。

3.商业性

保险公司能否通过食品安全强制责任保险盈利一直是有争议的话题，有人认为强制责任保险的目的是保护受害者利益，减轻政府负担，分散风险，所以保险公司不能以此盈利。笔者认为虽然食品安全强制责任保险是一种强制责任保险，但是保有商业保险的特质。保险公司不能因此而获取巨额的商业利益，但还是应该为保险公司预留一部分的盈利空间，公益性与商业性也可以共存，否则将难以调动保险公司的积极性。

二、实施食品安全强制责任保险的必要性

（一）分担政府压力

政府的压力来源于两个方面，一是赔偿负担重，二是监管压力大。

回顾我国近几年发生的食品安全问题，每次大规模爆发食品安全问题，都具有受害者众多，影响面广的特点，最后总是由政府出面才能收场。政府在市场运行中应当承担“守夜人”的角色，对市场运行进行监督管理，而不是每次企业无法收场时由政府出来救火。政府不能方方面面都管，全能政府容易导致政府的责任过重，一旦政府疲于应对就会导致政府权威和公信力下降，失去人民的信任会使得政府的行政措施难以推行，造成的非常严重的后果。

政府不应该大包大揽，政府的管理能力和精力是有限的，全能政府已经不能满足现在的市场发展需求，否则一旦爆发问题，政府就会成为众矢之的。因此需要引入政府企业之外的第三方来缓解监管的压力和承担赔偿责任。

食品行业具有投资较小，见效快，利润大等特点，行业规模日趋庞大复杂，各类食品生产加工企业数量众多，小作坊、小企业不胜枚举，从而造成政府对食品安全监管的压力大、难度大，仅仅依靠政府的力量难以彻底根治食品安全问题。[6]

(二)食品安全问题危害极大

食品安全一旦出现问题，所造成的危害是非常严重的，最直接的影响就是危害消费者的身体健康，轻微的伤害可能造成短期的身体不适，严重的伤害可能致残甚至死亡。在2008年的三聚氰胺事件中，根据国家统一公布的数字，截至2008年9月21日，因使用婴幼儿奶粉而接受门诊治疗咨询且已康复的婴幼儿累计39,965人，正在住院的有12,892人，此前已治愈出院1,579人，死亡4人，另截至到9月25日香港有5个人、澳门有1人确诊患病。[7]食品安全问题还会造成消费者财产损失，消费者购买食品的花费，还有就医，索赔都要付出成本，造成很大的经济负担。若发生类似三聚氰胺事件的大规模食品安全问题，如果不能及时妥善的解决，还可能造成人心不稳，引发群体性事件，危害社会稳定。

除此之外，食品安全问题还会造成许多间接损害，这些往往是容易被忽视的。食品安全问题大多是商家追逐巨额的商业利益，不惜使用劣质材料，有害物质，以次充好来降低成本，这会挤压正常商家的市场空间，“劣币驱逐良币”，危害经济的正常发展。长远来看，这种趋势影响中国产品在国际上的口碑，中国制造似乎成了没有质量保证的同义词，造成贸易壁垒，影响产品出口。

（三）公众讨厌诉讼，通过法律难以维权

司法公正是社会公正的最后一道防线，当其他途径无法维权的时候，通过司法途径一定能解决问题，因为司法裁判具有程序性、公正性、终局性、国家强制力。但是司法裁判也是最繁琐、耗时耗力的一种途径，当受害者的权益受到损害时，不一定愿意通过司法途径维权。

1.法律体系不健全，违法者违法成本过低

从1982年1995年的13年间，食品卫生方面的法律法规体系不断完善，共制定了90余个配套规章，500余项卫生标准和配套检测方法，已经形成了符合我国国情的食品卫生法规体系。[8]我国法律正在不断完善的过程中，但是目前的法律系统还存在许多漏洞，比如惩罚力度较轻，违法者的违法成本过低，导致违法者心存侥幸心理，敢于继续违法生产获取巨额利润。马克思说过：“如果有20%的利润，资本就会蠢蠢欲动，如果有50%的利润，资本就会冒险；如果有100%的利润，资本就敢于冒绞首的危险；如果有300%的利润，资本就敢于践踏人间一切的法律”。[9]商人逐利，所有市场中的商家都是为了追求利益最大化而活动，使用劣质材料，生产假冒伪劣产品可以降低成本，欺诈哄骗消费者购买产品，获取暴利，即使这样会被举报惩处，但是惩处的力度不大的话商家仍然愿意冒险违法，因为有利可图。法律惩处的适当性就是要让所有市场上的违法者一旦触及法律底线就要承担巨额罚款，罚到赔本，罚到破产关门。如在造成严重后果，影响极度恶劣的三聚氰胺奶粉事件中，涉嫌生产销售数十吨三聚氰胺问题奶粉的主犯，最后只判了三年有期徒刑，而且缓刑三年。这样的打击力度不足以震慑犯罪，也不足以制止这种犯罪行为的继续发生。[10]

2.诉讼成本高，程序复杂

其实中国人自古以来就有厌诉的情绪，老百姓老实本分的生活，喜欢使用更方便快捷的方式解决问题，轻易不愿意“打官司”，只有事情严重到无法解决的地步才会选择诉讼。确实，诉讼不是快速解决问题的手段，司法之所以公正且权威，就是因为司法讲究程序、过程、证据。在现实生活中，消费者维权具有较大的难度，首先司法讲求证据，由于信息不对称，大部分信息掌握在卖家手中，消费者手中的证据非常少，消费者申请法院调取证据或者自己去做鉴定，都需要花费很多的时间和精力。其次，诉讼结果的不确定性，即使认真准备了诉讼，但是结果也是不确定的。再者，诉讼讲求过程性和程序性，所以耗时较长，但现实中很多消费者急需钱就医治病，通过诉讼很难及时解决手受害者的燃眉之急。[11]

（四）分担企业的赔偿压力

发生重大食品安全问题的时候企业要承担主要的赔偿责任，但是当受害者人数过多，赔偿数额过大的时候，企业往往负担过重甚至破产，负担过重容易导致企业难以继续运营，严重影响企业效益，甚至可能直接导致企业申请破产，而企业的破产财产依然非常有限，不足以赔偿受害者的全部损失，导致受害者难以维权。如果有保险公司分担风险效果就会大有不同。

三、实施食品安全强制责任险的可行性

（一）有交强险的经验借鉴

机动车交通事故责任强制保险自推行以来，效果显著，是比较成功的一类强制保险，因而交强险的实施为建立食品安全强制责任保险提供了参考。

交强险对于保险的费率、方式、相应的法规等方面都有比较完善，可参考的规定。交强险的费率是基础费率和浮动费率相结合，在全国统一的基础费率基础上，根据规定时间内交通事故出现频率的次数计算浮动费率。出现的事故次数越多，这样的费率计算方式比较灵活，有利于督促驾驶人谨慎驾驶。交强险出台之后，保监会相继出台了一系列配套制度，为交强险的顺利实施创造了良好的环境。交强法的实施为食品安全强制责任保险的建立的提供了一个可行的道路，有宝贵的参考价值。

（二）法律法规有相关规定

是否建立食品安全强制责任保险并没有统一的标准和原因，不同的国情必然导致不同的结果。例如，欧洲的一些国家，社会保险的覆盖率很高，社会成员享受高福利，出现食品安全问题时，通过社会保险就可以覆盖受害者的大部分损失，并且社会保险行使起来非常便捷，所以欧洲大部分国家没有建立食品安全强制责任保险。美国是非常注重维护个人权益的国家，消费者权益受损时，通过司法手段往往能够获得巨额赔偿，法官、社会也对受害者抱有很强的同情心，有时法院会开出天价罚单来维护受害者的权益。正因为如此，美国的企业会积极地投保，以分散赔偿风险。所以美国也没有食品安全强制责任保险。

但是，国情不同，其他国家没有不代表我们也不需要。我国食品安全问题严重，为了维护消费者权益和社会稳定，我国有必要建立此制度。近些年来，我国也高度重视食品安全方面的立法问题，前后颁布实施的《民法通则》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《食品安全法》和《侵权责任法》等都为食强险制度的建立提供了法律基础和保障。例如，新的《食品安全法》明确了该法的适用范围，确立了食品安全监管体制，对国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门质监部门、县级以上地方人民政府层面分别予以明确，详细规定了质检部门的职责，建立了食品安全制度框架。[12]新颁布的《食品安全法（修订草案）》，也在法律的层面表达了“国家鼓励建立食品安全责任保险制度”的思想。此外，2010年7月正式施行的《侵权责任法》也具有深远的意义，尤其第四十七条提出了惩罚性赔偿：“明知产品存在缺陷仍然生产、销售，造成他人死亡或者健康严重损害的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”，用惩罚性赔偿增加生产者、销售者生产和出售伪劣产品的违法成本，以减少违法行为。

（三）部分地区的试点工作奠定实践基础

从2013年开始，上海、山东、江西已经开始了食品安全责任强制保险的试点工作。“2014年12月20日，长沙市政府组织召开食品安全责任强制保险试点工作会议。”[13]理论要与实践相结合，这些地区的试点工作也为将来的立法奠定了实践基础。

四、具体制度设计

（一）制定法律法规

关于食品安全强制责任保险的制度设计，人们不可能设计出一个所有国家同一标准的社会保障理想模式，必须更多地针对一个国家的实际情况和它目前以及不远的将来的变换，必须适应社会和经济的变化。[14]一项制度的确立和推行首先要有法律作为基础，在立法角度给食品安全强制责任保险以强有力的支撑，虽然在《食品安全法》草案的修订来看，目前制定关于食品安全强制责任保险的法律不是特别乐观，无论怎么立法都会与现行的《保险法》相冲突，但是有一个简单的方法解决此问题，就是修改《保险法》，使得推行食品安全强制责任保险有法可依。

徒法不足以自行，再好的法律也要由人来执行才能发挥其应有的作用。施行食品安全强制责任保险需要的有一个良好的司法环境。借鉴交强险，交强险是处于亏损的状态，之所以会造成这种结果是因为司法实践当中，大量的案件涌向法院，而法院在裁判的时候有较高的自由裁量权，秉承解决问题，息事宁人的态度，保险公司一般要承担较高的赔偿责任。为了避免这种情况，食品安全强制责任保险在施行的时候，一定要明确规定好责任范围、责任限额等问题，限制法官的自由裁量权，最高人民法院也可以公布相关的指导性案例，给其他法院审理案件提供参考。

（二）可否盈利

笔者认为保险公司可以通过食品安全强制责任保险盈利。强制责任保险的运营模式，一般分为两种，分别是完全公益和完全商业化，这两种模式都存在一定的弊端。食品安全强制责任保险具有很强的公益性，但是并不代表适用完全公益的运营模式，因为保险公司无法盈利会导致一系列问题，比如缺乏动力，投入不足。最理想的运营模式应当是将两者相结合。保险公司可以通过食品安全强制责任保险盈利，但是政府要设定基础的费率、保费对保险公司的行为予以限定。

（三）责任范围

保险的功能主要有社会管理、风险分散、经济补偿。[15]食品安全强制责任保险在经济补偿方面的责任应限定为因食品问题造成的受害人的直接损失，不包括精神损害。直接损失主要指对消费者造成的人身损失和财产损失，比如受害者的医疗费、误工费、残疾用具费等。因食品问题造成的精神损害不在赔偿之列，不排除因食品问题可能会对消费者造成一定的精神损害，但是鉴定存在难度，也不是建立食品安全强制责任保险最急需解决的问题。随着该保险的施行，责任范围可能逐步扩宽，以适应维护消费者合法权益的需求。此外，如同一般的责任保险，食品安全强制责任保险的赔偿范围也要设定一些排除项，即所谓的免责事由。例如，不可抗力，消费者故意造成损害，第三人过错等，以免造成保险公司不必要的损失。还要特别注意一种情况，就是当投保人即食品公司因为违反法律法规或者行业规范造成消费者权益受损时，保险人依旧需要赔偿，这是为了保障受害者权益，防止出现受害者求偿无门的情况，但是保险人也不能为投保人的违法行为买单，所以保险人向受害者先行赔偿之后，有权向违法的投保人追偿。

（四）保险费率

食品安全强制责任保险的费率不能完全照搬交强险，因为食品安全事故不同于交通事故，食品安全事故情况更为复杂，难以进行精确地测算。各国的商业责任保险在费率上的设计也通常依靠经验测算。[16]

食品安全强制责任保险不能全部统一实行一个费率，应该在基础费率的基础上实行浮动费率，设定一个基础费率，在此基础上根据投保企业的信誉度设定不同的费率，也可以督促企业更加重视食品安全问题。例如信誉度好，食品安全事故极少的企业可以适当降低费率，相反，市场信誉差，经常被消费者投诉的企业可以适当提高费率，以警示改企业整改反省。在设定费率的时候，也要考虑不同的食品行业。有的行业如乳制品行业、保健品等行业，一旦发生食品安全问题会造成重大社会影响，可以适当提高费率。比如对于餐饮业来说，我们就可以仿照新加坡的评级制度，对餐饮业的卫生、日常操作流程采取分级评估综合确定费率。[17]

（五）宣传教育

媒体进行大力的宣传，能让消费者对该保险有更全面清晰的认识，能够以此来维护自己的合法权益。同时让食品企业能认识到该保险能够在事故发生时分散风险，减轻赔偿负担，从而积极投保。并且，能够积极投保的食品企业也会获得更多消费者的青睐，无形中提升了企业形象，也能够起到良好的宣传效果。